集体建设用地基准地价评估体系框架构建

■ 杨建波/李永明/梁 辉/王 莉

(1.河南省科学院地理研究所，郑州 450052；2.安阳市金土地价评估事务所有限责任公司，河南 安阳 455000；3.郑州测绘学校，河南 郑州 450065）

0 引言

集体建设用地是建设用地潜力很大的供应来源[1]。随着我国工业化、城市化的推进以及乡镇企业的转型，城市建设用地数量日益减少，集体建设用地流转日趋频繁。但由于城市土地市场与农村土地市场被人为分割，农村集体土地一直处于隐形交易，使得交易双方权益难以保障，限制了价格机制在集体建设用地流转中发挥作用。规范集体土地流转行为、建立城乡统一的建设用地市场已成为必然[2-5]。在土地使用权流转中，土地价格是关键。价格过高会导致土地需求者望而却步，价格过低又会使集体经济组织的收益得不到保障。目前，我国集体建设用地流转市场还处于初级阶段，没有形成统一的市场价格体系。鉴于此，本文在国有建设用地评估的基础上，针对集体建设用地的特点、价格内涵，构建一个与集体建设用地有偿使用相配套的集体建设用地价格评估框架，以期为集体建设用地的流转提供可参考的地价标准。

1 概念认知

地价是土地资产属性的直观反映[6]。评估集体建设用地价格，是在集体建设用地流转的前提下对区域内平均价格进行评测的行为。这与国有建设用地价格评估有极大相似之处，但由于其对象属集体范畴，在特征上与国有建设用地不同，在用途上主要表现为乡镇企业用地、农业生产建设用地、乡村镇公共设施建设用地、农民宅基地等[7]，在权利上具有一定的局限性，因此，集体建设用地基准地价评估具有自身特有的评估目的、评估意义和评估方法。

1.1 地价评估目的和意义

探索科学量化集体建设用地定级估价的方法，建立科学合理、可操作性和实用性强的集体建设用地的价格体系，为规范集体建设用地流转、促进集体经济发展、保护农村集体建设用地权益、实现城乡统筹发展、逐步建立城乡统一的建设用地市场提供价格依据。同时，集体建设用地评估也使保障农民经济利益不受损害和建立对农民集体建设用地市场的监管体系成为可能[8]。

1.2 集体建设用地的特点

从集体建设用地内在特点来说，它的权利基础是集体所有，不属于农用地范畴，其土地的使用方向为非农性质；集体建设用地仅限于在农村集体经济组织和农民内部自用；同国有建设用地相一致，对集体建设用地的使用也要服从国家规划管制和审批，需要符合土地利用总体规划，并需依法批准；集体建设用地一直游离于土地市场之外，即使进入市场，也受到诸如使用主体、使用范围等种种限制。

从集体建设用地外在特点来说，它主要集中于集镇和交通干线沿线附近，总量大，布局分散；集体建设用地因在规划上、用途上、功能上、模式上的四不统一，导制开发随意性大，且因产权主体受制约、交易平台不完善、市场接受能力差等原因，使其在使用上具有风险性，变现能力较差。

1.3 对集体建设用地地价评估的认知

对集体建设用地基准地价评估可以参照城镇地价的评估方法，但又不能完全等同于城镇评估。首先，评估过程要注意只评地，不评地上建筑物（构筑物），评估结果为纯“地价”。其次，集体建设用地评估要以城镇国有建设用地地价评估为基准，制订符合自身特点的评估路线，设定评估方法。第三，在评估中，要注重与农用地基准地价、征地区片综合地价、工业用地出让最低限价标准、国有城镇建设用地地价、划拨用地地价等成果的衔接协调。第四，根据国有建设用地和集体建设用地的现状，依据“同地同价”原理，但在具体的评估中又要体现出二者的差别。

2 内涵识别

2.1 集体建设用地基准地价内涵

集体建设用地基准地价是在正常市场条件下，经依法取得的，适用于有偿使用目的的集体建设用地，在一定的土地开发程度、一定的土地容积率、一定的使用年期、某一估价基准日，土地质量相近、条件相似的各级别或均质地域内，同一土地利用类型完整的集体建设用地使用权的平均价格。

2.2 集体建设用地基准地价的价格构成

农村集体建设用地在流转时，其权利主体并不发生改变，转移的只是其使用权。根据流转土地的位置、土地开发程度、土地利用状态、农民生活水平、供求关系等因素，集体建设用地流转价格可体现为价值构成和成本构成。

在其价值构成上，首先，包含了集体建设用地使用权价值。它是集体土地使用权在农业用途时的未来收益价值体现，是农业级差地租和绝对地租之和，体现了对农民的生存保障和对农用地收益的补偿；其次，包含了农地发展权价值，即增值收益。它是农用地转为建设用地，因用途改变而发生的增值体现，且无论这种改变转为国家所有还是仍保持集体所有，增值都是存在的，即体现为对区域环境状况改善的补偿和因投资而引致的土地增值[9-11]。其价值构成上体现为：对农民生存的保障、对农用地收益的补偿、对区域环境状况改善费用的补偿、对因用途改变所发生的用途增值和对土地本身投资发生改变的增值。

从成本构成角度看，首先，应包含土地取得成本，即将农用地或未利用地转为建设用地时所发生的有关费用、税费等土地取得费，如土地补偿费、安置补助费、耕地开垦费等。其次，应包含土地开发成本，即国家（政府）或集体组织在农用地变为建设用地时对区域土地开发所投入的成本费用，如投入资金进行场地平整、通水、通电、通讯、通路基础设施配套，形成熟地等改善土地利用条件的合理费用。第三，当农用地转为建设用地并在其基本开发完成后，土地使用者才能与其他生产要素结合，才能从事生产经营活动进而获取利润；同时，使用者取得土地后对其进行开发所花费的土地取得费和开发费可以认为是购买土地的费用，必然要考虑其资金利息以及投资购买土地产生的利润、利息等。所以，集体建设用地在发生流转时，其成本构成应该包括土地取得费、土地开发费、利息和利润等。

3 评估方法

3.1 评估原则

3.1.1 挖掘本质，强调纯地价的评估

基准地价反映的是一个区域的地价水平，故评估中应只评地，不评地上建筑物，即评估的结果是地价，而非房（地上建筑物）地综合价格。特别在用成本法评估地价的过程中，在计算土地取得费时，只计算土地补偿费和安置补助费，不考虑青苗及地上附着物补偿费用。评估结果应为纯“地价”，不包括地上附着物的价格，同时也不应包括拆迁的费用。

3.1.2 尊重现实，明晰与国有建设用地的差异

从成本构成来看，一般情况下，集体建设用地的取得成本低于国有建设用地取得成本。在目前相关法律法规尚未健全的情况下，应充分考虑农村集体建设用地使用权在产权上的特殊性（不允许入市，正常交易量稀少）；价格关系上，目前集体建设用地使用权价格应低于同区域同类型国有建设用地。

3.1.3 体现差异，实现政府可调可控

集体建设用地价格确定，既要考虑经济效率和社会公平问题，还要实现政府能平稳调控的目的。要使政府通过地价调控，减少农民群体之间的两极分化，使政府能够通过合理的土地价格水平有效调整城市与农村及不同农民群体之间的利益格局，从而实现集体建设用地价格与国有建设用地价格的平稳过渡和合理接轨。

3.1.4 以人为本，充分保障农民的权益

通过制订科学合理的集体建设用地流转价格，搭建集体和国有两种所有制土地平等产权交易平台，使集体建设用地合理、有序、公开、公平地进入土地市场，让农民或农民集体组织分享城市化发展带来的土地增值收益，从根本上保障维护农民的土地权益。

3.2 技术路线

对集体建设用地价格，可以采用三种技术路线进行评估。

样点地价法。在统一进行土地定级的基础上，根据收集的市场交易样点和租赁、经营收益、成本等资料，确定相应的集体建设用地评估参数, 根据测算的样点地价评估集体建设用地基准地价。

城镇国有基准地价修正法。由于权利的差异，造成集体建设用地与国有建设用地价格不尽相同。因此，在对已有城镇基准地价区域内的集体建设用地进行评估时，根据原有城镇级别的基准地价水平，利用级别地价与面积加权求和，求取集体建设用地各级别对应的城镇土地价格。通过分析集体建设用地与国有建设用地在权利上的差异，对其进行相应修正，从而确定不同级别的集体建设用地基准地价。

成本法。以集体建设用地开发土地所耗费的各项费用之和为主要依据，再加上一定的利润、利息、缴纳的税金和土地增值收益来推算土地价格。

3.3 评估方法

3.3.1 修正法评估集体建设用地基准地价

在设定集体建设用地地价内涵的基础上，求取集体建设用地级别对应的城镇土地基准地价。依据集体建设用地自身的一些缺陷，对国有建设用地基准地价进行权利对等性、政策配套度、交易完善度等相关修正，从而得到集体建设用地基准地价。评估步骤如下：

(1)获取相应位置城镇级别地价。将集体建设用地土地级别与位置相同的原有城镇建设用地级别进行空间叠加，采用面积加权求和得到相应集体建设用地的级别城镇国有土地地价。

(2)评估期日修正。对原有城镇级别基准地价进行交易期日修正。

(3)级别地价内涵。修正因原城镇国有建设用地基准地价内涵和本次评估的集体建设用地基准地价内涵不同，所以，需要根据本次设定的集体建设用地地价内涵，对城镇各级别地价分用途进行使用年期、容积率、基础设施水平等相关修正。

(4)求取级别地价现实差异性修正系数。根据集体建设用地与国有建设用地差异性，主要考虑二者在权利完整度、政策支持度、交易完善度等方面的差异，求取集体建设用地不同用地类型的现实差异性修正系数。

(5)计算城镇范围内集体建设用地级别地价。在城镇规划区范围内，即有城镇基准地价区域内，利用原城镇土地级别地价与级别面积进行加权求和，求取集体建设用地各级别对应的经期日修正、内涵修正的城镇土地价格水平；再根据不同用途建设用地的现实差异修正系数，求取城镇范围内集体建设用地级别地价。

(6)计算城镇外围土地级别地价。利用城镇规划区范围内的级别地价和级别平均分值间关系，建立关系模型，求取城镇规划区外围土地级别的地价水平。

3.3.2 样点法评估集体建设用地基准地价

根据收集的市场交易样点和租赁、经营收益、成本等样点资料，通过收益还原法、市场比较法等直接求取集体建设用地样点地价。对样点地价进行各项修正后，经过总体统一性检验和均值方差检验剔除异常样本，把经过检验合格的有效样点地价，采用简单算术平均值或加权算术平均值作为该区域或级别的基准地价。评估步骤如下：

(1)样点地价计算。依据市场比较法、收益还原法等，计算各用地类型各样点的初步地价水平；

(2)样点地价修正。对初步样点地价进行出让年期、交易时间、容积率、交易情况、基础设施配套等相关修正，得到修正后的样点地价；

(3)样点地价检验。用频率直方图法、X2—适度检验法等来检验所有样点地价总体分布形态；然后对同一级别的样点地价进行样本数据的标准差检验，对异常值进行剔除，得到检验后的样点地价。

(4)级别地价求取。根据分用途土地级别情况，对修正后的样点地价依级别采用简单算术平均值或加权算术平均值，求取级别基准地价。

(5)无样点区域的级别地价求取。根据样点区域测算的级别地价与定级分值建立回归关系，来计算无样点区域级别的地价水平。将样点级别地价与样点所对应的定级总分值建立关系模型，用模型求取各土地级别的地价水平。

3.3.3 成本法评估集体建设用地基准地价

在农用地变为集体建设用地的过程中，要支付农用地取得费、土地开发费、有关税费等，还要支付投入资金的利息，企业也应得到合理的利润，这些都可看成是开发土地所投入的成本，据此可计算出新增集体建设用地的成本地价。此外，农地开发为集体建设用地后，由于用途改变，土地发生增值，所以成本地价加上增值即为新增集体建设用地的土地价格。评估步骤如下：

(1)分析成本价格的构成。集体建设用地的成本价格由农用地取得费、土地开发费、税费、贷款利息以及企业合理利润组成。

(2)计算样点的成本地价。根据成本构成和集体建设用地土地增值收益水平，计算样点地价。

(3)样点地价修正。对初步样点地价进行出让年期、交易时间、容积率、交易情况、基础设施配套等相关修正，得到修正后的样点地价；

(4)样点地价检验。用频率直方图法、X2—适度检验法等来检验所有样点地价总体分布形态；然后对同一级别的样点地价进行样本数据的标准差检验，对异常值进行剔除，得到检验后的样点地价。

(5)求取级别地价。用简单算术平均值或加权算术平均值求取样点所在区域的级别地价；用模型法求取无样点区域的级别地价。

4 结语

集体建设用地基准地价的评估对农村集体建设用地入市流转起到了桥梁的作用[12]。建立一套行之有效的集体建设用地价格评估体系，一方面可以为集体建设用地市场的建立和发展提供地价标准和宏观引导；另一方面也是实现地产公平交易、合理征收土地税费的基础，同时也为实现集体建设用地地价的监测和调控提供技术支撑。本文根据集体建设用地的特征，对集体建设用地基准地价的内涵、价格构成、评估原则、评估方法等作了初步探讨，作为一项具有试点性质的开拓性工作，这只是一个构架性的设想，在真正的评估中，还需要认真深入研究以下几方面问题：

(1)在土地质量评定方面：由于集体建设用地分布范围大、空间不连续，已建成的城镇建成区、居民点用地区与未建成区（包括农用地区）之间由于土地利用条件和土地质量的差异较大，价格水平差异也较大，因此，实际评估中构建的评价指标体系既要能反映区域土地级别的宏观趋势，又要能体现城镇建成区内部存在的微观差异。

(2)集体建设用地成本构成方面：由于集体土地的使用管理相对较为薄弱，在办理用地手续或作价到合资、合作和联营企业中时，费用缴纳的标准不一，如果纯粹从集体建设用地原始取得费用项目来确定补偿价格的话，可能造成同一区域内相同土地的价格补偿标准不一，造成流转市场的混乱；同时，集体建设用地与国有出让土地从土地的所有制、权能的完全度等来看都存在很大的出入，集体建设用地的流转价格与国有出让土地的价格构成是有区别的。

(3)集体建设用地增值收益率：增值收益应该包括农地转用引起的价值增值、土地开发程度差异引起的价值增值和建设用地不同用途转换引起的价值增值三个部分；集体建设用地增值收益类似于国有土地使用权出让价格中出让金部分，但考虑集建设用地估价样点的稀缺性、真实性、可靠度，通过估价样点获取增值收益率有相当难度。

(4)修正法评估地价时修正指标的选择、修正系数的量化方法：集体建设用地和城镇国有建设用地具有同等的使用价值，但由于其自身特点，二者的价值在目前的情况下还不能真正对等，因此要对集体建设用地的使用权价值进行一些必要的修正；采用修正法评估集体建设用地地价水平，在修正因素、因子的选择上、在修正指标的量化、修正系数的计算等方面都是值得深入研究的。

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