新时期农民工社会权益保障工作中存在的问题及对策

张敬燕

（中共郑州市委党校学报编辑部，河南郑州450042）

温家宝在十一届人大三次会议记者招待会上指出，“要更多地关注穷人，关注弱势群体”。他在十一届全国人大五次会议政府工作报告中强调要“着力解决农民工在就业服务、社会保障、子女入园上学、住房租购等方面的实际问题，逐步将城镇基本公共服务覆盖到农民工”。尽管农民工的社会保障问题引起了社会各界的广泛关注，但是面向整个农民工群体的社会权益保障制度建设仍然滞后于形势的发展，农民工社会保障建设的实质性进展不大。农民工社会保障的这种滞后现状如不妥善解决，必然会给我国的城市化进程带来一系列的隐患和问题。

一、当前农民工社会权益保障方面存在的问题

近年来，国家在解决农民工工资偏低和拖欠问题、规范农民工劳动管理、搞好农民工就业服务培训方面，在依法将农民工纳入工伤保险范围、解决农民工大病医疗保障问题、探索适合农民工特点的养老保险办法等社会保障问题方面，做了大量工作，取得了一定成效。但不可否认，农民工社会权益保障工作还有许多地方需要完善。

（一）农民工显性社会权益受损严重

1.劳动合同签订率低导致劳动关系不稳定。劳动合同在一定程度上能预防、减少劳动纠纷，是劳动者依法维护自身权益的先决条件和重要保障。国家统计局2006年数据显示，农民工与其所在单位签订合同或协议的仅占54.01%。2008年l月l日起正式施行的《中华人民共和国劳动合同法》出台伊始就引起了一些用人单位的攻击。他们既不在单位内积极宣传新法，也不主动同所用农民工签订或补签劳动合同，导致劳动合同签订率低、合同短期化问题严重。用工单位或使用自制的故意模糊自身责任、义务的合同文本，与农民工签订“土合同”；或单方面保存合同以备劳动监察部门的检查，却不将合同发给农民工，更不详细告知农民工应有的权益，致使农民工在出现劳动纠纷时受制于雇主方，依法维权时困难重重。

2.劳动时间过长，休息权被剥夺。2009年中国人口和就业统计年鉴数据显示，农民工不仅周工作日多，而且日工作时间也长。周平均工作时间在48小时以上的农民工占34.7%，这种情况在男性农民工中尤为严重。农民工长期处于超负荷工作状态，会对其身体健康造成难以逆转的损害。一旦积劳成疾，不仅未来的转移流动、就业、收入都会受到很大影响，还很容易造成因病返贫，甚至早亡。

3.工资水平低且工资拖欠问题依然存在。一是农民工工资增长严重滞后于经济发展速度。我国国内生产总值由2001年的10.8万亿元增至2012年的47.2万亿元，年均实际增长10.7%。在经济高速增长的大背景下，农民工工资却增长缓慢，其中2001—2003年仅从7728元/年增长到8428元/年，年均增速仅为4.4%；2004年、2005年增速有所加快，但从2006年始，增速又出现回落。农民工收入与城镇就业人员的年均收入的绝对差值、相对差值都在不断扩大。二是同工不同酬。据有关数据，广东仅有36.4%的农民工认为自己与本单位城镇职工同工同酬，但大多数农民工认为他们与城镇职工同工不同酬。三是农民工工资拖欠问题依然存在。国家统计局调查发现，2009年初春节前返乡的农民工中被雇主拖欠工资的仍占5.8%。

（二）农民工隐性社会权益严重缺失

1.社会保险不健全。一是工伤保险参保率低。据统计，至2009年6月底，全国范围内农民工没有参加工伤保险的占66.52%。由于没有参加工伤保险，农民工发生工伤事故后，很难得到妥善赔偿和安置。二是医疗保险参与度较低。目前绝大多数农民工没有医疗保障。农民工参加工作前很少受到岗前培训，他们已经成为职业伤害和职业病的高发人群。三是失业保险处于空白。收入不高的状况决定了农民工不会自动购买失业保险，而给农民工少买或不买保险的逐利原则也是用工单位的首选。这些情况客观上造成了农民工的失业保险基本处于空白状态。四是女性农民工生育保险缺失严重。“打工妹”80%的人均年龄在18—27周岁之间，她们一旦怀孕生子，超过90%的人将面临失业危险，更谈不上所谓的生育保障。五是农民工养老保险情形不容乐观。我国大多数地区，农民工的养老保险还未起步或刚刚起步。全国范围内的城市农民工养老保险制度还不健全，全国性立法还未建立，农民工养老保险工作的推动还需要很长一段路程。

2.社会福利基本缺失。调查结果发现，农民工社会福利缺失主要表现在与城镇职工在住房条件或补贴、在职培训或进修、各种劳动保护及保健费、子女入学、社区服务等方面存在明显差别。比如教育，我国《宪法》第46条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。但实际的情况却是农民工子女在当地城市的公办学校入学需缴纳高额的借读费，差别待遇明显。这使得很多农民工只能将子女送入收费低廉、设施简陋、师资教学力量较差的“打工者子弟学校”去就读。再比如住房。近年来，全国各地居高不下的房价打破了收入低、工资增长缓慢或不增反降的农民工们的购房梦想。即便是收入较高的所谓蓝领工人，若想用其收入在所在城市买房定居也只能在城市外围买房，或干脆购买没有法律保障的各种小产权房。

3.社会救助形同虚设。社会救助制度能够缩小社会的不平等，促使农民工真正融入当地社会。但调查结果显示，农民工遇到生活和其他困难时，根本得不到最低生活保障救助，也很少会得到其他任何形式的社会救助，原因有两点：一是农民工对社会救助一无所知，二是虽然知道有社会救助却因多种原因而求助无门。

二、农民工社会权益保障机制的构建

农民工社会权益保障直接关系到我国的经济发展与社会稳定，对于从根本上解决三农问题，具有重要的理论和现实意义。同时，这也是实现“十二五”时期经济社会发展、全面建设小康社会宏伟目标的重要保障。解决农民工社会保障问题的关键在于找准对策，构建适合中国农民工自身特点的社会保障制度模式。

（一）完善农民工社会保障机制

1.深化户籍制度改革，剥离户籍上的各种“附加值”。户籍制度的弊端：一是城乡户口的二元管理，不利于建立全国统一的劳动力市场，实现资源的优化配置。二是户籍与政治、经济、文化、教育等权益挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”。深化户籍制度改革的最终目标是要建立全国城乡统一的户口登记制度，逐步从户口登记管理向人口登记管理转变。实现这一目标的过程，实际上是一个逐步“剥离”附加在户籍上的就业、社会保障、子女教育等社会公共服务和社会福利功能的过程。值得注意的是，虽然许多省、自治区、直辖市已相继取消了农业户口和非农业户口的划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。但城乡居民在征地补偿、退伍军人安置、交通事故赔偿、社会保障方面的待遇仍然有着较大的差别。“剥离”现行户籍上的各种“附加值”，是将城市的劳动就业服务、社会保障和其他各项公共服务覆盖到本城的农民工，使他们也能站在同城市居民相同的制度起点上，真正实行同城同酬，同岗同酬，同劳同酬。

2.以土地换保障。户籍制度松动之后，农民工仍大规模地往返于城乡之间，并没有真正进入城市社会或解决户籍问题，究其原因，就在于土地对农民的意义依然主要集中在生活保障效用、提供就业效用、直接经济效用上。在社会保障制度尚未建立的情况下，土地仍然是农民工十分重要的生存保障。以土地换保障是指农民工完全转让土地经营权后，可以有条件地纳入城市社会保障体系之中。土地换保障把转让补偿同解决转让土地农民工的社会保障有机地结合起来，其基本做法是把转让土地补偿费直接转变为社会保障基金，把转让土地的农民工直接纳入城镇社会保障体系，既能保障转让土地农民工的合法权益，有效化解他们的生活风险，又能促进城镇建设和发展，保持社会安定。

3.完善相关法律法规，加强劳动监察和司法监督。一是加强立法。进一步修改和完善劳动法和劳动合同法等法律，大幅提升侵权雇主的综合成本，要简化司法程序，缩短案件审理时间，尽可能地减少农民工的维权成本和维权损失；尽快制定一部切实可行的包含农民工社会保障在内的基本完备的《社会保障法》，在立法指导思想上要注意向农民工群体倾斜，并对农民工所需的各种保险及救济作出明确性规定，建立健全农民工社会保障法律运行机制，使农民工维权更具法律依据。二是严格执法。对那些有法不依、执法不严，不按照规定为农民工办理保险的单位要依法进行惩处，要加大对损害农民工合法权益行为的惩罚力度，使违法雇主无机可乘。三是加强司法监督。要依法强化劳动监察和司法监督，严惩司法腐败，使农民工的社会保障切实落到实处。

4.设立专门机构，强化对农民工的服务管理。

设立一个专门机构负责解决农民工问题，对国家、社会、企业、个人都非常有利。加强农民工管理服务需注意以下几个问题：一是坚持流入地为主的原则。必须改变目前农民工流入地与流出地的“双重管理”体制，强调以流入地为主，以流出地为补充的管理与服务新体制。二是农民工管理服务要设立专项拨款。流入地政府在考虑地方财政预算时，要将涉及农民工最迫切、最现实的就业服务、社会保障、技能培训、子女入学、权益保护等经费纳入到当地财政预算，并且保证专款专用。三是统一享有城市公共资源和公共服务。目前，城市公共资源和公共服务基本上是以户籍人口为基础而配置的。建议国家出台统一政策，明确规定农民工与城镇居民一样统一享有城市公共资源和公共服务。

5.将农民工问题纳入政府绩效考核体系。一是强化政府在维护农民工权益上的主导作用。这是维护农民工权益的关键。二是将农民工权益保护工作纳入政府绩效考核体系。农民工权益保护工作纳入政府的绩效考核体系后，既要有硬指标，又要有考核、检查、督导，更要与政府工作实绩挂钩。三是逐步建立科学的农民工权益保护指标体系。科学的农民工权益保护指标体系考核的内容应该突出劳动就业并以劳动就业为主线，同时包括社会保障、教育培训、生活管理、公共服务等几个方面。

（二）有计划、分层次地逐步建立“三位一体”的农民工社会保障制度

建立农民工社会保障制度要根据农民工对社会保障项目需求的程度不同，从最急需的保障项目入手，分轻重缓急逐步建立以社会救助为基础、以社会保险为主体、以社会福利为重要补充的三位一体的农民工社会保障制度。

1.社会救助制度。一是最低生活保障制度。最低生活保障制度是国家基于保障人权的需要对特困居民实施的一种无偿救助制度。但考虑到我国目前的实际情况，将农民工完全纳入城市最低生活保障制度并不现实。对于那些流动性较大且年纪较轻的农民工进行社会救助时，应以提供劳动机会为主、经济救助为辅。例如，可以以“公共劳动”形式为短期失业的农民工提供劳动机会。二是法律援助制度。由于缺乏相应的法律知识和无法支付运用法律手段进行诉讼的成本，农民工的权益经常受到侵犯。国家可以通过建立专门的农民工法律咨询中心、援助小组来帮助农民工维护合法权益。建立社会救助制度时，在政府承担主导作用的同时，还应发挥民间慈善团体和社会各界的作用。

2.社会保险制度。一是工伤保险。2004年1月1日国务院颁发的《工伤保险条例》将农民工纳入了工伤保险的范畴，为解除广大农民工职业伤害风险提供了一定的制度保障。虽然国家同时下发了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，但是有关农民工工伤保险的法律法规还是不够细致，国家应通过进一步立法对相关问题做出具体的、操作性强的规定。二是失业保险。收入稳定的农民工可以参加城镇失业保险，对于收入较低且不稳定的农民工应设立专门的失业保险。统筹原则仍然由政府、个人、企业三方共同负担，但是其缴纳比例不能简单地参照城镇失业保险标准，应适当增加政府的财政支出比例，出台措施允许农民工失业保险在全国范围有效流动，以消除农民工因担心流动而使失业保险“失效”的现象。三是医疗保险。农民工的医疗保险项目可以划分为大病统筹医疗保险与一般医疗保险两个项目。工作稳定的农民工因为已经纳入城镇职工社保系统，所以其医疗保险可以比照城镇职工；而工作不稳定、收入较低的农民工可不参加一般医疗保险，日常的医疗开支由个人及家庭承担。但应参加大病统筹医疗保险，只建立统筹账户，费用由企业承担。如果他们愿意参加一般医疗保险，也可以为其建立个人账户，并应确保其个人账户能在全国范围内转移。四是养老保险。有固定收入的农民工因纳入城镇社保系统，其养老保险可以比照城镇职工。而那些收入低、不稳定的农民工则可以实行按个人储存额享受养老保险待遇的个人储存型保险模式，建立个人账户。这两种养老保险都要保证其个人账户能在全国范围内转移。五是生育保险。生育保险费可以暂时由企业负责，随着生育保险的逐步改革应采取费用分担制。

3.社会福利制度。农民工的社会福利制度建设，应注重以下几方面：一是鼓励用人单位为农民工提供职业福利，如实行工资福利、股份分红等。二是建立面对农民工的城镇社区服务体系。如向农民工开放图书馆、阅览室等社区资源，为农民工提供职业培训、就业介绍等。三是解决农民工的住房问题。如建设廉租房和经济适用住房并将其租赁或售卖给农民工，提高农民工的生活质量。四是解决农民工子女的受教育问题。在解决农民工子女的受教育问题时，应注意以下原则：凡是进行了暂住登记、有合法职业和住所的农民工，流入地人民政府应该为其子女提供义务教育的机会；公办、民办两手抓，既要解决上学问题，也要解决教学质量问题。公办学校要取消额外收费，民办学校应纳入政府管理。

［1］刘传江，程建林.农民工社会保障的路径选择与制度创新［J］.求是学刊，2008，（1）.

［2］杨风寿.我国农民工社会保障问题研究［J］.安徽广播电视大学学报，2009，（2）.

［3］王西枘，陈维政.农民工权益保障缺失的深层原因探析及对策建议［J］.特区经济，2010，（11）.

［4］周亮亮.金融危机背景下农民工权益保护问题研究［D］.北京：首都经济贸易大学，2010.

［5］谢建社等.中国农民工权利保障［M］.北京：社会科学文献出版社，2009.

［6］俨于龙.农民工：贡献、收入分享与经济、社会发展［M］.北京：中国统计出版社，2008.