完善我国耕地储备指标交易制度的建议——广东省耕地储备指标交易制度的思考与启示

■ 周 璞/董 洁/罗小利

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430074）

耕地占补平衡是我国耕地保护的一项基本制度，为解决耕地资源与需求的空间错位问题，我国各地对耕地占补平衡指标交易制度进行了探索与实践。2013年2月，《广东省耕地储备指标交易管理暂行办法》（以下简称《办法》）发布实施，规定：市、县通过土地整理复垦开发取得的耕地储备指标在确保本地区耕地总量动态平衡和耕地占补平衡的情况下可以有偿转让给其他市、县用于耕地占补平衡；广州土地交易机构作为省级耕地储备指标交易服务机构，负责组织跨市级行政区域的耕地储备指标交易活动；跨市级耕地储备指标交易活动必须通过耕地储备指标网上交易系统公开进行；耕地储备指标不能二次转让。《办法》的制定和实施，为深化我国耕地保护管理制度改革提供了新的思路。

耕地储备指标交易实质是土地发展权转移的类型之一[1]，该项制度的改革探索对于完善我国未来土地发展权市场、耕地保护、土地利用结构和布局优化乃至整个区域经济协调发展具有重大意义。本文对我国多个省市耕地储备（占补平衡）指标交易制度进行了梳理和对比总结，归纳了广东省耕地储备交易制度的革新进步与疏漏之处，提出了省级耕地储备（占补平衡）指标交易制度改进的方向与建议。

1 我国各省市耕地储备（占补平衡）指标交易制度的剖析

为突破我国既有土地计划管理模式快速城镇化和工业化进程中建设用地供应和耕地红线保护的约束，2000年以来，我国多个省市对耕地占补平衡指标异地调剂和交易制度进行了探索和实践。对比各省市的具体做法，在交易对象、原则、管理权限和资金来源等方面基本相同，而在交易的市场化程度以及指标储备和交易的管理细则上存在较大差异。（参见表1）

1.1 制度的共同点

一是交易的对象基本相同，即由农用地整理项目而新增的耕地，经省国土资源厅验收合格，并通过国土资源部备案确认和市国土资源局登记，可用于建设用地报征的耕地占补平衡指标。二是属地占补平衡优先原则相同，即首先在本区域内进行占补平衡，因补充耕地资源枯竭在本区域内无法实现占补平衡的，方可申请跨区域协作实施占补平衡。三是管理权限基本相同，跨县（区）、市交易须向上级国土资源主管部门递交申请材料，并经过本级人民政府同意。四是资金来源基本相同，主要为耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、一定比例的土地出让收益、有偿转让新增耕地指标的收益等各级财政规定的土地综合整治专项经费。

表1 我国部分省市耕地储备（占补平衡）指标交易制度的对比分析[2,3]

1.2 制度的差异性

交易的市场化程度不同。一是交易方式不同，广东、安徽、四川成都以及河南新乡等已采用电子竞价、挂牌等市场化配置手段进行耕地储备（占补平衡）指标交易；而陕西、江西、贵州等我国多数省市在耕地占补平衡指标异地交易中仍采用传统协商议价的方式。二是交易机构不同，广东、安徽、四川成都、河南新乡等均成立了专门的交易服务平台，而多数省市仍是由国土资源厅/局耕保等部门负责管理。对应不同的交易方式，各地新增耕地指标的交易价格千差万别，总体上协议价格偏低，通过市场配置手段交易的价格更高，更能反应耕地资源的稀缺性和价值。

新增耕地指标储备和交易管理细则不同。一是管理层级不同。多数省市均是建立省、市、县（区、市）三级新增耕地储备库，设立省、市两级交易平台；安徽省较为特殊，省国土资源厅对全省内补充耕地指标实行统一管理。二是对新增耕地指标能否再次流转的规定不同。广东、安徽、河南新乡明确规定交易所得指标不得再次交易；四川成都对于特殊情况不能交易的指标，可再次申请转让；多数地区未对该情况作出规定。三是对交易指标的后续使用管理不同。四川成都、河南新乡均规定交易指标具有1-2年有效期，对于过期未使用的指标将由相应机构按照最低保护价回购。此外，部分省市针对补充和储备新增耕地指标出台了相关鼓励措施，如：安徽省对提供跨省辖市异地调剂补充耕地指标的地方，按10%的比例奖励建设占用耕地计划指标；贵阳市给予500-1000元/亩的奖励。

2 广东省现行耕地储备指标交易制度剖析

2.1 广东省耕地储备指标交易制度出台的背景

广东省土地资源供需矛盾尖锐，耕地后备资源少且分布不均，耕地红线保护压力大。2010年全省存量耕地距离国家下达的耕地保有量指标存在560万亩的缺口，而耕地后备资源仅约80万亩。自2008年国土资源部和广东省签署共同建设节约集约用地示范省的合作协议以来，广东省政府加大“开源节流”力度，一方面对新增建设用地占用耕地严格控制，另一方面积极推进利用园地和山坡地开发补充耕地，同时采取“三旧改造”、围海造地、闲置土地处置等多种方式进行挖潜。2012年底，全省补充耕地约208万亩，剩余可储备的耕地指标预计超过88万亩，短期内可有效缓解全省耕地后备资源供需不足的矛盾，但耕地补充潜力与新增建设用地占补需求空间不匹配的问题仍未得到解决。补充耕地潜力较大的地市，多位于粤东西北相对欠发达地区，其建设用地需求相对也较少；而建设用地需求较大的珠三角地区，开发补充耕地的潜力却相对较小。为此，2010年广东省国土资源厅开始开展耕地指标储备与交易机制及其平台的方案研究和试点工作，力求通过市场化手段配置耕地资源，解决城镇化、工业化快速发展地区的耕地资源瓶颈制约，同时将耕地储备指标交易收益返还用于农村土地综合整治，提高相对欠发达地区补充和保护耕地的积极性，促进耕地占补平衡制度更好地落实。

2.2 交易制度的亮点

与我国其他省市相对比，广东省最新出台的耕地储备指标交易制度主要在三方面有所革新和改进：

一是细化了交易平台设置和交易程序管理。明确了由广州市房地产交易登记中心、各市土地交易机构分别组建省、市两级耕地储备指标公开交易平台，并建立耕地储备指标交易规则、运作程序等一系列工作制度。开发了耕地储备指标网上交易系统平台，省级指标交易必须采用网上公开竞价方式，市级指标交易可采用公开挂牌方式，增加了异地补充耕地指标交易的透明度。规定了公开挂牌和网上公开竞价的程序、内容和成交条件，提出各项交易应明确最低价和最高价，既保护了土地开发整理复垦项目的基本利益，又防止了资源交易价格虚高。

二是提出了交易后耕地的维护和管理规定。《办法》规定耕地储备指标交易后，耕地的所有权和使用权不变，耕地所在地的市、县人民政府应当加强对补充耕地的保护和用途管制，农业行政主管部门应当跟踪做好补充耕地的种植管理。这是省级耕地占补平衡指标交易政策法规中首次对交易后耕地的使用和管理作出的明文规定。

三是强调了指标交易的监督与管理。除建立耕地储备指标管理台账，将交易收入纳入财政预算管理外，《办法》规定了各级土地行政管理部门和土地交易机构相应的法律责任，以及违法交易的范畴和具体内容。单列篇章，着重强调了耕地储备指标交易的监督和管理，体现了公平、公正性。

2.3 交易制度的缺漏

在提升了交易的市场化程度和规范化管理水平的同时，广东省耕地储备指标交易制度仍存在以下缺漏：一是缺乏对交易指标使用管理的相关规定。《办法》中未规定交易指标的有效期限，有可能出现部分地市在相对低价时购买并囤积新增耕地指标的现象，加剧耕地指标供给的稀缺性，不利于耕地占补平衡指标的节约使用。二是对于社会资金的引入和利益分配没有涉及。社会资金是广东省补充耕地资金筹措的三大主要途径之一，《办法》没有对除各级土地行政管理部门投资以外的其它土地整理复垦开发项目补充的耕地储备指标的所有权及交易收入分配作出规定，折损了社会投资的积极性，且不利于其规范化管理。

3 完善我国耕地储备（占补平衡）指标交易制度的建议

3.1 建立耕地占补平衡指标有偿使用机制，逐步推进市场化运作模式

市场机制是耕地易地占补平衡运行的发展趋势。对于具有耕地易地占补平衡需求的省市，应建立完善的有偿使用机制和交易平台，通过协议、挂牌、竞价等市场化运作方式，促进耕地占补平衡指标从耕地后备资源潜力丰富、指标富余但资金缺乏的地区向耕地占补平衡指标不足但资金充裕的地区流转，解决资源和资金错位问题。耕地占补平衡指标市场化形式复杂多样[4]，各地应根据耕地后备资源的潜力、发展需求以及土地市场发育等具体情况，确定适宜的耕地占补平衡指标的市场化配置方式。对于耕地易地占补需求较低、土地市场发育尚不成熟的地区，可采取协议定价的方式；对于耕地资源稀缺，土地市场发育相对成熟的地区，应采取竞价、挂牌甚至拍卖等方式进行交易。通过市场化配置手段，均衡指标出让方和受让方的利益，实现耕地资源的最优利用。

3.2 强化指标交易和使用监管，防止利益驱动下的“卖指标”行为

对于建设用地需求旺盛、耕地资源稀缺、经济和土地市场较为发达的地区，耕地占补平衡指标入市流转后，指标转让方存在较大的利益空间，政府若不加强监管力度，可能出现利益驱动下的耕地指标囤积垄断行为。为了杜绝耕地指标的炒买炒卖，应当规定：购买指标的前提是符合规划，流转双方都是必须遵循土地利用总体规划；买受人不得将竞得的指标再行转让，只能用于本地或建设用地项目的占补平衡；交易指标具有一定有效期，对于过期未使用的指标将由相应机构按照基准价格回购。综合分析耕地开垦费、易地占补平衡的成本和效益等因素，建立统一的耕地指标基准交易价格体系，并研究制定指标交易的价格上限。同时，国土资源主管部门应根据年度用地计划、耕地指标规模和建设用地需求等情况对耕地指标交易总量实行年度调控。

3.3 严格补充耕地的质量评估，加强交易耕地的使用和维护管理

加强对登记入市交易耕地的质量评估和管理，除严格设立补充耕地的验收标准外，应参照《农用地分等定级技术规程》，对土壤质量、平整程度、水利交通基础设施配套程度以及预期产能等做出综合评估，确定补充耕地的质量等级。申请转让耕地指标时应附上耕地质量评定相关材料，包括土壤质地、水利交通基础设施配套及投资、权属、效益等情况的说明文件。耕地质量应作为制定耕地指标交易基准价格的重要考虑因素。各级国土资源主管部门应对建立的新增耕地储备库进行动态跟踪管理，将耕地质量评定或产能核算结果作为动态监管的重要指标[5]，对不符合储备要求的及时进行清理和更换。此外，为加强交易后耕地的使用和维护管理，申请转让指标时应附上新增耕地后期管理措施的相关说明，国土资源主管部门要重点对耕地的使用和维护情况实行定期检查，防止出现弃耕抛荒现象。

3.4 积极引入社会资金，合理调整利益分配

国土资源部《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（[2009]31号）、《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》（[2010]6号），均提出鼓励引导企业或个人利用自筹资金或结合生产建设活动，组织实施补充耕地项目，解决政府资金压力大和投入不足的问题。因此，应进一步完善相关政策，引导和鼓励企业、个人等社会资金通过合作、股份、独资等形式参与耕地后备资源开发，逐步形成以社会资金为主开展整治、政府验收监管、市场配置指标的农村土地综合整治新模式。由于土地整理复垦开发涉及的利益主体较多，土地所有权人、经营权人，政府、企业和个人等投资主体以及土地整理专业机构等，这些法人、其他组织和个人都可作为耕地指标的所有人和申请转让的申让人。因此，要合理制定指标转让收益分配准则，尤其应妥善处理好指标申让人与土地所有权人、土地使用权人的利益关系，保障农民的根本利益以及社会资金的畅通运行。

[1]汪晖，陶然．建设用地计划管理下的土地发展权转移与交易——土地计划管理体制改革的“浙江模式”及其全国含义[J]．中国经贸导刊，2009(1):27-28.

[2]成都市国土局．土地交易市场新逻辑——四川省成都市开展耕地占补平衡指标交易的做法分析［J］．中国土地，2012(11):43-45.

[3]甘肃省国土资源厅．学习三市一县先进经验 加强耕地占补平衡工作——天水市国土资源局考察团赴三省学习考察报告[EB/OL].（2012-06-05）[2013-06-02]http://xadc.ml r.gov.cn/dcqydt/dfdt/gansu/201206/t20120605_1106627.htm.

[4]宋才发．论农村耕地占补平衡的法律规范［J］．中南民族大学学报（人文社会科学版），2011，31(1):115-120.

[5]韩娟，吕萍，薛剑，等．现行耕地占补平衡考核机制自身建设问题及建议［J］．资源与产业，2009，11(1):54-57.