“人地挂钩”距离新型城镇化还有多远

■ 张维宸

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

城镇化的加快发展，致使人与地的矛盾既绕不开，又躲不过，同时解决办法既等不起，又缓不得。由多部委共同参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011～2020年)》提出了“在扩大城镇建设用地增加规模与本地区农村建设用地减少规模相挂钩”的试点经验范围的基础上，探索实行“人地挂钩”的政策。然而，缺乏其他政策支持的“人地挂钩”将难以承担起这一历史巨任。通过对“人地挂钩”政策渊源和意义以及与“增减挂钩”的对比，提出了亟待解决的相关支持政策。

1 “人地挂钩”政策渊源及其内涵

关于“人地挂钩”政策，早在2008年的国务院办公厅《关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知》中就首次提出了“推进城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作”，“人地挂钩”的政策雏形隐约其中。2010年，《全国主体功能区规划》又一次提出并完善了“人地挂钩”政策概念，确立了“人地挂钩”在推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局中的地位和作用。2011年，《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》正式将“人地挂钩”先行先试任务“落户”河南。2012年，国务院批复的《中原经济区规划(2012一2020年)》，明确要求河南省稳妥推进“人地挂钩”工作，并规定：严格执行土地利用总体规划和土地整治规划的基础上, 按照局部试点、封闭运行、结果可控的原则，在河南省选择部分地市探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩。坚持产业为基、就业为本，突出解决住房和子女就学，促进长期在城市工作生活的农民工以及新生代农民工进城落户。

人地挂钩，是加快新农村建设，统筹城乡发展，优化土地利用结构，提高土地集约利用水平的一种方法。即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩。简单地说，人地挂钩就是“地随人走”，人迁移到哪里，这些人所占用的建设用地面积就转移到哪里；人从哪里迁出，哪里就相应减少建设用地面积。人地挂钩的主体是农村和农民，其本质是为了实现真正的“人”的城镇化，而非仅仅“地”的城镇化，是想通过“地随人走”达到“一石双鸟”的目的，即城镇化的同时实现农村土地合理整治和加快推进城乡一体化，让所有人共享城镇化的“丰收之果”。

2 “人地挂钩”政策对于建设的意义

2.1 “人地挂钩”是个双赢的选择

新型城镇化已经不再是大兴基建投资的城镇化，城镇与农村的土地制度关系将更为密切，“土地财政”将渐渐淡出地方GDP的主力军地位，拉动地方经济增长的动力源亟待调整。人地挂钩是将新型城镇化与土地制度改革紧密联系在一起，力求共同破题，是通过创造一定的制度平台，让城市通过自然吸引农村劳动力，使更多的农村转移人口“市民化”。人地挂钩有利于直接把更多的城市流动人口转为定居人口，实现现有流动型消费转为定居型消费，从而带来消费需求的快速升级，拉动相关产业的发展。

2.2 “人地挂钩”将彻底改变地方政府“要地”不“要人”的思想

地方政府往往热衷于争要建设用地指标，而对“人”并不特别感兴趣。“要地”是为了“以地变钱”，为获得更多增值收益，实现GDP，但“要人”则很可能增加经济和工作的“负担”。

2.3 “人地挂钩”为统筹城乡发展创造了有利条件

“人走地随”解决了长期以来人们的定居形式，变“游离”和“半游离”状态为“固定”状态；“钱从地出”解决了人口迁移的费用问题，变“难以”或“不能”迁移为“简单”。有利于实现真正的以“人”为本的城镇化，加快抛弃过去的“伪城市化”，让常驻城市的人成为真正的市民，共同享受城市政府提供的各类公共服务；有利于打破城乡二元结构，真正缩小城乡发展的不平衡，让农民真正得益于新型城镇化建设，实现城镇化建设用地的“取之于土、用之于农”；有利于提升老少边穷地区的土地价值，实现省域范围内的土地“占补平衡”；有利于全国范围内的2020年全面建成小康社会目标的实现。

2.4 “人地挂钩”为坚守耕地保护“红线”提供了更多的缓冲

保护18亿亩耕地，保障粮食安全，是国土资源部的一项重要职责。实施人地挂钩政策，通过对“人走”后的旧村建设用地复垦增加耕地，再通过用地指标交易平台，完成土地资源向资本的转化，保证耕地数量的稳定，实现了耕地总量动态平衡。

3 “人地挂钩”与“增减挂钩”的联系和区别

“人地挂钩”与“增减挂钩”都是实施最严格的耕地保护制度和解决城镇化加快发展与土地供需矛盾的制度创新，是实施基本农田保护制度和耕地“占一补一”原则的政策工具。也可以说，“人地挂钩”政策是“增减挂钩”制度的延伸和拓展。“人地挂钩”和“增减挂钩”制度一样，其政策理念都是通过空间位置的置换，将建设用地挪到城镇周边，同时确保耕地面积总量不减少，保障粮食安全。

“增减挂钩”思路始于2004年，国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。主要是想通过实施这一措施，化解中国城市化进程中的城乡建设用地“双扩”难题，即城市扩张占用大量土地的同时，农村建设用地规模也在继续增加。增减挂钩是土地整治的重要内容，依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成“建新拆旧”项目区。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。简单地说，“增减挂钩”，就是“拆旧地块”与“建新地块”相挂钩，确保城乡建设用地总量不增加。

增减挂钩在解决新农村建设问题、优化农村居民点用地结构和布局、缓解保护耕地和建设发展的矛盾、节约集约用地等方面都发挥着积极的作用。在实践过程中形成了天津“宅基地换房”、重庆“地票交易”以及山东“农村社区化”等各具特色的典型发展模式。

“人地挂钩”政策实质上是为了实现“人的城镇化”，有多少人口城镇化，就批准多少土地农转非，以土地为激励鼓励地方政府推进“人的城镇化”。是要实现产业发展和城镇建设相融合，以期通过这样的政策安排，将城镇化与“人”绑定在一起，让农民工逐步融入城镇，其重点在于2亿农民工及7000万流动人口的市民化。

农地非农化是工业化和城市化的必然要求和客观结果。伴随着工业化和城镇化的发展，农地非农化在时序上分为城市化与农地非农化、农地非农化与人口的转移、人口的转移与现代农业发展三个阶段。“增减挂钩”尚处于城市化与农地非农化阶段，而“人地挂钩”则处于农地非农化与人口的转移阶段。“人地挂钩”不同于“增减挂钩”还在于，“增减挂钩”是以单纯的用地指标管理为重点，农村腾退的建设用地指标只限于县域使用，土地属性还仅仅作为一种自然资源，城镇化还仅仅限于土地的城镇化；“人地挂钩”则以城镇化发展规模管控为重点，农村腾退的建设用地指标扩大到省域范围内使用，土地属性开始表现出资本的一面，城镇化更加注重人地同步城镇化，以期实现更大范围内的土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置。

4 “人地挂钩”需要相关政策支持

城镇化是我国经济社会发展过程中的必然选择，在人口、生产要素和产业加速向城市聚集的过程中，各方面的矛盾与冲突也随之扑面而来。环境污染、交通拥堵、公共资源短缺等“现代城市病”和劳动力缺失、土地资源浪费和“农村空心化”等渐渐成为关乎经济社会能否可持续发展的亟待解决的问题。于是，更多的研究者和政策制定者将问题的根源归宗于土地制度问题，而“人地挂钩”的土地制度看似非常简单、合理，执行起来却并非容易。对于这种大胆创新，目前的相关法律法规还没有相应规定，对现行法律法规的突破尚存在很多质疑之声。“人地挂钩”是一个复杂的动态系统，是多种内外部因素共同作用的复合体，要求我们必须做好以下工作：

4.1 加强“人地挂钩”政策宣传，切实让农民放心

加强“人地挂钩”政策宣传力度，把维护广大农民的权益放在首位，使广大农民认识到“人地挂钩”的重大意义。保证农民的知情权和参与权，需要公安、检察、法院和监察部门制定相应政策，随时接受农民的监督，并使农民通过“人地挂钩”得到真正的实惠，看到希望，决不能强迫农民进城。

4.2 以资源环境承载力为中心，统筹规划城镇和乡村

“人地挂钩”政策是宏观与微观相结合的概念。微观上讲“人”是单个人或一些人，宏观的“人”是人的群体或“人口”。这就需要统筹规划、总体控制、有序合理地利用人口迁移总量指标，需要国土、城市规划、农业、水利、环境保护、发展改革管理部门摒弃城市土地利用、环境保护和农村社区规划相互分立的局面，避免摊大饼式的大规模的“造城运动”。区域发展规划、环境保护规划、水利规划、城市规划与土地利用总体规划必须相互衔接起来。要从节约、集约利用土地资源，从保护耕地“红线”，从资源环境承载力，从保障民生，从保障经济社会可持续发展，从规范城镇化建设用地、农村建设用地等多方面着手，制定能够统筹城镇和乡村的国土规划，并制定相关法律法规，实现“人地挂钩”政策的初衷。

4.3 “人地挂钩”需要更多的基础研究

“人地挂钩”的实施，需要户籍管理部门对人口迁移的数量和方向进行预测分析，需要国土资源管理和住房建设保障部门共同制定统一的迁移人口人均用地标准。在落实“人地挂钩”政策的时候，不能突破当前的土地利用总体规划的建设用地规模的限制，但可以突破年度计划指标限制和周转指标的限制，从而增加了土地管理的难度，尤其是对土地违法违规利用的监管提出了新的挑战，钻政策空当的现象一旦泛滥，将加大耕地保护的难度。

“人地挂钩”政策的可操作性方案尚待加快研究，当务之急是进行农地产权制度改革，同时“人地挂钩”政策的实施，需要公安、国土资源、住房建设保障管理部门建立相互联网的“人地挂钩”信息共同管理平台，及时掌握人口迁移、土地增减和城市住房变化情况。

4.4 “人地挂钩”需要应急政策储备

做好“人地挂钩”制度的政策储备，防止出现一些地方过分追求人地挂钩指标，忽略了农民的利益。在“人地挂钩”中，要消除土地产权制度缺陷导致的农民利益的受损，需要建立宅基地退出奖励机制和以宅基地兑换城市住房及相关保障机制，需要财政和税收管理部门提前制定相应管理制度，杜绝“土地财政”的继续蔓延，并对进城的农民进行满意安置，解决其后顾之忧，使其真正成为市民，而不能因其失去土地后成为城里的贫民。

当然，新型城市化的本质是人口城市化以及农民福利程度的改善。对于大约4亿定居型城镇户籍人口来说，新型城镇化的目标就是实现城市建设精细化、城市生活智能化。而对于2.8亿城镇流动人口来说，新型城镇化的目标就是实现流动人口市民化、公共服务均等化。虽然城市流动人口的市民化是不是必须采取“人地挂钩”政策尚待进一步研究，但是“人地挂钩”势必会加快建成以“人”为本的城镇化，进一步拉动消费需求的增长。“新型城镇化”已不可能再是那种不计后果的投资堆砌的城镇化，更不是更多依靠“土地经济”实现GDP增长的城镇化，是想通过相关制度改革和建设，使更多的农民转化为市民，真正融入城市。新型城镇化的关键是“人”，而制约“人”的包括户籍制度、就业制度、医疗制度、社会保障制度、收入分配制度、土地制度、住房制度、教育制度、真正平等的市场经济体制、城乡居民公共福利均等化制度等，让农业转移人口在城市中落足成为可能，不是单纯的土地制度就能彻底解决所有问题的，也不是短期内就能将所有积淀几十年，甚至几千年的问题彻底解决的，这需要一个过程，只能一步步地前进。

城镇化是一个历史任务，不可能一蹴而就，尤其是推进新型城镇化，更不能急功近利。“人地挂钩”并不是要推行“跨越式”城镇化，“跨越式”地实现城镇化只能埋下更多的隐患，甚至出现强迫农民进城的局面，“拔苗助长式”的村落变迁，只会成为地方政府以地生财的助力器，甚至成为腐败的“温床”，积生农民对“人地挂钩”政策的怨气，那样的城镇化有比没有更可怕。

[1]胡伟伟.兼顾公平与效率的我国土地制度改革研究[D].北京：中国地质大学(北京):2012.

[2]宫漫.中国城市化进程中人地资源利用研究[D].北京：中国地质大学(北京):2011.

[3]田力.促进城镇化健康发展规划将于两会前后颁布[OL].ht tp://www.yicai.com/news/2013/01/2392931.html

[4]王永宇.对“人地挂钩”模式的思考[N].驻马店日报，2011-12-07(3).