我国耕地保护的困境及几点思考

■ 曹端海

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学(北京)，北京 100083）

1 耕地保护在我国政治、经济、社会中的地位

1.1 耕地保护是我国的基本国策

我国人多地少，又处于工业化和城镇化快速发展阶段，对建设用地的需求非常迫切，耕地保护任务重。基于这种国情，《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。这是第一项被纳入我国法律的基本国策。

1.2 耕地保护是当前我国生态文明建设中的一项重要内容

耕地是土地景观的重要组成，在生态系统中也发挥着其特有的功能。在十八大报告关于大力推进生态文明建设的论述中，明确提出“严守耕地保护红线”、“完善最严格的耕地保护制度”。

1.3 耕地保护维系着我国粮食安全

我国人口数量庞大，保障粮食安全，不仅是对中国人民负责，也是对全世界负责。这也是我国耕地保护最根本的出发点和落脚点。要实现《国家粮食安全中长期规划纲要（2008－2020年）》提出的我国粮食自给率保持在95%以上的目标，必须保证一定数量和质量的耕地。

1.4 耕地保护有利于社会和谐

从现阶段看，我国社会保障体系还不够健全，农民总体劳动技能不高，耕地仍具有不可低估的社会保障功能。如果耕地流失速度过快，城镇在短时间内无法吸纳从农村转移过来的大量人口，部分失地农民将会变成无业游民，可能成为社会的不和谐因素。

2 当前耕地保护的困境

2.1 耕地保护和粮食安全形势不容乐观

一是耕地面积在不断减少。根据公布的国土资源统计数据，从1996年到2008年，耕地总量减少1.2亿亩以上[1]。

二是我国耕地遭受污染严重。10%以上的耕地遭受不同程度的污染。每年导致粮食减产100亿公斤以上，遭受污染的粮食达到1200万吨，直接经济损失达到200亿元[2]。

三是粮食供需缺口不断扩大。截止2012年我国连续九年实现了粮食增产，但2011年我国粮食进口量达到总产量的11%，没有实现国家提出的粮食自给率95%以上的目标。2012年，粮食缺口进一步扩大，进口量达到2011年的3倍[3]。

2.2 耕地保护的主体在保护中存在负向激励效应

影响耕地保护和粮食安全的因素有很多，笔者从耕地保护的主体——政府和农民谈几点看法。对二者而言，在耕地保护中均存在负向激励效应的因素。

2.2.1 政府在耕地保护中的负向激励效应

其一，不同区域的政府之间存在“搭便车”的思想。

公共选择理论认为，处于同一个组织的成员在行为选择上存在“偏好”。对于集团的公共目标，即使明明知道通过集体的共同努力，大家都能够获益，也往往不愿意采取行动。而是往往选择只对自己有利的目标，公共目标都寄希望于他人完成。我国是中央政府集权式管理，各地政府同属于一个集团。保障粮食安全则属于这个集团的公共目标，如果各地政府共同努力切实保护耕地，无疑能够使这个集团的所有成员共同获益。而在实际行动中，都希望只在对自己有利的目标采取行动，保护耕地的责任由其他地区承担。

其二，耕地保护目标与政府追逐的目标存在冲突。

一方面，政府任期一般都比较短，在政绩利益的刺激下，需要在短时间内显化政绩，而耕地保护所产生的经济效益是一种隐性的效益，短期内很难衡量。另一方面，地方政府还存在一定的经营性，通过经营土地发展权，不仅能够获得巨额的土地增值收益，同时也有利于实现一系列经济目标。此外，政府追求的建设性目标对耕地保护而言是具有破坏性，耕地保护也意味着缩小经济发展的空间，这正是各地政府不希望的。

这些因素客观上诱发了政府在耕地保护中的负向激励效应。在行使公共权力的过程中，政府保护耕地的积极性不高，却经常会成为破坏耕地的推手。

2.2.2 农民在耕地保护中的负向激励效应

首先，我国农业具有高风险、低收益的特点。一方面，我国是一个自然灾害频发的国家，2011年底发布的《第二次气候变化国家评估报告》，显示了我国受气候变化带来的不利影响远高于全球平均水平。而农业经营主要是以家庭为单位的分散经营的模式，抗风险能力差，农业没有健全的风险保障机制。另一方面，与工业、服务业相比，农业经济收益低，农业人均收入很难与其他产业的人均收入相持平。这些因素，导致了农业人口大量流向其他产业，尤其是青壮年人口，基本都在城市务工，从事农业生产的人口老龄化趋势明显，客观上降低了耕地保护的效果。

其次，农村土地产权不明晰。集体土地实质上是作为一种准国家所有的形式存在，没有任何一项法律对集体土地产权的内涵进行界定。我国《土地管理法》只明确了集体土地的承包经营权，按照《物权法》的规定，这种权利实际上是一种有期限的物权。对农民而言，这些权利都是不安全的，即使在承包期内，也随时都有被剥夺的可能。这些原因降低了农民保护耕地的意愿，反而希望土地被征收。

另外，农民耕地保护的权利无法得到维护。法律没有赋予农民保护耕地的权利，一旦发生侵占耕地的情况，出现耕地被强征、强占，所采取的途径通常是上访。大量的案例证明，在耕地保护中，农民往往处于弱势地位，保护耕地的农民通常会付出很大的代价。由于保护耕地的成本较高，即使想保护耕地的农民也通常采取顺从的方式。

3 思考与建议

3.1 推动政府职能转变：由经营性政府向公益性政府转变

图1 2001-2011年中央财政收支状况

图2 2001-2011年地方财政收支及土地出让收入情况

根据责任政府理论，公共权力的行使者必须对公共权力的最终所有者负责[4]。政府垄断公共权力，并通过经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方式行使公共权力[5]。从耕地的功能和特点看，耕地保护不仅是利己的也是利他的，具有公共产品的性质。而公共产品的供给需要通过政府强制力或者由政府直接供给。这在客观上就要求政府必须退出经营性领域，以公益服务为目的。要实现这种转变，需要解决以下几个问题。

一是平衡中央与地方财政收支分配关系，降低地方政府债务。从统计数字看，我国中央与地方政府在财权和事权、收入和支出方面很不匹配。从2001年到2011年，地方政府财政赤字约为187623.2亿元，而中央财政盈余却达到15万亿元以上。仅从2011年看，中央政府收入占全国财政总收入的49.4%，这一比例比2010年下降了1.7个百分点，而支出比例仅占全国财政总支出的15.1%，并且一直保持下降的趋势，财政盈余达到3万亿元以上；而地方政府财政收入占全国财政收入的50.6%，财政支出达到全国财政支出比重的84.9%，财政赤字超过4万亿元。（见图1、图2）

由于财政分配的不均衡，客观上导致了地方政府参与经营性领域。

二是改革土地“批租制”。土地出让的实质，是将未来40、50、70年土地使用权租金一次性征收，而由于政府对土地的发展权处于绝对的垄断地位，由耕地转为建设用地也存在巨大的利益空间。通过土地征收和出让，能够在一定程度上弥补财政收入的不足。2010年，土地出让收入能够达到地方财政收入的65%以上（见图2）。要使地方政府摆脱对“土地财政”的依赖，就必须在理顺财政分配体制的基础上，改革当前的“批租制”，缩小地方政府的利益空间，如改为“年租制”，并纳入政府财政预算。

三是转变政绩考核方式。对地方政府侧重于GDP的考核，符合我国处于快速工业化、城镇化的需要，但同时也激励了政府转变耕地用途的冲动。因此，在考核内容和方式上，需要进一步丰富，比如与资源的消耗、单位建设用地的产出以及耕地减少的速度相挂钩。

3.2 推动农村土地管理制度改革：降低农业收益风险，完善集体土地产权

一方面要提高农业收益预期。农业生产在整个国民经济运行中具有基础性作用，应将农业收益维持在一个合理的水平。建立农业风险保障体系，加大对农业的转移支付，加强农业基础设施建设，保证农民旱涝保收。完善土地承包经营权流转制度，提高农业经营规模化水平，提高产出效益和抗风险能力。

另一方面，进一步完善集体土地产权权能。农民与耕地联系最紧密，应保护和尊重农民在耕地保护中的积极性和主体地位。以农村土地确权登记为契机，加快改革农村土地管理制度，明确农民在耕地保护中的责、权、利，提高非法占地的成本。

3.3 推动耕地保护精准化：由数量保护向位置保护转变

由于农作物具有生命特征，其生产力会受到生物物理限制。农作物的生长条件受自然因子的严格限制，作物的种类、产能与位置密切相关。而多数建设项目，主要是出于建设成本上的考虑，通常并不受位置的限制。

因此，建议对耕地尤其是对一些优质高产田实行建设项目避让制度。依托高标准基本农田建设，划定农用地专属区，任何与农业无关的建设项目不得占用区内土地。

[1]胡存智,王广华.中国国土资源统计年鉴（2008）[M].北京:地质出版社,2009.

[2]孙彬,管建涛,等.大地之殇二:种植业之哀[N].经济参考报,2012-06-12(5).

[3]刘潇潇.商务部驳中国粮食威胁论：进口规模在合理范围[EB/OL].(2013-01-16)[2013-05-20] http://intl.ce.cn/specials/zxxx/201301/16/t20130116_24032941.shtml.

[4]陈国权,徐露辉.责任政府：思想渊源与政制发展[J].政法论坛,2008(2):31-38.

[5]杨鸿台.论法治政府、责任政府、服务政府及政府职能转变[J].毛泽东邓小平理论研究，2004(7):3-13.