评“地勘基金”和“商业跟进”的定位和排序——事关地质找矿体制和机制的改革

■ 王希凯

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

在地质找矿新机制的“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”的概括中，把“商业跟进”放在“基金衔接”之前，体现了政府定位和企业主体，是社会主义市场经济体制下地质找矿体制、机制改革的重大原则问题，不是一般的孰先孰后。必须旗帜鲜明地予以坚持。

1 提出建立“地质勘查基金”的背景和意图

我国矿产地质勘查，在计划经济体制下一直实行由中央财政出资、用完当年核销，形成找矿成果之后无偿向企业提供，企业产出的矿产品没有勘查成本，沉淀下来的利润上交中央财政，构成一个在企业体制之外的大循环。这种运行方式，在社会主义市场经济体制下，显然已无法适应。于是在20世纪90年代以后，中央财政逐步退出了商业性矿产勘查投入，但是由于矿山企业已有的矿产储量仍可持续利用，所以仍不肯自己出钱投入地质找矿，这就造成总体上地质勘查投入的大幅减少。正是在这种背景下，作为补救措施，中央才出台了“地质勘查基金”用于“周转”，也称“周转金”。它的主要作用有二：一是用来调控矿产勘查投入，补充市场配置的失灵；二是用来降低找矿风险，促进商业投资的跟进。正是这两个作用，在地质找矿新机制中才强调把“商业跟进”放在“基金衔接”之前。

第一，在公益性地质工作提供的地质信息基础上，凡是矿山企业可以直接利用的，先让他们上，“基金”不与其争抢，这就是“商业跟进”的理由。

第二，对有些地区、有些矿种，公益性地质成果提供的地质信息，不能满足矿山企业的需要，他们认为风险仍然很大。可是从国家和地方政府层面，甚至从企业层面，又认为这些地区和矿种仍值得开展工作，这就需要“基金”去衔接了。把高风险承担起来，出成果再转让给企业，收回投资，起“周转金”作用。这就是“基金衔接”的理由，同时也具有调控市场的作用。

2 形势变化促成某些省区“地勘基金”的错位

近几年矿产资源的供求形势已经发生了重大变化，特别是2007年以后，矿产品大幅涨价，大多都上涨了2到4倍，而劳务和资金成本却没有同比增加，这就意味着这些涨价主要是矿产资源这个要素贡献的。在这种情况下，社会资本纷纷向矿业跟进，致使承担地质找矿风险的能力大幅度提升，无须政府地勘基金再来分担风险。于是在地质找矿新机制实施中，便出现“基金错位”的情况。即不少地方政府，仍以调控和分担风险的名义，抢在“商业跟进”之前，先用“政府基金”开展预查、普查找矿，然后通过竞标的方式出让矿业权。然而这时的矿业权价款，已不单纯是勘查资本形成的。它作为矿产资源资产的使用权，内含两种价值，一是矿产资源的原有价值，是天然形成的，亦称“净价值”；二是勘查资本和劳务创造的价值，是原有净价值的增值。在这种情况下，当净价值的实际补偿不到位的时候，其不到位的部分便自动进入矿业权价款之中。当前的实际情况正是如此，代表矿产资源净价值的资源补偿费，实际收取额尚不足矿产品销售收入的1%，而国际上正常的比例是8%左右。这个差额，当矿业权价款由市场形成时，便进入勘查资本的权益之中；当矿业权实施探采结合时，便进入矿业资本的权益之中。这一点，社会资本看到了，政府也看到了。正是这种利益诱导，促成政府“地勘基金”在实施中的错位。而这种错位，也正符合一些资源大省政府要掌控矿业权、配置矿业权，进而招商引资，快速提升GDP的需要，形成错位的叠加效应。

3 对“地勘基金”错位的弊端分析

政府地勘基金的错位，不是与“商业跟进”的一般排序问题，而是涉及政府在地质找矿中的定位，事关地质找矿体制、机制的大原则。因为“基金”都是用事业体制从事商业性地质找矿。其主要弊端是：

(1)它会形成不公平的市场竞争。首先一起步就是不公平的，基金找矿可以无偿取得找矿区块；而商业资金找矿必须先购买初始探矿权（即找矿区块）。其次基金找矿在核算上实行收支两条线，不具体考核投入产出效益，且具有无限大的承担风险能力；而商业资金找矿，既要保值，又要增值，压力相当大。也正是这种压力，能够形成规避风险的找矿机制，其找矿的效果肯定高于基金找矿。这两种机制在同一个市场上竞争，其后果只能是劣胜优汰。这是一个极为严肃的问题。

(2)它会排斥市场在矿产资源配置中的基础性作用。矿业权的市场配置，是受制于矿产品的市场配置。在我国矿产品生产已经放开，找什么矿，不找什么矿，不是由政府决定，而是由市场决定。但是政府和基金找矿，在立项上完全取决于政府规划（所谓矿业权设置方案）。而用企业资金找矿，则完全听命于市场。因为采出市场不需要的矿产品，根本卖不出去。同时，市场配置是用市场信号做引导，只有独立自主的企业才能对市场信号做出灵敏的反应。政府基金和专项没有这种敏感性。所以有理由担心，当前用政府专项或基金形成的矿业权，很可能有一部分并不是市场所需要的。这将是一大败笔，但无人对此负责，因为政府具有无限承担风险的能力。

(3)它难以形成矿产勘查投入的长效机制。商业性矿产勘查（包括普查），本来是矿业生产的重要组成部分，它的投入最终要从矿产品的销售收入中得到补偿。投入的越多，产出的就越多；产出的越多，下一轮投入就越多，形成良性循环。用政府专项、基金找矿，却不能进入这个循环，只能服从于政府的意愿和决定。这就带有很大的不确定性。当前许多地方政府的基金，来源于收取的矿业权价款，这方面一旦出现问题，将会切断资金来源。可以断定：财政专项和基金的找矿投入，不具有长期稳定性。一个国家、一个地区，依靠这方面投入，不是市场经济应有之义。

4 对“地勘基金”正确定位的思考和建议

针对我国的国情，在商业性地质找矿中，政府设立“地勘基金”和“专项”还是需要的，但必须明确定位，划清与社会资金投入的边界，不能想做什么就做什么。

4.1 河南省用地勘基金和社会资金构建“找矿联盟”模式值得借鉴

河南省用地勘基金同社会资金构建“找矿联盟”，从事省政府所特定的“地质项目”，充分体现了基金的调控作用和分担部分商业风险的作用。政府特定的“项目”，具有如下条件：①既是政府摸清资源家底的需要，又具有一定商业价值；②企业需要，但风险太大，不情愿冒险投入；③属于已有矿业权的深部或外围，其他主体很难进入。对这类地质项目，政府基金首先同相关企业或单位建立联盟，共同投入、风险共担、成果共享，但成果使用权归企业或单位一方，政府退出。

这种“找矿联盟”消除了基金独立立项找矿所存在的矛盾和困难。①它解决了政府基金独立找矿对商业跟进所产生的“挤出效应”问题，实现了多种资金并进，不存在谁挤谁的问题；②它解决了政府基金独立找矿对承担技术劳务的地勘单位所产生的“打工仔”效应问题，使地勘单位也有了自己的股份，为自己找矿；③它解决了政府基金独立找矿在获取找矿区块上、在矿业权的核算上的不公平竞争问题。形成一个经营主体，享受相同待遇，执行相同核算制度；④它解决了政府基金独立找矿在一些领域（比如已设矿业权深部）难以进入的障碍，如今通过合作勘查都可以顺利进入。

特别是这种合作勘查，对提高政府基金的使用效率，实现政府的找矿目标，具有重要意义。一般而言，政府出资找矿有3个目标：一是摸清矿产资源家底，评估资源潜力；二是通过政府投入，减少商业投资风险，促进招商引资；三是通过投入追求一定的经济效益（因为不是公益投入）。这三个目标，合作勘查都比独资勘查好得多。

关于摸清资源家底，涉及三个空白区，即地面的找矿空白区、地下深部的找矿空白区、矿区外围的找矿空白区。其中后两个空白区，如果不与相关企业合作很难进入。而合作勘查把相关的关系都能打通，对于摸清资源家底非常有利。

关于招商引资，合作勘查既可以直接拉动社会资金进入（用16亿元拉动30亿元）又可以使作为合作伙伴的矿业企业，在获得成果之后，立即投入开发，进而延长矿业的产业链，迅速带动国民经济全面发展。

关于取得经济效益，一方面在合作勘查成果的转让中，政府可以分得股份；另一方面，政府所获得的资源家底的信息，不止是16亿元创造的，而是46亿元（再加上30亿元合作基金）创造的。因为合作勘查所取得地质成果信息，政府全都可以利用。

4.2 提升矿产资源补偿费标准，抑制价款对所有权权益的挤占

“政府基金”抢在“社会资金”之前，主要的动力是利益诱导。因为在矿业权价款中，含有大量的矿产资源所有权的权益，用价款可以挤占这种权益。但这种挤占危害很大：①资源权益在矿产开发中是先使用，后收费，这源自于矿产资源的特点，它埋藏在地下，在没有采出之前，无论多么精确的勘查，都难以准确计量，自然也就无法收费。只有采出矿产品之后，才能准确计量。所以世界惯例，矿产资源权益（权利金）都在矿产品销售收入之后收取；而矿业权价款是一种资本权益，通过资本投入，才取得权益，只能先收费（收回资本），后使用。所以用价款收取资源权益，不可能有准确的计量，所确定的收取数量同实际耗用的数量不可能一致。这方面发生的纠纷已经为数不少。②用价款收取资源权益，企业也承受不起。一个开采30年的矿产储量，30年以前就收费，企业不仅无力支付，即使支付了，所负担的利息也难以承受。当前，一些省区用价款挤占资源权益，也只能在一些小矿山和非国有企业中实施，对大型国企（如大煤矿、中石油、中石化）根本啃不动。这也造成了不公平的竞争。③用价款收取资源权益，对收取者是“寅吃卯粮”。即当代人把后代人应当享有的权益提前预支了，必然助长急功近利，对矿产资源的节约和合理利用有害无益。从代际关系讲也绝对不应当发生。

要解决这个问题，必须“釜底抽薪”，从根上提升矿产资源补偿费（代表矿产资源权益）的标准，从而使矿业权价款基本上能反映勘查资本权益。为此，国土资源部作为矿产资源所有权权益的代表，必须向国务院提出专项可行性报告，申明矿产资源作为矿业的生产要素，一定要得到合理的补偿，充分反映其稀缺程度和供求关系。

4.3 政府介入勘查必须坚持政企分开运作

政府对商业性矿产勘查的投入不是不可以，事实上所有国有矿山企业，其勘探投入，国家都是出资者，但必须确保政企分开。否则，一方面是矿政的管理者，即裁判员；另一方面又从事矿业权的生产经营，即运动员。这从根本上违反了市场运行的规则，显然是不可行的。如果各级地方政府确实有从事矿产勘查的能力和需要，完全可以把所投入的勘查资本以股权形式通过矿山企业运作，或者成立国有的矿产资源勘查公司，成为市场主体，同其他主体进行平等的市场竞争。

[1]刊评.构建商业性矿产勘查投入的长效机制——“商业跟进”是地质找矿新机制的核心[J].中国国土资源经济，2013,26(5):1.

[2]刊评.在矿产品生产中核算资源取得成本意义重大[J].中国国土资源经济，2013,26(2):1.

[3]王希凯.资源补偿费不能边缘化[J].中国国土资源经济,2012,25(4):4-8.

[4]本刊编辑部.切实维护好矿产资源国家所有权的权益[J].中国国土资源经济,2006,19(8):1.

[5]刊评.正确理解和积极推进地质找矿中的基金衔接——二评地质找矿新机制[J].中国国土资源经济,2010,23(9):1.

[6]王希凯.对地质找矿新机制的认识和理解[J].中国国土资源经济,2011,24(3)4-9.

[7]本刊编辑部.不能用资本收益挤占资源收益——三议矿产资源、资产和资本[J].中国国土资源经济,2010,23(3):1.

[8]王希凯.论矿产资源作为生产要素的权益所得——不能用资源税代替资源权益补偿[J].中国国土资源经济,2011,24(5):4-8.