教育民营化的运作机理研究

孙常立

（郑州大学商学院，河南郑州450001）

教育民营化是指教育单位所有制和运行机制由以国有和国营为主，转变为以民有、民营为主，使教育单位组织形式、运行方式、资本运作方式发生变化，使其产权人格化、运行社会化、市场多元化、经济模式混合化、信息和技术产业化、服务社会化，形成与市场经济体制相适应的民营化格局。教育民营化不仅是当代各国政府改革教育的一种理念、制度和路径，也是当代世界教育改革的重要趋势。它的根本目的就是在教育领域引入市场机制，打破完全由政府垄断提供教育公共产品和公共服务的状况，实现公共服务提供机制多样化。教育民营化的核心是改变以“财政资助、政府管理”为特征的公立学校教育制度，代之以更多地依靠非政府经费和管理来提供教育，表现为“放权”“择校”“收费”“自治”等多种形式。当前，深入研究民营化在我国教育部门的运作问题具有十分重要的意义。笔者尝试从运行优势、运行风险、推行条件三方面对教育民营化的运作机理进行分析。

一、教育民营化的运行优势

教育民营化的核心功能是旨在改善教育行政部门及公立学校作为垄断者提供教育产品、服务的绩效，并以民营化的方式，通过有效的市场机制，重建学校教育制度，优化教育结构，提升教育产品及教育服务的质量，改革教育体制，在教育民营化的过程中逐步建立一个整体高效、生态发展、职责规制、明晰有力，公开、公平、公正的现代教育公共服务体制。

1.满足消费者对教育的多样化需求。由于教育具有准公共产品的性质，这种性质决定了在教育的需求上仅仅依靠政府的单一供给和垄断供给无法满足消费者的需求。近年来，世界各国公民对教育表现出明显的多样化需求。推动教育民营化，可以克服因政府垄断而产生的学校教育的整齐划一和对招生的严格控制，保证学生的需求得到最大的满足。这主要表现在以下几个方面：第一，教育民营化可以使教育服务的提供者与其必然享受的政府财政支持相分离。国家和政府不再是垄断性的教育提供者，而是教育的消费者和管理者，从而实现教育供给者的多元化，形成了政府、市场共同提供教育服务的格局。第二，教育民营化将会改变政府和公立学校垄断公共教育的局面，实现包括私人和民间团体在内的教育服务供给者的多元化。第三，教育民营化可以改变公办学校与政府之间的寄生关系和依附关系，给予民办学校和公办学校同等的“国民待遇”，在各类学校之间建立公平竞争的制度环境。为了赢得竞争，学校（特别是公立学校）的教育活动要对教育消费者的需求做出及时回应，而不是特别注重对政府的需求做出回应，关注学生和社会的需要，自主地调整专业与课程结构。四是将教育的具体管理、运营权限进一步下放给学校，使学校类似于市场竞争中的独立企业一样，拥有可以进行创造性活动的充分的自主权和独立性。对于不同利益群体需求的满足在客观上促进了办学主体和管理主体的多元化格局的形成，增加了教育的供给数量、使教育供给的质量待以提升，同时有力地促进了教育公平程度。

2.提高教育生产、教育供给的质量和效率。教育作为一种产品和服务，单一的生产者和供给者都会令公立学校缺乏竞争和创新的动力，导致质量与效率的损失。通过教育民营化，学校之间将为争取和保留生源以获得教育经费而竞争，可以促进教育革新，提高教育质量。因此，民营化所代表的治理理念可以有效地解决教育的供给质量与效率问题。第一，民营化将教育的生产者和提供者分开，形成二者之间的新的委托代理关系，政府委托私人或第三部门生产，向民众供给教育。第二，在生产中引入竞争机制，政府可以采取凭单、外包、招标等方式提高教育的服务水平。同时，健全产品的供给机制能够加大政府和第三部门对教育供给的监督，使之做到效率与公平兼顾。第三，供给主体的多元化，尤其是市场机制介入教育领域，必然要求在教育领域引入竞争机制和选择机制。“适者生存”的原则促使各个学校不断改进自身的专业设置和办学条件，以适应就业市场对劳动力素质的需求。这为受教育者提供了更加良好的学习环境及更多的选择机会。

3.减轻政府财政压力，拓展教育融资渠道。长期以来，教育服务都是由政府买单，投资主体单一，缺乏多样化的资金来源渠道，造成政府对教育发展的投资不足，财政压力巨大。近年来，虽然各国政府对教育投资的力度不断加大，但还是难以满足人们的教育需求，资金缺口问题仍然比较突出。这种现状的存在不仅严重制约了公共教育的发展而且对公共教育服务的质量也产生了不良影响。教育民营化将民间资本通过各种渠道注入到公共教育服务的生产和供给当中，能够极大地调动民间资本参与的积极性，从而减轻政府的财政压力，拓宽发展教育资金的来源和渠道，弥补资金不足的缺陷，形成多元的投资格局，从而实现教育资源的优化配置，为教育的改革与发展开辟了一条新的路径。民营教育可以自筹资金、自主经营、自负盈亏，拥有较大的办学自主权。吸收民间的教育资源，用其来弥补国家财政投入的不足，可以缓解经费供给有限与教育需求庞大的突出矛盾。因此，民营教育是具有市场属性的公立教育体制的外生力量，是一种增量资本。

二、教育民营化的运行风险

关于教育民营化的理念和价值，从一开始就存在诸多争议和质疑，在对各种教育民营化实践进行大量的实证研究后，人们仍然没有得出一致的结论。有的研究发现民营化确实提高了办学效率和师生满意度；也有研究认为教育民营化并没有如其支持者所宣称的那样是“治愈公立学校系统病症的灵丹妙药”，相反有可能加剧教育不公甚至导致社会分裂。国内学者文东茅指出，关于教育民营化的争议和分歧可以总结为四类［1］：第一，教育民营化的支持者认为，公立学校中存在政府对教育的垄断，因此公立学校缺乏竞争和创新的动力，导致效率低下，而通过民营化使学校之间为争取和保留生源以获得教育经费而竞争，可以促进教育革新，提高教育质量。对此，教育民营化的反对者认为，说公立学校系统存在垄断现象是夸大其词，民营化并不能促进教育竞争，提高办学效率。第二，教育民营化的支持者认为，择校改革赋予了家长自由选择的权利，可以打破对邻近公立学校的依赖，有效消除教育机会的不平等。但是，相关实证研究发现，择校改革并没有像其倡导者所预计的那样给家长、尤其是贫困家庭更多的自由选择权。第三，教育民营化运动的倡导者认为民营化将能促进教育更公平，但有趣的是，在教育领域，完全不同的教育制度和政策都可以在教育公平的名义下寻求合法性，这不足以证明什么。第四，教育民营化的反对者认为特许学校、教育券等民营化的改革导致学校像营利公司一样为了经济利益而努力满足当前消费者的需要，从本质上改变了公立学校的性质，并将强化不同宗教、民族、社会阶层伦理道德和价值观的差异，加剧社会分裂。但是，民营化的倡导者认为，实际上私立学校更强调道德教育和公民教育，更像一所“共同学校”。由此可见，虽然目前对于教育民营化存在严重的分歧与争论，但可以肯定的是，民营化既不是医治公立教育各种问题的“灵丹妙药”，也不是导致产生各种教育和社会问题的“洪水猛兽”，教育民营化的影响既与一个国家的社会、经济、文化和历史传统等有关，又与民营化的具体政策内容和实际执行状况有关。在教育民营化的发展过程中，对民营化这一发展趋向有待进一步地探索、研究，特别是应进一步明确民营化不仅是一个管理工具，更是一个治理发展的基本战略，它是一种手段而不是目的，目的是进一步提升教育的竞争力，增强并进一步发扬教育的公益性，以造福于社会。

三、教育民营化的推行条件

1.充分认识民营教育的存在价值和现实意义。就我国而言，现阶段影响教育民营化稳定发展的一个主要障碍是传统观念的束缚［2］。目前，国内教育行政部门和教育理论界仍然受到计划经济传统观念的束缚，将公共教育等同于公办教育，对“公办民助”“民办公助”“公办名校转制”“国有民办”等教育民营化实践模式多持批评和反对态度。2009年12月以来，随着杭州市“国有民办学校体制调整”工作的完成以及“北京市十一学校等国有民办办学体制改革试点的终止”，一度被寄予厚望的各地公办学校办学体制改革试验黯然退场。杭州在此期间发生的部分学校教师的抗议风波，表面上看是教师对自身权利和权益的维护，以及对“国有资产流失”和“教育不公平”的质疑，深层次的原因则是目前民办教育合法权益得不到保障的现实以及教师对国家民办教育发展前景的担忧。当前，各地公办学校办学体制改革试验的黯然退场表明了“非公即私”“公私分明”等狭隘观念在我国教育领域依然根深蒂固。反对公私融通和共同治理的狭隘意识形态在我国“教育券”实践中也成为阻碍此项制度创新以及继续深化的观念障碍。当年，曾引起全国教育界广泛专注的“教育券”，虽在浙江长兴等地进行了积极探索，但由于人们一直难以接受公共教育资源全民共享的现代教育财政理念，以致各地的“教育券”实践一直都受困于不能进入财政预算的体制性障碍而无法取得实质性进展，一些地方酝酿许久的“教育券”方案最终还是摆脱不了“胎死腹中”的命运［3］。教育民营化是当今世界公立教育改革的普遍趋势。我国教育领域无论是政策层面还是项目层面的教育民营化改革实践均表明，教育民营化是一种有效动员、整合与优化社会资源的重要制度框架，在推动教育制度创新和促进教育发展中发挥了重要作用。教育民营化的推行，首先需要从理念层面解决对民营教育的认识和定性问题。在现阶段乃至今后相当长一个时期，放手发展民营教育仍然是我国加快推进教育事业跨越式发展进程的一个重要战略，不是可有可无的权宜之计。因此，教育行政部门应突破把公共教育等同于公办教育的观念束缚，转变“非黑即白”的简单化思维，特别是要改革由公办教育垄断公共教育经费的制度设计，为教育民营化发展创造良好的政策环境。教育理论界则更应该解放思想，通过对现实中广泛存在的民营化实践的深入研究，为改进和推动政策与项目层面的相关实践提供理论支撑。

2.建立有效的监管与评价体系。为了确保教育的公益性，规范民营学校的办学行为，在保障学校办学自主权的前提下，需要建立由政府监管、社会监督、第三方独立评估的监管体系与评价体系。监管体系的核心在于信息披露，通过强化消费者“用脚投票”机制变传统的禁止性规制为激励性规制，引导办学者通过提升办学质量赢得市场竞争优势。政府应建立以质量监测和财务审计为核心的民营学校风险预警机制，防止国有资产流失，妥善保护受教育者和家长的合法权益，同时应鼓励和扶持社会中介组织发挥第三方评估的独特作用，逐步形成公开、透明、规范、高效的监管体系［4］。从实际情况看，当前监管的重点应聚焦在三个方面：第一，质量评估。学校的首要任务是人才培养，而人才培养是典型的信息不对称的领域，普通公众难以衡量学校教育质量的好坏，教学质量需要在接受教育服务的同时或者接受教育服务质量之后才能够判断。为此，政府需要对学校的教育教学质量进行评估，并向社会公众公布评估的结果，以作为公众选择和评判民营学校的依据。第二，财务监管。鉴于目前不少民营学校财务运作不规范，一些举办者随意抽取办学资金、过度追求经济回报等问题，有必要强化财务审计工作，加强对民营学校资金运行的监控，以降低民营学校的办学风险，保证公共资源的使用绩效。第三，多方治理。为更好地体现公益性，防止办学者片面追求营利性，应该推进多方共同治理，建立独立董事制度，逐步实现民营学校决策机构人员的多元化。在当前民营学校自治能力较差、自我约束和权力制衡机制缺失的情况下，作为一种过渡性措施，政府部门可以通过向民营学校派驻督导专员，在一定程度上参与民营学校的内部治理，实践证明，这不仅是必要的也是有效的。

3.优化民营教育的法制政策环境。政府和社会必须为民营教育创造一个鼓励创新、公平竞争、一视同仁的宽松发展环境，如健全的管理制度、优惠的扶持政策、合理的发展机制、宽厚的制度环境等。第一，规制层面。规制失衡［5］一直是我国推进教育民营化的现实障碍。在教育民营化的实践中，政府对属于学校办学自主权的具体办学行为干预过度，对政府相关决策和学校办学行为的信息披露不完整、不透明、不规范，公众无法了解政府与民间合作的具体内容、双方的权利与责任，也不知道公共资源的配置方式和配置规则，从而导致公众对此类学校一直抱有“国有资产流失”“破坏教育公平”“导致不公平竞争”等方面的疑问和担心。“国有民办”学校和独立学院是这方面的典型案例，学校虽然成立了董事会，但校长仍由政府任命，而且必须对上级政府和主管部门负责，董事往往成了名誉上的称号，学校并没有实现真正的自主管理［6］。不仅如此，由于民营教育机构在运营中缺乏来自国家的相应的风险承担机制，导致民营化教育领域的进入者望而却步，由此更加助长了教育垄断。因此，制定有利于教育民营化成长的规章制度就成为必然。一是制定合理的民营教育准入制度并出台相关实施细则。在民营资本进入教育领域时，要按照《教育法》《公司法》等有关规定，根据当地经济发展情况，对企业和居民个人投资入股、资金以及最高比率加以限定。开放民营教育机构，不能降低开办民营教育机构的标准和要求，而要在允许民营资本进入教育领域的同时，遵循审慎原则，加强对新设民营教育机构的监督管理。总之，既不要放松市场准入标准，盲目追求新成立民营教育机构的数量，也不要片面强调困难，歧视民营资本。二是针对民营化教育的审批权限应该逐渐放宽从而保证更多的民间力量进入教育领域参与教育竞争，与此同时必须有相应的监督机制对政府针对民营教育的审批权限进行监督控制，以防止由于腐败等原因而将有竞争力的民间力量拒之门外。三是建立以政府为主体的民营化教育风险承担机制，这些机制的运用要有利于从价格上、政策上保证民营机构的权益。第二，法律层面。市场经济是法制经济，民营化运动以来，针对民营化的法律体系正在形成，如《公司法》《担保法》《合伙企业法》《个人独资企业法》等法律都是保障民营化顺利运行的重要法律文件。然而，针对教育民营化的法律却存在空白，甚至现有法律还明令禁止民营化教育的发展。我国《社会力量办学条例》中规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校以及其他教育机构”。这样，民营学校就不可以凭借合法收费来取得投资的正当收益并滚动发展。若要从法律上鼓励、支持民营化教育，最重要的是要允许并保护民营教育的合法收益，只有这样才能充分调动民营学校的积极性、主动性，从而为公益性的教育事业做出贡献。要建立针对民营化教育的法律救济途径，一旦民营教育学校遭受不公平待遇，必须有提起行政复议、行政诉讼、请求国家赔偿以及申诉检举等权利。同时，要尽快出台和完善有关法律、法规，对民营教育机构的财务管理、法律责任、监督管理等方面进行规范，尤其在招生、评优、教学活动、师资管理和民办教师的社会保险、职称评定等方面制定保障措施，使民营教育真正做到有法可依、有章可循，把民营教育机构的工作真正纳入各级教育行政管理部门的管理范围并加大统筹力度。第三，政策层面。虽然国家和地方政府均对社会力量参与合作办学作出了较为明确的规定，但在具体实施过程中，政策歧视却已经成为普遍现象，义务教育阶段民办学校未能享受公共财政资助就是政策歧视的一个突出案例。应该说，目前存在的一些对民办学校、对民办学校师生的歧视性政策，已经威胁到民办教育的健康和可持续发展。2009年11月发生的“成都教师集体罢课事件”，表面上看是成都实验外国语和成都外国语学校因教师绩效工资问题而引发的劳资纠纷，究其根源仍是长期的政策性歧视导致学校转制后教师身份等问题未得到妥善解决而造成的。针对上述政策歧视问题，《国家中长期教育改革和规划纲要》（征求意见稿）明确指出要“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”，而建立权责明确、运行规范的民营学校正是解决政策歧视的有效途径。

4.规范教育民营化进程中的政府行为。目前，在推进教育民营化的过程中，许多地方政府教育部门只注重多获得权力、多卸载财政包袱和多引入外部资本，而不注重有效竞争机制的构建，这必然会导致公立学校的低效率向民营学校的低效率转变。同时，许多地方政府在进行教育民营化改革的过程中，考虑更多的是解决载政与投资问题以及减少政府管理职能、减少人员编制等，而对于民营化、市场化后可能存在的公共责任空白估计不足。一些地方学校民营化经营后，少有甚至没有政府监管的条款，造成教育产品与服务的项目内容和质量标准处于失控的状态，从而成为

影响社会稳定和安全的隐患。在我国，教育民营化已成为一种不容否认的事实，面对这种新生事物，政府不能视而不见，必须进行有效和必要的干预。政府对于自身的职能、角色、行为应该重新进行定位：在教育民营化中，政府的职能是让市场发挥应有的作用，不能替代市场，应弥补市场不足，使教育利益相关者的自由与控制、权利与义务、公平与效率达到基本平衡。在角色定位上，政府既不是一个袖手旁观的“守夜人”也不是一个全知全能、具有“超级智慧”的“道德人”，政府既不是无能的也不是万能的，其职能就是制定公平的“游戏规则”。在政府行为方面，政府应该变直接干预为宏观调控，变指手划脚为政策法律指引［7］。

［1］文东茅.走向公共教育：教育民营化的超越［M］.北京：北京大学出版社，2008.

［2］［4］［5］高树昱，吴华.我国教育领域的公私合作伙伴关系审视［J］.教育发展研究，2010，（8）.

［3］吴华，薛兆丰，艾萨克.教育券的中国实践——现状、问题与前景［J］.教育发展研究，2005，（12）.

［6］朱晓莉.我国教育领域的公私合作伙伴关系研究［D］.杭州：浙江大学，2009.

［7］郭凯.教育民营化的凸显及对我国民办教育的政策建议［J］.湖南师范大学教育科学学报，2004，（3）.