我国农民合作社发展问题分析与政策选择

潘小英

（河南牧业经济学院经济贸易系河南郑州450044）

2013年中央“1号文件”提出“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求，加大力度、加快步伐发展农民合作社，切实提高引领带动能力和市场竞争能力”，这就意味着农民专业合作社将在新型农业经营体系和现代农业社会化服务体系中发挥更加积极的作用。

一、农民合作社发展的外部困境

1.法律法规体系和评定监督机制不够严整明晰。《农民专业合作社法》颁布五年多来，国家对举办农民合作社提供了更多优惠政策和奖励措施，在调动农民合作积极性的同时，也出现了为套取政府项目补贴、奖励而申办农民合作社的现象，某些地方合作社一哄而起，数量虚增、有合作社之名，无合作社之实，甚至出现大量“空壳社”。目前，政府尚未建立有效的评定监督机制来避免这种现象的出现，因此导致政策效果不明显，合作社的形象也遭到了破坏。尽管一些地方出台了扶持合作社联合组织发展的政策规定，但对于合作联社的性质、法律地位以及合作联社与基层社的关系等相关问题还需要由国家从法律层面来进一步明确。

2.部门政策缺乏统筹协调。农业、工商、财政、金融、科技等各政府部门都有支持农民合作社发展的责任义务，由于没有统一的专门机构负责牵头，相互间缺乏统筹协调使得部门间政策指向分散，不能形成合力，削弱了对合作社公共产品及公共服务的有效供给。同时，由于没有构建全国性的农民合作系统，也没有设计出国家财政支持农民合作系统的渠道和规则，公共资助向非政策目标渗漏问题时有发生，公共资金不能“自动瞄准”农民合作社的机制，诱发了严重的“寻租”行为。

3.财政扶持尚未有效对接。政府在补贴对象上偏重于农业龙头企业或示范社，能够得到政策补贴的合作社只占合作社总数的20%左右。近年来汽柴油及农用生产资料价格越来越高，除粮食、农机专业合作社外，蔬菜、水果、林业等合作社均得不到补助。虽然支持农民合作社的农业项目有所增加，农业部、财政部、发改委等6部委也出台了《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》，但是，政策执行中依然带有明显歧视，许多农业项目尚未将有条件的农民合作社纳入申报范围，大多数合作社由于得到的扶持和引导力度不够，很难成为实施农业项目的重要载体，扶贫开发、农业标准化生产、农产品认证、无公害基地建设、“一村一品”建设等项目资金难以与合作社实现有效对接。

4.金融服务难以满足需求。当前，限制农民合作社经营发展的主要困难是季节性资金需求矛盾，特别是流动资金缺乏成为制约许多合作社发展的一大瓶颈。合作社自有资金量偏小，在目前的法律和政策环境中，由于没有足够的固定资产可以抵押或质押，又缺少必要的担保，导致农村信用社等金融机构给合作社贷款时十分谨慎，或是贷款手续繁杂，或是授信额度低。其他各类商业银行基于农民合作社运行的不可预知性，处于自身资金的安全考虑，往往不愿意向合作社发放贷款。合作社的融资需求得不到有效满足，极大限制了日常生产经营，更无法改善生产经营条件、扩大经营规模和增强发展能力。

二、农民合作社发展的内在矛盾

1.合作社规模偏小，带动能力较弱。虽然至2012年底，全国已有68.9万农民合作社，但从国家工商局注册登记的情况来看，每个合作社的平均成员仅为十几个农民，即使按照农业部统计的入社人数来计算，每个合作社也就是七八十户。由于合作社大多规模偏小，又缺乏必要的再联合，很难形成产业规模，不能开展深层次产业化经营，参与市场竞争和抵御市场风险的能力较弱。许多农民合作社并没有为成员提供购买、加工、运输、贮藏、销售等技术信息等服务，而是收购成员产品以购销差价获取赢利，入社农民利益不能增加反而可能受损，导致合作社凝聚力不强，带动作用小，挫伤了农民入社积极性。

2.产业化水平不高，市场竞争力不强。多数农民合作社主要提供种养殖等初级农产品的生产和销售服务，缺乏再加工、精包装、创品牌、抢市场的经营理念，难以将特色农产品资源优势和传统文化资源优势融合转化为产业优势。农民自发组成的合作社面临的压力更大，这类合作社往往是以村组为单位，在信息搜集、技术引进、质量检测与标准化生产等方面存在较大差距，服务能力低，产业规模小，抗风险能力弱。

3.制度机制不完善，财务运作不规范。一是产权制度不明晰。某些合作社假借《合作社法》没有规定出资额度，股权结构呈现管理层集中持有趋势，合作社成立之初成员股权持有相对均衡，随着合作社规模扩大、增资扩股，平衡格局被打破，管理层持股比例大幅提高。二是部分合作社民主管理、民主决策和民主监督等合作机制并未真正落实。部分合作社不遵守《合作社法》和《章程》，不召开或很少召开社员大会、理事会，重大决策往往由合作社发起人自行决定，普通社员基本被排斥于合作社管理之外。三是利益联结机制和公平分配机制不完善。某些合作社不对社员进行盈余返还，或虽进行了盈余返还，但返还比例没有达到《农民专业合作社法》不低于可分配盈余60%的要求，更多的是采取“售前买断”或“售前结算”的方式。某些合作社不将盈利返还后的剩余部分及国家财政补助等形成的财产平均量化到成员账户。四是某些合作社财务制度不健全、不规范。某些合作社存在不记账或只记“流水账”，不编制会计报表、不设置成员账户等问题。甚至个别合作社还存在无专人核算、无会计账簿、无合法原始凭证的“三无”现象。

4.产业特色不鲜明，没有品牌意识。没有品牌，特色农产品就没有市场竞争力。商标是合作社的一个无形资产，对提升农产品品牌效益和附加值有着不可估量的作用。部分合作社经营者对品牌和商标认知不深、反应不敏感，缺乏通过科技攻关、品种优化、质量控制、保鲜贮藏、售后服务等环节创造农产品品质差异性的意识，缺乏认证无公害基地、无公害农产品、绿色食品、有机食品及地方名牌的自觉，缺乏商标注册、保护、拓展、包装等相关知识。许多合作社没有注册商标、统一品牌及统一包装，不能利用品牌优势洽谈业务、销售产品，也无法利用品牌开展广告宣传以树立产品形象。

5.成员素质不高，人才结构不合理。由于大量青壮年农民进城务工，留守农村的大多是妇孺老幼，合作社成员文化素质和农技水平普遍偏低。合作社多数经营管理者缺乏信息处理、财务会计、市场营销、技术服务等方面的专业知识，懂技术、会管理、善营销、有创意的复合型人才更是严重缺乏。目前，合作社的人才年龄结构呈现老龄化，中青年人才偏少且队伍青黄不接。人才层级结构则反映在初级人才多，中高级人才少；从事种养殖的人才多，从事加工、流通、营销、品牌运营的人才少。由于农村工作生活环境及经济待遇与城镇相比差距较大，加之人事制度、社会保障等方面的原因，造成了合作社引进人才难和留不住人才的问题。

三、促进农民合作社健康发展的政策选择

1.构建法律法规体系。抓紧研究修订《农民专业合作社法》，在总结2007年以来合作社发展和法律实践的经验和问题的基础上，进一步增强科学性、针对性和可操作性，将实践中出现的诸如农民综合合作社、合作联社等新生事物涵盖进去。一是组织和协调《合作社法》中涉及的有关部门，在组织制度建设、财政金融支持、公共服务提供等方面，制定配套法规和管理办法，从而在横向上形成完善的合作社法律法规体系。二是各级地方政府要在《合作社法》的指导下，根据地方实际制定适合本地区的配套法规或实施细则，在纵向上不断完善合作社法律法规体系。三是加强法律知识的宣传普及，为法律法规的实施创造良好舆论环境，引导农民正确地认识、理解和参加合作社。四是规范现有农民合作社的组织章程，帮助合作社建立一整套企业化管理制度和规模化管理模式。鼓励农民合作社以产品和产业为纽带开展再合作、再联合，积极探索合作联社登记管理办法。

2.设置全国农民合作社指导和服务机构。严整的组织体系是合作社稳定发展的重要保障，国外合作社经济发展成熟的国家均设立了相关机构统筹合作社工作。我们应积极借鉴国外的成功经验，构建符合国情的农民合作社组织体系，可在农业部设立政府农民合作社主管机构，如农民合作社局或合作社指导中心，专门负责各地农民合作社管理和监督事务，统筹协调各部门、各地区的合作社工作。

3.改善对农民合作社的财政扶持。采取减税、低税、免税和补贴等方式支持农业合作社发展是世界各国的普遍做法。就我国而言，政府对农民合作社的财政支持应集中于以下三个方面：一是加大财政补助力度。增加各类补贴资金规模，完善农资综合补贴动态调整机制，新增补贴适度向农民合作社倾斜。二是明确并落实税收优惠政策。扩大对合作社的税收减免范围，把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记。三是提供资金支持。政府以低息、减息甚至无息、贴息的方式向合作社提供资金支持，也可设专门机构负责向合作社提供担保，为其获得银行贷款提供便利。逐步扩大诸如农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目由合作社承担的规模，引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护，指导其建立健全项目资产管护机制。设立农民合作社发展专项资金，用于支持合作社开展培训、基础设施建设、品牌创建等。

4.创新对农民合作社的金融服务。农民合作社所需贷款一般具有数额小、分散化和短期性等特点，这就需要提供灵活多元的金融服务。一是深化农村信用社改革，将其逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股的社区性地方金融机构，满足农户、合作社的贷款需求。二是积极发展小额贷款组织，按照银监会《关于小额贷款公司试点的指导意见》，积极发展由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，面向农户和合作社等微型企业提供信贷服务的小额贷款组织。三是积极探索建立农民资金互助组织，在有效控制和防范风险的前提下，允许合作社成员之间相互融资。在信用评定基础上对示范社开展联合授信，鼓励并规范合作社开展信用合作。四是创新适合合作社生产经营特点的保险产品和服务。

5.强化对农民合作社的公共服务。一是根据《农村土地承包经营权流转管理办法》积极引导和促进土地流转与适度集中，为合作社实现规模经营创造条件。落实设施农用地政策，保证合作社生产设施用地和附属设施用地按农用地管理。二是建立合作社带头人人才库和培训基地，加强与高校以及科研机构合作，扩大对合作社带头人、经营管理人员、辅导员、农户代表进行阶梯式培训规模。优化人才环境，引导专业技术人员和高校毕业生到合作社工作。三是引导帮助合作社改善硬件设施和设备，提高合作社农业科技推广创新和产业开发的能力和水平，将其建设成农业科技推广的组织载体和承接农业高新技术的有效渠道。四是建立农产品市场信息服务网络体系，帮助合作社进行市场信息采集和产品前景预测。鼓励扶持合作社申报有机、绿色食品，加大农产品商标注册力度，打造更多名优品牌。五是充分发挥公共财政职能，积极吸引社会资本，加快合作社发展急需的道路交通、水利电力、仓储物流、通讯网络等基础设施建设。

［1］韩长赋.在全国乡镇农业公共服务机构建设工作会议上的讲话［R］.农业部情况通报，2013，（3）.

［2］苑鹏.农民专业合作社法颁布后的新动向及相关建议［J］.中国经贸导刊，2008，（1）.

［3］何琳.美国农业合作社发展过程中政府工作的定位及两点启示［J］.政策，2008，（4）.

［4］中共河南省委农村工作办公室.全省农民专业合作社工作考评报告［EB/OL］.http：//www.hnswnb.gov.cn/news/ShowNews，2012－06－30/2013－01－10.

［5］河南省人民政府办公厅.2012年河南省农民专业合作社发展工作要点［Z］.2012.