青海省土地利用分区与差别化土地政策研究

■ 司慧娟

（青海省国土规划研究院，西宁 810008）

1 青海省概况

青海省位于我国西北地区中南部、“世界屋脊”青藏高原的东北部，地处北纬31°39′-39°19′、东经89°35′-103°04′之间。南北跨纬度7°40′，宽约800千米；东西跨经度13°29′，长约1200千米，总面积69.66万平方公里，为全国陆地总面积的1/13，仅次于新疆、内蒙古和西藏自治区，位居全国第四。气候寒冷，年平均气温-5.6℃—8.6℃，平均海拔在3000米以上，大部分地区海拔在3000-5000米之间。境内有全国最大的循环经济试验区—柴达木循环经济试验区、可可西里无人区、三江源自然保护区。

全省总面积69.66万平方公里的土地中，牧草地4212.93万公顷，占全省土地总面积的一半以上；其次是未利用地2423.01万公顷，占全省土地总面积的34.78%，主要分布在西部自然环境严酷的柴达木盆地和青南高原。牧草地与未利用地两项之和占全省土地总面积的89.62%，这是青海特殊的地理环境所形成的土地利用类型特点。全省耕地58.80万公顷，不及全省国土总面积的1%，主要分布在日月山以东较温暖的河湟谷地和西部海拔较低的盆地和滩地上，其中，坡度为6°-15°的耕地共20.80万公顷，占耕地总面积的35.37%；坡度为15°-25°的耕地8.42万公顷，占耕地总面积的14.32%。特殊的气候、地形以及部分人为因素致使大部分地区土地生态环境十分脆弱，东部黄土高原地区水土流失严重，西部和南部地区沙漠化、盐渍化及草地退化强烈。土层薄、质地粗，高寒植被一旦遭到破坏，恢复极为困难，生态环境保护压力巨大。

2 青海省土地利用分区

土地利用分区即根据地域分异规律，以土地利用现状和土地资源的适宜性为基础，根据土地利用条件、利用方式、利用方向和管理措施的相似性和差异性，将规划区内土地划分为不同的土地利用区域，为土地利用的调控和管理提供依据。划分土地利用分区可明确各区域土地利用管理的重点，有针对性地指导各区域的土地利用和调控[1-2]。《青海省土地利用总体规划（2006-2020）》立足全省土地资源特点及未来土地利用方向，将全省划分为东部土地利用区、环青海湖土地利用区、柴达木土地利用区、青南土地利用区四个分区。

2.1 东部土地利用区

东部土地利用区包括西宁市及所辖湟中县、湟源县、大通县、平安县、民和回族自治县、互助土族自治县、乐都县、化隆回族自治县、循化撒拉族自治县、同仁县、尖扎县、贵德县和门源县，共17个县（区），行政辖区面积3.53万平方公里，占全省总面积的5.07%。该区地处黄土高原向青藏高原过渡区，海拔1650-5000米，是以山地为主的山盆相间地貌，以黄河、湟水、大通河谷地为中心向两侧呈带状阶梯式抬升；是全省政治、经济、文化中心，矿产资源精深加工基地、特色农牧业产业化基地；是聚集经济和人口的重要地区，人居适宜性相对最好、土地开发强度最高；是全省重点农业区，也是青海省委、省政府提出的“东部城市群建设”地区。2010年，该区总人口398.96万人，占全省总人口的70.80%，地区生产总值864.61亿元，占全省GDP的64.02%。

2.2 环青海湖土地利用区

环青海湖土地利用区包括海北州祁连县、刚察、海晏县，海南州共和县、贵南县，海西州天峻县，共6个县，行政辖区面积7.71万平方公里，占全省总面积的11.07%。该区以青海南山为界，以北为高寒气候的祁连山地，以南属半干旱气候的海南台地。自然条件南北差异和垂直差异较大，水热条件悬殊。区内山地、盆地、河谷相间分布，海拔普遍高于3000米。该区是青海省天然林的主要分布区，是青藏高原东北部生态安全的天然屏障，是全省畜牧业基地，矿产资源重点开发区之一。2010年，该区总人口35.52万人，占全省总人口的6.31%，地区生产总值102.74亿元，占全省GDP的7.61%。

2.3 柴达木土地利用区

柴达木土地利用区包括海西州格尔木市、德令哈市、乌兰县、都兰县和冷湖行委、茫崖行委、大柴旦行委，共7个市、县、行委，行政辖区面积22.74万平方公里，占全省总面积的32.64%。该区是青、甘、新、藏四省区交往的中心地带，内地进出西藏之咽喉，在稳藏援藏方面作用突出，是巩固祖国西南边防的后勤保障基地，战略地位重要；海拔2675—6860米，地貌形态主要由极高山、高山、中山、丘陵和盆地组成；光照充足，但干旱少雨，水资源分布不均，土地资源利用严重受水资源约束；是国务院批准的柴达木循环经济试验区与青海省海西统筹城乡一体化发展示范区。2010年，该区总人口37万人，占全省总人口的6.57%，地区生产总值334.32亿元，占全省GDP的24.76%。

2.4 青南土地利用区

青南土地利用区包括玉树州6县、果洛州6县，海南州兴海县、同德县，黄南州泽库县、河南县，海西州格尔木市唐古拉山镇，行政辖区面积35.72万平方公里，占全省总面积的51.28%。该区位于青海省南部，是长江、黄河、澜沧江三大河流的发源地；地处青藏高原腹地，以山地地貌为主，山脉绵延、地势高耸、地形复杂，海拔为3335—6564m；是青海省最大的牧业区，天然草场分布广泛，断续分布有较大面积的原始森林。2003年1月，国务院正式批准（国办发〔20035号）三江源自然保护区为国家级自然保护区。2010年，该区总人口78.49万人，占全省总人口的13.93%，地区生产总值85.80亿元，占全省GDP的6.35%。

3 土地差别化政策建议

3.1 计划管理

西部地区要发展，产业化和城市化要向前推进，必须予以土地政策支持。青海省柴达木土地利用区96%是未利用地，其组成基本是荒漠沙砾地、荒草地。而东部土地利用区能进行开发建设的基本是河谷耕地，在年度用地计划指标的分配上，对于柴达木土地利用区等限制开发区资源性产业应给予指标倾斜。在柴达木循环经济试验区内使用国有未利用地进行建设的国家重点扶持项目、公益性基础设施项目及新能源产业项目的，在保障新增建设用地不突破国家下达计划指标的前提下，应适当增加土地利用年度计划指标。

3.2 地价政策

2011年，新疆维吾尔自治区人民政府出台了《关于减免土地出让金和新增建设用地土地有偿使用费有关问题的通知》，对利用戈壁荒滩等国有未利用土地的，将予以减免土地出让金和新增建设用地土地有偿使用费。可参照国家给予新疆的政策，在西部地区扩大免缴国有未利用地新增建设用地土地有偿使用费的政策。

3.3 土地资源开发及挖潜利用

柴达木地区未利用地面积大，土地集约利用的重点应在保护生态的前提下，重点研究未利用地的合理开发、有效利用。而东部土地利用区的土地集约利用应在于对耕地的保护，宜农后备土地资源的整理开发，对现有城镇规划区、工业园区的内部改造和挖潜利用。

3.4 建立保护补偿机制

国家以财政资金设立生态保护基金或建立优化开发区向限制开发区及禁止开发区的环境补偿办法，作为对限制和禁止开发区域保护环境的补偿。继续推行退耕还林还草政策，逐步恢复西部地区的林草资源环境。另外，由于青海省地理资源特点，耕地一旦被占用，补充难度很大，且补充耕地质量很难达到要求，需中央加大转移支付力度，以有效解决西部地区耕地保护难等问题。

3.5 集约用地政策

目前，国家出台了《开发区土地集约利用评价规程》等相关规范，开展对集约用地评价考核。东部土地利用区与柴达木土地利用区承接产业不同，以东部的西宁经济技术开发区为例，基本以制药等高新企业为主，柴达木循环经济产业园区以盐碱化工业为主，前者占地少，后者占地大，且柴达木地区目前要打造新能源产业基地，风能、光伏等新能源产业用地量大，采用同一产业园区集约用地标准不合实际。

现有的集约用地考核标准将“地均固定资产投资额”、“地均G D P”作为核心指标，对于经济欠发达、生态环境脆弱的西部地区而言并不适用。如青海省的东部土地利用区，地势狭窄，发展空间有限，集约用地考核标准可强化对土地的高强度利用，严控“厂内绿化率”等指标，而在西部的柴达木土地利用区，显然不适用“厂内绿化率”的控制作为集约用地的评价标准。柴达木土地利用区地处荒滩戈壁，生态脆弱，区域内绿地少，鼓励厂内企业开发绿地，对于当地生态环境的改善、生产生活环境的美化起到积极作用，对于提高土地集约利用的环境效益将起到积极作用。

[1]张占录,张占峰.土地利用规划学[M].北京:中国人民大学出版社,2006.

[2]蔡玉梅,郑伟元.土地利用分区与差别化的土地政策[J].中国牧业通讯,2011(1):34-35.

[3]梁学庆.土地资源学[M].北京:科学出版社,2006:34-40,98-99.

[4]毕宝德.土地经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2006.