城乡建设用地空间置换的深度思考

■ 关小克（郑州轻工业学院，河南 郑州 450002）

城市化是势不可挡的历史潮流，也是人类历史发展的必然结果，从原始社会-农耕社会-工业社会到后工业化社会，这是一个合乎历史规律的发展过程。目前，我国正处于城市化快速推进的历史时期，1996年到2011年我国的城镇化率已由30.48%上升到51.27%。大量的农村人口在发展过程中转移到了城市，但由于城乡二元体制根深蒂固，农村居民点用地并未随之减少，反而出现城镇建设用地和农村居民点用地双向增加的不良势头，人口城镇化和土地城镇化呈现出严重的失调，这其中“两栖人口”无序占地是导致这一现象的重要原因之一[1]。“两栖人口”是在高速城镇化过程中，大量农村人口在城镇工作生活占用了城镇建设用地，在农村又没有退出宅基地而形成的双重占地的流动人口，是城乡转型过程中导致“人地脱钩”的主要原因。

目前，我国的城市化进程在持续加速推进，大量农村人口涌向城市的趋势不可避免，建设用地的缺口极大；同时，由于农村建设用地缺乏相应的规划引导，导致“空心村”的大量存在。在土地资源总量无法有效增多、耕地单产短期内难以实现重大突破的情况下，既满足建设用地需求，又能保障粮食安全，就只能在存量建设用地上寻找突破口。为此，2004年国家出台了“城乡建设用地增减挂钩”的政策，以期实现耕地总量不减少、建设用地总量不增加，又能保障城市发展用地需求的以空间换效率的战略举措。

从城市化发展角度看，“增减挂钩”政策的顺利推进，可以有效破解保护与发展“两难”的困境，有利于推进“工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中”，进而拓展城镇建设的空间，加快新农村建设的进程。借助挂钩政策将土地置换目标与和谐城市化目标紧密结合，实现人、地演化的和谐共进，是化解“两栖人口”的一个契机。但是当前“增减挂钩”还处于发展和完善阶段，对挂钩政策的认识也存在着若干问题和偏差。本文试图从长远出发，剖析“增减挂钩”运行过程存在的问题，提出城乡建设用地置换应逐步走向“人地挂钩”的思路，并就完善“人地挂钩”的实施，提出了一些相关建议。

1 现行“增减挂钩”运行的问题剖析

城乡建设用地的空间置换作为一个整体系统，包括作为主体的“人”、作为客体的“地”以及操作“平台”三大板块。理想的城乡建设用地置换需要三个要素按照设定的规则运行，最终实现农村建设用地集约利用，城市建设用地指标增加，耕地总量不变或增加。但是，在现实的政策推进过程中，许多地区为了用地指标，不仅仅是整理出来的耕地与占用的耕地质量无法相提并论，而且还由于缺乏配套政策跟进，导致挂钩效果大打折扣，违背了政策出台的初衷，出现了“过度挂钩”、“乱挂钩”、“强制挂钩”，以及借“挂钩”之机变相侵占农村集体土地等现象，逐步引起社会各界的关注。

1.1 “人地脱钩”频现，城乡二元分化

在现行的“增减挂钩”政策实施过程中，由于城乡二元结构的制度禁锢没有打破，尤其是户籍制度和在此基础上建立的就业制度、教育制度、社会保障制度等等，形成了城乡之间的壁垒，使农村人口难以均等化地获得城市发展所带来的经济和社会效益。地方政府过分重视用地指标，在挂钩政策的推动下，造成了土地资源“拔苗助长”式的城市化，但是户籍制度却限制了外来移民，导致大量农村土地被快速城市化的同时，其承载的农村人口却没有同步融入城市，形成城乡地区的“人地脱钩”。

由于一系列社会福利制度嵌套在户籍制度之上，缺乏户籍制度的配套改革，就会导致公共服务和社会福利安排面临制度性的排斥，所以在“增减挂钩”政策推进的过程中农村迁移人口的不断扩大和城市内部户籍改革滞后所造成的城乡二元分化和社会差异日益扩大。

1.2 “挂钩”政策跑偏，农民合法权益受损

过度偏向计划思维的指标分配，很难确定出每个地区城市化正常发展占地的界限，导致盲目分派指标的情况时有发生[2]。对于土地供需矛盾不太突出的地区，不仅没有达到节约集约使用土地的初衷，还助长了乱用建设用地指标的冲动，导致城区建设盲目扩张，政策的推行演变成为一场新的圈地运动，与“增减挂钩”政策要求的优化结构、节约集约的目标背道而驰。

以行政手段为主体的政策推进，导致许多地方出现了民房被强拆，农民被“上楼”，建新区不合理等系列问题；而通过指标置换，农民的集体土地发展权被转移到城镇，但由于缺乏宅基地转化后增值收益分配的配套机制，使得农民的合法权益得不到有效保障。

1.3 资金落实困难，城乡发展难以统筹

资金是挂钩项目实施中最为关键的环节，大部分地区的资金来源渠道比较单一，项目所需资金大部分为政府财政投入，这样就很难保证所需巨大资金的稳定供给[3]。

许多地方将项目选址作为缓解城镇建设用地指标紧缺的权宜之计，这样就容易导致挂钩项目与土地利用总体规划不协调，形成城乡规划的不衔接等系列问题，难以实现调整城乡布局、统筹城乡发展的战略目标。

2 实施“人地挂钩”的初步设想

随着城市化的推进，在未来的一个时期内，将有大量的农民到城里就业，农村居民点用地闲置更多，如不及时采取相应措施，将会面临更复杂的情况。为此，必须进行相关的制度创新，实现人、地、城市化和谐共进。

2.1 “人地挂钩”出台的背景

“人地挂钩”最早出现在国务院下发的《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发[2011]32号）之中（以下简称意见）。《意见》中允许河南省积极探索城乡之间、地区之间人地挂钩政策的试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相挂钩。“人地挂钩”是《意见》中支持中原经济区推进“三化”协调科学发展的重要环节和突出亮点。“人地挂钩”政策实质上是城乡建设用地“增减挂钩”制度的延伸和拓展，即通过空间位置的置换，将建设用地挪到城镇周边，同时“地随人走”，将人口的增减变化与建设用地面积的增减变化相挂钩，实现城乡之间，人口、土地要素的流动，确保耕地面积总量不减少，促进城镇化良性发展。

2.2 “人地挂钩”政策的内涵

根据不同城镇吸纳农村人口数量和人均建设用地标准等因素，确定每年农村集体建设用地减少规模和城镇建设用地的增加规模。实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，将城镇扩张与城市化的真实成本建立起对应关系，形成土地非农使用的内在约束机制，遏制城市低成本无限扩张的冲动。通过部门协同，解决农民转化为市民之后的就业、发展、子女教育、社会保障等系列问题，改变城市化中廉价征地而不承担相应的经济和社会责任的状况。

通过城乡建设用地空间置换，把农民原来的土地作为城市建设用地指标，放在农村集体建设用地使用权交易中心进行交易；通过农民居住向社区集中、把腾出来的农村集体建设用地复垦；通过承包经营权流转机制，实现耕地的集中连片，推进农业向规模化、产业化发展。

3 完善“人地挂钩”的相关政策建议

城镇化包含了人口集聚、土地利用变化、产业升级、空间流动等现象，既是农村和城镇之间土地等要素的互动，也是农村人口向城镇集中，并伴随的生产、生活方式转变的过程。“人地挂钩”就是国家在安排建设用地指标时，充分考虑各地区推动农民市民化的数量，主要解决农民市民化后的住房、基础设施、公共服务设施的用地问题。“人地挂钩”政策的实施有利于统筹工农城乡的利益分配格局，促进土地节约集约利用，对于破解“两栖占用”难题，推动农村人口有序转移，优化“人、地、资金”等资源要素的合理配置具有积极的现实意义。扎实推进“人地挂钩”政策的实施还要做好以下几个方面的工作：

3.1 清资核产，构筑挂钩基础

产权清晰是集体土地使用权流转市场正常运行的重要基础。产权边界模糊和纠纷不断，势必使流转市场陷入混乱状态，从而影响“人地挂钩”的顺利实施。搞好土地的登记确权工作是确保流转顺畅的首要环节。所以，要通过实地调查和勘测，明确不同权利主体的土地权属边界，推进农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，以明晰健全农村集体土地权能为目标，逐步建立合理、有序、城乡统一的土地市场[4]。

切实保障农民的土地财产权益，确保“人地挂钩”政策依法、规范、有序实施。在农民转户进入城市后，可以在自愿的基础上，通过产权清算，将其原来作为村集体经济组织成员使用的用地权益转移到产权交易中心，作为用地指标，评估后入市进行交易。

3.2 规范管理，建立流转平台

农村建设用地向城镇流转的市场化，可以提升农村土地资源的价值，带动城乡要素市场的发展。探索农村土地产权的股份化改造模式，以确保置换各方的利益能够凭借产权来实现。逐步建立城乡建设用地置换平台，并借助交易平台，形成土地发展权或建设用地指标的合理价格，显化土地的资产价值，为农民是否放弃土地以换取城镇户籍、社会保障、公共服务等提供依据。通过农村建设用地指标的交易，搭建农村建设用地向城镇流转的桥梁。

农村建设用地流转要实行耕地先补后占，交易市场定价，并适时推进农民清退闲置废弃建设用地的复垦工作。农村建设用地指标上市交易可以有效解决耕地整理复垦资金短缺的问题，并能够保障农民和农村集体收益，激发农民或村集体清退废弃闲置建设用地的积极性。

3.3 创新机制，注重部门协同

通过“人地挂钩”促进城镇化，还需要多种配套制度的完善，其中社保和户籍制度尤为重要。与户籍相关的教育、医疗、劳动就业、住房、社会保险、社会福利等配套制度的改革，是“人地挂钩”能否顺利推进的关键所在。为此，要统筹户籍管理、社会保障、新居建设、涉农体制、村镇建设、农村金融、公共服务等相关改革，完善农民进城落户政策体系，探索农民宅基地退出和城市保障房分配的挂钩机制。

“人地挂钩”政策的制定和实施必须由政府主导，各相关部门密切配合，并制定完善的配套政策和严格的监管措施。“人地挂钩”政策事关农村稳定和农民切身利益，为此，必须精心设计、先行试点、审慎推进。

3.4 科学规划，确保有序推动

“人地挂钩”的推进应从整个区域空间优化来考虑用地统筹，要对农村建设用地整理复垦潜力进行详细摸底，做到心中有数；根据当地经济发展需要以规划为导向，因地制宜、科学编制专项规划，合理安排城镇建设、耕地保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等用地空间。根据社会经济条件和资源环境承载能力选择正确的产业发展道路，通过产业发展引导进城农民充分有效地就业，避免盲目发展高端产业、建设高标准城市等，人为设置人口转移障碍。

统筹城乡发展规划，在提高城市化率的同时，适度加大农村地区基础设施建设力度，加强农村综合保障功能建设，提高农村地区的文化娱乐服务水平。在人口密度较大、交通和信息基础条件较好的村镇，适度发展一些综合经济带和经济园区，以现代农业、简单外包加工业和服务业为依托，大力创造就业岗位，促进劳动力向二三产业转移，降低部分农村劳动力的转移成本、提高农民收入水平。扭转“重地轻人”的倾向，把解决转移人口就业和居住问题放到更加突出的位置，坚持“产城互动”，以产业发展提供就业机会，以城市发展为农民落户提供条件，有序实现高水平的农民工市民化。为参与挂钩的农民提供与城镇人口相同的公共服务，建设有利于社会融合的城市管理体制。

[1]霍荟阁，姜广辉，李睿涛.缓解“两栖”占地需适时合理[J].中国土地,2011,30(9):51-52.

[2]马长发,刘双良.让城镇化去伪存真——增减挂钩的推进与“伪城镇化”的预防和治理[J].中国土地,2011,30(4):42-44.

[3]赵国苹,李萌,王莉,等.城乡建设用地增减挂钩相关研究进展[J].中国国土资源经济,2012,25(8):23-24.

[4]严之尧.关于我国农村集体土地制度改革的思考和建议[J].中国国土资源经济,2012,25(8):4-8.