浅议土地利用规划中弹性控制的实现途径

■ 韦晶磊

（天津市国土资源和房屋管理研究中心，天津 300042）

0 引言

土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据。上轮规划实施以来管控成效明显，表现在区域经济社会持续快速发展，重点项目的用地需求得到保障和落实，耕地和基本农田得到保护，土地用途管制得到强化，但在实施过程中我们也发现对于一些非预期性的、突发的情况，土地利用规划缺少前瞻性和应变能力。因此在新一轮规划的编制过程中，如何增强规划的应变能力和弹性，避免规划实施过程中因频繁调整造成公信力的下降，成为本轮规划需要解决的新问题。

1 土地利用规划弹性的概念及必要性

弹性既是物理学名词，也是经济学名词。经济学上的弹性概念是由阿尔弗莱德·马歇尔提出的，是指一个变量相对于另一个变量发生的一定比例的改变的属性。在西方经济学中，弹性指的是消费者和生产者对价格变化的反应程度。

土地利用规划是根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给和总需求，实质是对有限的土地资源在国民经济各部门间的合理配置，即土地资源的时空配置和安排[1]。上轮土地利用规划的编制处于计划经济时代，具有浓厚的计划经济时代特点，也有缺乏灵活性、过多限制与约束的缺点。为了适应我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，使以行政手段为主的计划型规划转变为行政手段和价格手段并用的市场型规划，规划编制者必须认识到规划和市场之间存在着相互联系、相互制约的关系，即一方面规划对市场起着导向性、条款规范性的作用，另一方面市场对规划起着主导性、决定性的作用。

规划的弹性既是一种动态的思想，也是一种协调的思想。由于土地利用规划的编制受客观条件的限制，规划主体的主观性以及不可避免地存在着各种不确定性，所以规划应引入弹性控制的理念，最终使原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划，以巩固并加强土地利用规划作为土地管理龙头的重要地位。从土地利用规划的严肃性来看，规划的实施政策应当是刚性的，但规划本身应当具有弹性。

2 土地利用规划中弹性控制的实现途径

本研究结合天津市津南区区县级土地利用总体规划进行探讨，因为它既是市级土地利用规划的具体落实，也是乡镇级规划及各专项规划编制的依据，具有承上启下的作用。2007年9月，津南区人民政府开始组织编制本轮土地利用规划，本次规划编制充分吸取了上轮规划的经验教训，在满足规划编制的各项要求下，结合当地经济社会的发展统筹安排各类各业用地，2011年6月经天津市人民政府批复实施。本轮规划的编制充分考虑了规划的弹性，增强了规划的应变能力，赋予土地利用规划新的内涵。主要体现在以下几个方面：

2.1 预留数量弹性

2.1.1 市级规划预留统筹指标

土地利用规划在数量上的弹性主要指设立的机动指标。土地利用规划的主旨功能就是对各类各业用地的统筹安排，在实施中应根据土地利用内外部条件的变化，留有进一步改进和完善的空间。市级规划中预留机动指标，主要指城乡建设用地指标和基本农田保护面积指标两类。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，国家下达给天津市635万亩基本农田保护目标，在向各区县分解指标时，预留了基本农田保护面积指标5万亩。市级规划预留城乡建设用地100平方公里，由市政府统一掌握使用，不分解到区县，也不具体落实土地分区和地块。预留的指标主要统筹用于规划编制阶段未能预见的国家级、市级以上重大交通、能源、水利等基础设施项目，重要的社会公益性项目。实践证明市级预留的指标解决了如海河教育园区一、二期，国家会展中心等国家级、市级大项目的用地需求，缓解了区县自身指标不足的局面。预留的指标可以调节未来社会经济发展的不平衡和波动所导致的建设用地的变化，属于弹性规划控制范畴[2]。

2.1.2 区县级规划预留基本农田指标

按照国土资源部相关文件，本轮规划中对于在不突破多划基本农田面积额度的前提下，使用基本农田保护区中规划多划的基本农田时，按一般耕地办理建设用地审批手续，不需另外补划基本农田。津南区在完成市级规划确定的基本农田保护目标后又多划了218公顷的基本农田作为预留。交通、水利等线性工程在规划编制阶段往往难以确定具体线位，在后期的可行性研究、规划设计阶段存在众多不确定因素，即使规划中预留了线位，也很容易造成实际线位与预留线位的偏差，因此需频繁调整规划。预留的基本农田按照基本农田管护要求实施保护，主要用于规划期间难以确定线位的交通、水利及其他民生、环保等基础设施项目。

2.2 预留布局弹性

津南区本轮规划引入了城乡建设用地扩展边界的概念，体现了城乡发展的导向性，避免了以往城乡建设用地扩张的盲目性。津南区处于天津中心城区和滨海新区城市发展主轴上，属城市近郊区，经济发展较快，但由于城乡建设用地指标的有限性，对于不能落实城乡建设用地的未来发展地区，通过划定城乡建设用地扩展边界，形成了有条件建设区，引导了城乡用地发展方向，从而增强土地利用结构和布局的适应性、灵活性，防止城乡建设摊大饼式的无序蔓延扩张。但在规划实施过程中，对于确需调整有条件建设区的项目仍应严格审查，拟定规划调整方案。

2.3 将土地利用规划与土地管理实际工作相结合

为使土地利用规划在土地管理中真正发挥龙头作用，需将土地规划与土地管理实际相结合。天津市现行征地政策规定：对于道路两侧宽度为50米以上的绿化带可以实行只征用不转用。为实现有限的城乡建设用地指标的高效使用，对于规划绿线控制宽度在50米以上的等级道路两边，特别是穿过城区、镇区的，土地利用规划都安排了林地作为绿化带，节约了城乡建设用地指标。规划实施过程中绿化带不实施转用，对于绿线控制线以内的现状建筑物实行不扩建、不新建的政策，逐步实施退出，并逐步实施绿化建设作为道路绿化用地使用。

3 完善规划制度实现土地利用规划弹性控制

土地规划弹性控制的必要性不言而喻，弹性控制的本质，体现在增加刚性指标的适应性以适应发展的不确定性[4]。2003年以来，土地政策开始参与宏观调控，这是中国特殊国情和发展阶段的特殊选择[5]，而土地利用规划在参与宏观调控中处于基础和综合地位。在土地利用规划编制过程中，单从规划本身考虑增强规划的弹性控制已满足不了现实需求，还应完善规划制度, 为土地利用总体规划的科学规划和实施提供切实保障[6]。

3.1 相关规划与土地利用规划相衔接

土地利用规划日益成为政府公共政策的重要组成部分[7]。随着人地关系日趋紧张，建设用地不集约与浪费的局面并存，经济体制的转变，政府职能的转变，土地利用规划日益成为政府公共决策的主要组成部分。总结上一轮规划编制的经验，土地利用规划与相关规划相衔接和相融合的要求更加强烈，特别是城市规划，两种规划都是立足土地资源，必须衔接好才能实现资源的最大利用。

3.2 土地利用规划过程应上下结合

得益于3S信息技术的不断进步，随着对土地规划基础信息需求的不断增加，具有指令性特征的自上而下的规划越来越不适应市场经济的需求，缺少上下沟通式的规划给规划实施带来许多问题，因此规划编制过程中各级规划应同时启动，上下结合，分期完成，以实现规划的宏观与微观结合。

3.3 加强土地利用规划信息化管理

随着地理信息系统、全球定位系统和遥感等高新技术的应用日益广泛，规划数据以及规划数据的修改都实现了信息化系统管理，改变了传统纸质作业的情形，实现了土地利用规划由静态向动态的转变。因此应充分借助高新技术，不断发展科技信息创新，使土地利用规划再上台阶。

[1]王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社,2002:45.

[2]赵凯.论县级土地利用总体规划中规划弹性的实现[J].沈阳农业大学学报(社会科学版)，2012,14(1):30-33.

[3]胡健,王雷.土地利用规划的刚性与弹性控制途径探讨[J].规划师,2009,25(10):85-89.

[4]曹方.控制性详细规划指标“弹性束”策略研究[D].广州:华南理工大学硕士学位论文,2011.

[5]甘藏春.构建中国特色的土地政策参与宏观调控体系[J].中国土地,2008(1):31-33.

[6]赵玉玲,朱跃华,唐棣.土地利用的弹性规划思考[J].国土资源科技管理,2008,25(2):134-137.

[7]董祚继.中国现代土地利用规划理论方法与实践[M].北京:中国大地出版社,2008:149-150.