我国劳动关系政府规制目标研究*

李亮山

(内蒙古财经大学 财政税务学院，内蒙古 呼和浩特 010051)

劳动关系体现了劳资双方之间的对立与合作，雇主追求效率，劳动者期待公平，双方都在追求自身利益的最大化，但是他们的目标并非完全对立，彼此目标的实现需依托于企业的发展壮大，只有企业得以发展，双方的目标才能实现，这也为劳资之间的博弈奠定了合作基础。劳资双方在追求各自目标的过程中，不可避免会发生冲突，但是，由于合作前提的存在，决定了双方的矛盾并不是不可调和的，双方在对彼此的试探、摩擦中必将回归理性。而在这一过程中，如若任由劳资双方自行调整，虽最终会达成一致，但必将造成社会资源的浪费。如果政府以公权的形式介入劳动关系的调整，构建有效的规制机制来消除或缓和矛盾，不仅有利于劳资双方的利益最大化，还会避免社会资源的浪费，从而实现社会收益的最大化。政府以公权的形式介入劳动关系的调整，进而对劳动关系的运行进行规制，这既是政治方面的需要，也有经济方面的考虑，还有社会方面的考量。

劳动关系中的劳动者和雇主作为不同生产要素的代表，在劳动生产过程中有着对立统一的目标。劳动者作为“因丧失生产资料而被迫把劳动力作为商品出卖给资本家的无产者”，工作的主要目标就是获取货币性工资收入，以维持其家庭生活以及子孙的繁衍，这一刚性需求决定了他们个人收益最大化的劳动预期。作为资本这一生产要素所有者的雇主必然是以利润最大化作为其经营目标，这就会涉及到利润如何在二者之间分配。过去传统的理念中，劳动关系双方之间的博弈是零和博弈，即在既定的总收入下，劳动者的收入 (人工成本)越高，雇主所获得的利润就越低，因而后者具有天然压低前者收入的利益驱动。而劳资双方的利益分配博弈最终结果取决于双方力量对比，在这里所谓的力量主要表现为双方所拥有的政治资源和经济资源的数量和质量。在这种力量对比中，劳动者仅仅作为一个劳动力生产要素的所有者和被雇佣者的身份出现，很显然居于弱势地位。市场化条件下运行的劳动关系容易导致劳动者不是选择默默承受权益损失，就是采取暴力抗争的方式。就如亚当·斯密在《国富论》中所指出的:“由于工人要求多得工资而老板却要少付工资，这两类人就会组织起来，以便更有力地提出和坚持自己的观点。不过，这两类联合的性质不同，工人协会往往是防守的，而不是进攻的;雇主协会则会采取进攻措施来压低工人的工资。”斯密认为:“相对来说，工人在经济上的维持能力总比不上老板，因此，工人的联合或工人协会往往更具有暴力性和侵犯性。”亚当·斯密虽然指出了劳资双方组织起来的必然性，但是对于二者矛盾处理的方式太过悲观，这也反映了由其所处时代社会生产关系的特点，决定了视角的局限性，忽略了政府作为劳动关系第三方所应承担的职责。当今，政府在劳动关系运行中所承担的第三方主体作用，不论在理论还是实践中，都得到中外社会各界的广泛认同。如何寻求劳资双方所能接受的平衡点以实现二者的帕累托最优，这是政府规制劳动关系的基本要求，这不仅决定了企业组织的高效运转也决定了社会的和谐稳定。

我国作为奉行人民民主专政的社会主义国家，国家领导人近年来对于劳动关系规制这一社会热点问题投以了极大的关注。2010年3月5日，国务院总理温家宝指出:“加强劳动保障监察执法，完善劳动争议处理机制，依法维护劳动者权益，构建和谐劳动关系。”同年9月16日，国家主席胡锦涛在京提出，要强化政府促进就业的责任，实施更加积极的就业政策，实施相应的财政、金融、产业等方面政策，建设覆盖城乡的公共就业服务体系，健全面向所有困难民众的就业援助长效制度，完善就业与社会保障的联动机制，促进体面劳动，构建和谐劳动关系①胡锦涛.在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞。此外，2010年五一国际劳动节，胡锦涛总书记提出“实现体面劳动”。温家宝总理则在端午节指出“像对待自己的孩子一样对待年轻农民工”。法律层面上从已实施的《劳动合同法》 《社会保障法》到即将实施的《工资条例》，可以看到政府已认识到劳动关系规制的必要性、迫切性，并业已采取相应的措施介入劳动者权益的保护。始于2010年5月的国内日资企业的系列停工事件，虽然受多种因素的影响，譬如:“外资企业和私营企业与其他企业最大的不同就是加班时间较长，加班工资通常较低或没有，资本剥削劳动力的情况严重;并且，外资企业中外籍人员与本国员工‘同工不同酬’的现象极其严重，使得工人在工作中产生严重的心理不平衡。”但是究其直接原因还是因为工资的多年未曾提高，就如南海本田停工事件的工人代表李小娟所言:“公司的盈利一年年以数十亿在涨，物价每天在涨，产量也在翻倍的涨，可是我们的工资从公司投产以来4年时间却涨了不到两百块。这样的工资只能维持一个人的生活费，可是我们的年龄一年年的长大，我们也需要成家，如何生育后代，如何教育后代，如何让我们的后代不愁温饱?!!”②李小娟.对于劳资纠纷发生后的感想－民主改造工会的重要性，载于集体劳动争议状况及对企业劳动关系影响研讨会，2010－09.同样，这也是摆在我们政府面前无可回避的问题。

一、政府规制劳动关系的动因

外资企业停工事件频发揭示了我国当前社会结构的不稳定，而社会结构主要是利益结构，任何一个社会都是不同利益主体不断博弈的场所。博弈过程中不同利益主体总是处于此消彼长的不断变动当中，当受压方的力量壮大并对不平等格局的正当性产生质疑时，他们就会提出改革利益分配格局的要求，冲突则是这种要求的常规表现。从这一角度来说，劳动关系的形成实质上是劳动力所有者与资本所有者力量对比及其博弈的过程。劳方与资方的力量则是指各自所拥有的优势或有利的因素，这种力量的差异是影响劳动关系形成的基本因素。这一导致我国劳动关系“强资本，弱劳工”格局的基本因素，目前不仅没有扭转，更有进一步加剧的趋势。劳动者在与资本博弈过程中不断退却让步，根本原因在于劳动者个体的“原子化”，在资方面前显得太过孱弱，远没有形成真正有效的对等博弈能力，这一背景之下劳动关系规制的公权介入显得尤为重要。

政府以劳动法律关系主体身份对劳动关系的介入，在法律的意义上，突出地体现了劳动关系法律调整的社会法性质和方式，即劳动关系运行中的公权介入。政府以公权的形式介入劳动关系的调整进而对劳动关系的运行机制进行有效规制，既是政治方面的需要，也有经济方面的考虑，还有社会方面的考量。从政治的角度，政府介入劳动关系，对包括工会在内的社会团体是鼓励、是支持、是抑制还是禁止均要从社会政治力量对比的角度，考虑到团结或者保持其力量的平衡。从经济的角度，政府介入劳动关系，要通过其制定的就业政策、收入政策、价格政策等宏观经济政策，实现“四个不太容易协调的经济目标，即充分就业、价格稳定、收支平衡和汇率稳定”。从社会的角度，政府介入劳动关系，要通过一系列的劳动标准立法，维持社会基本的公平与稳定。通常依据政府规制的理由、手段、对象和具体目的的不同，学者们一般将政府规制分为经济性规制和社会性规制。其中经济性规制是对价格、市场进入和退出条件、特殊行业的服务标准的控制。经济规制的目标是，防止垄断和寡头垄断滥用市场力量和纠正信息不完全。而社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及随之所产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。由以上表述，可以认为政府以公权的形式对劳动关系加以规制属于政府的社会性规制范畴，这也是政府的两大基本职能之一。

如何合理引导劳动关系的运行趋势，它是摆在我国各级政府面前的一个重要课题。在劳动关系的规制中，政府是采取市场经济国家的多元模式，还是以国家为本位对劳动关系进行规制，这需依据我国的具体情况进行相应调整。当前，我国劳动关系调整中所面临的一个新的问题即劳动者主体的多元化，从过去城市单一的产业工人到农村外来务工人员的流入，而务工人员自身也在适应外部就业形势的转变，由过去季节性流动转变为后来的以务工为主、农业劳动为辅的模式，我们也将其称为农民工以适应新的形势需要。而今，随着80后、90后农民工群体的出现，有的称其为“农二代”，也有的将其称为“新生代产业工人”。这一新生代农民工群体具有较高的知识技能积累，开阔的视野，与农业生产薄弱的联系。他们的价值取向，不再单纯满足于父辈的季节性外出务工，而力图成为专职的产业工人，他们工作的目标也是为了能够在城市有一容身之地。面对当前劳动者主体多元化的局面，政府只有对不同群体的政治、经济、文化等方面的诉求有一个明确清晰的研判，才能采取有效的应对措施，通过疏通的方式而不是抑制，将矛盾控制在可以理性解决的范围之内，不至于将矛盾升级转化为其它矛盾而扩大到社会层面。

二、政府规制劳动关系的权力基础

政府规制劳动关系权力基础来源于代议民主制，通常对此有三种不同的观点:第一种观点认为，政府是国家利益的代表，因此，在劳动关系领域，以雇主和管理者为一方，雇员和工会为另一方的利益冲突中，政府处于中立的位置。从这种观点出发，政府对劳动关系的干预是正当的，因为在没有其它方法的情况下，政府才采取这种干预，是为了保护劳动者个体在就业中的利益，或者当国家的整体利益受到某个产业压力集团侵蚀时，采取这种干预是为了维护国家利益。然而，国家利益是一个抽象的概念，它不能用任何客观的方法来检验或评估。国家利益是任何政府、媒体或其他个人不断宣扬的东西，并且在现实生活中，政府或其他人还常打着维护国家利益的旗号制定政策和采取具体行动，而政府的大多数政策和具体行动之间是不一致的，这说明并不存在对国家利益的统一认识。

第二种观点认为，政府的政策法规不过是社会各阶层利益的表述，是政党利益，或者是各选区利益的表述。有人这样来表述:法规政策与法律制定者的利益和观点是不可分的，同更广泛的政治冲突和产业冲突是不可分离的。政党的思想基础构成了一个政府立法和其它政策的基础。从这种观点出发，可以理解英国工党与工会运动，以及保守党与雇主之间的关系。

第三种观点认为，政府是政治体制中包裹着的一层“民主的糖衣”。不管执政的是哪个政党，在资本主义国家，均是要维护资本家利益的，正是由于政府是资本家利益的代表，所以政府需要维持“经济稳定”、“劳动关系协调”。这种观点认为，制约着各种政策的所谓“国家利益”与雇主的利益是不可分离的。政府在经济事务和劳动关系事务上采取的“不干预政策”，并不意味着政府是中立的，不再扮演一个活跃的经济行为人角色，而是容忍经济关系中劳资力量的不对称，从而支持了资方。从这一观点来看，也正是资本主义的经济制度使英国工党政府实际上不可能代表非统治阶层的利益行事，尽管每届政府都要披上一层“国家利益”的外衣来处理各种经济问题和劳动关系事务。

三、公平、效率和员工参与的我国劳动关系政府规制目标的提出

美国学者约翰·W·巴德将劳动关系的社会目标定义为效率、公平与发言权。他认为，雇佣的性质决定着个人的生活质量、经济的运行、民主的生命力以及对人权予以尊重的程度。所以，在现代社会中建立劳动关系的社会目标是非常重要的。就三者关系来说，社会经济的繁荣要求劳动关系能够创造生产力，但是经济效益不能作为劳动关系的唯一标准。工作不只是经济交易，对人的生命和尊严的尊重要求劳动者得到平等的待遇，这也是劳动关系的一个基本标准。此外，不论是出于对人的尊重还是对于社会民主制度的需要，自决权是重要的，要求雇员对关系到他们生活的决策具有发言权和参与权。依据我国劳动关系的具体实践，可将劳动关系政府规制的目标调整为公平、效率和员工参与，政府对劳动关系的干预也应以这一目标作为政策导向。

公平，在人力资源管理中更多地强调为普遍公平，而劳动关系领域中的公平，不单纯是员工个体之间的比较，它不单是建立于外在公平与内在公平基础之上，也是建立在一系列的公平就业标准之上的。在劳动关系领域，对公平的强调可追溯到20世纪早期对劳动市场中劳动者之间过度竞争的关注，而这一竞争导致了雇主过度剥削行为的发生。从而，本文所指的公平是建立在劳动基准之上的公平，如最低工资、工作时间、劳动安全卫生、稳定的劳动关系以及对雇主任意解雇的限制。作为衡量劳动关系的标准，此公平应包括以下三个方面:劳动基准、社会财富分配的公平性、分配财富程序的公正。那么，公平在劳动关系中则体现为劳动者在提供了合格的劳动力之后，能够得到其应得的待遇，包括所应获得的体面劳动权利、合理的企业利润分配以及有保障的持续劳动关系。

效率，即是对有限资源的合理利用，也是经济学上的帕累托最优状态，即在不损害他人利益的前提下的自我福利最大化。这里我们提到的效率与企业利润最大化二者是密切相关的，也是企业利润获取的主要方式。效率强调通过对企业已有资源合理有效的配置实现企业的利润最大化，这是企业得以在市场竞争中生存发展的基本要求。效率也是雇主财产权利的必要保障，但是对于企业利润的取得、效率提高的方式是建立在损害消费者、社会、广大劳动者的基础之上，还是建立在我们所提的帕累托最优状态之上，实现企业与外在社会、内在雇员的和谐共赢就成为问题的关键。

以员工身份参与企业生产管理的制度，兴起于西方发达的工业化国家，在其具体的实践中依据员工介入企业管理的程度又分为员工介入(employee involvement)和员工参与 (employee participation)。员工参与强调在企业经营决策制定过程中能够关注员工的利益，并当涉及员工自身利益时，给予员工知情权和表达权，这一权利的保障与尊重，也是劳动者作为自身劳动力产权的所有者在企业中与资本所有权地位对等的体现。员工参与这一产业民主的运行方式已为大多数欧洲国家所采用，将其作为缓和劳资矛盾的主要策略，并被视为员工的基本权利。

四、公平、效率和员工参与三者之间的关系

公平、效率与员工参与三者是相辅相成的，只有具有生产效率的企业才能为雇主赢得利润、为员工创造平等的工作条件、为员工参与提供必要的保障，而公平的待遇与员工参与能够减少企业核心人员的流失，增强员工的责任感、归宿感，重塑企业职工主人翁的权利意识，从而提高企业生产效率和改善产品质量，促进企业发展。一个繁荣稳定的社会基于对社会成员的尊重和共享社会成果的需要，会通过市场的力量为改善社会成员的生活质量服务。这一切需要政府为社会成员提供一种符合劳工标准、能够促进生产力、高效的劳动关系，即一种人性化的劳动关系，这也是为国际劳动组织体面劳动权所要求的。过去计划经济体制之下过多地强调企业内部的公平性，利益分配中考虑了广大劳动者政治上的诉求，经济上的诉求则以高福利、铁饭碗来保障，这一刻板的社会财富分配制度导致企业内部效率的缺失。改革开放之后，针对过去的低效率、人浮于事，政府又过多强调了企业发展的效率、经济效益，强调企业管理阶层对企业人事物的控制权，而忽略了劳动者在企业转制过程中的参与，对以职工代表大会为基本形式的员工参与机制缺乏必要的刚性保障。如今，前一阶段所强调经济为先的做法，随着和谐社会理念的提出，这一观念开始扭转，政府开始在追求经济增长的同时，关注社会底层群体的利益诉求，强调社会公平正义的重要性。因此，我们一方面要强调企业的社会责任、广大劳动者体面劳动权的保障;另一方面需要考虑我们改革的目标取向，在追求经济增长的行为驱动之下，是否应考虑广大人民群众的利益诉求，以合理应对公平、效率和员工参与这三要素之间的关系。

劳动关系作为涉及广大人民群众根本利益的关系范畴，政府对劳动关系的规制既是其基本职责，也是赢得民心、持续执政的必要保障。作为政府如何规范劳动关系的运行机制，保障底层弱势群体的劳动权益，使他们的权益免受既得利益集团的侵蚀，改善其在社会分配与再分配中的地位，就成为衡量政府乃至政权公正性与合法性的重要指标，这也是市场失灵对政府规制的客观需要。公平、效率和员工参与作为我国政府规制劳动关系的目标，其实现程度与西方国家依赖于劳资双方的自发性调整不同，我国当前对这一目标的实现更多地依赖于政府公权的介入。我国《劳动合同法》第一章第一条指出:为了完善劳动合同制度，明确劳动合同双方当事人的权利和义务，保护劳动者的合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系，制定本法。这也是我国政府在保证劳资双方利益基础之上，对劳动者的倾斜性保护，通过完善的劳动关系调整机制，最终建立企业的民主参与制度，以实现和谐劳动关系的构建。公平、效率与员工参与作为我国劳动关系规制研究的制度性假设，深刻体现了我国社会主义政权的特色。

［1］许涤新.政治经济学辞典 ［M］.北京:人民出版社，1980:408.

［2］亚当·斯密著.国民财富的性质和原因的研究 ［M］.北京:商务印书馆，2005:213.

［3］李丽林，等.2004－2010年罢工事件研究报告，集体劳动争议处理与劳动关系转型挑战会议论文集［C］.2010，12.

［4］薛永慧.群体纠纷与群体诉讼研究［M］北京:知识产权出版社，2009:18.

［5］卢现祥.转轨时期我国非公有制企业劳动关系形成的特征［J］.经济问题，1999，(1).

［6］常凯.论政府在劳动法律关系中的主体地位和作用［J］.中国劳动，2004，(12).

［7］ Crouch，Colin.The Politics of Industrial Relations.2nd［M］．London:Fontana.1984:147－148.

［8］李琪.产业关系概论［M］.北京:劳动社会保障出版社，2008:130.

［9］李月军.社会规制:理论范式与中国经验 ［M］.北京:中国社会科学出版社，2009:6.

［10］保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学［M］.北京:华夏出版，1999:45.

［11］植草益.微观规制经济学［M］.北京:中国发展出版社，1992:27.

［12］杨体仁，李丽林.市场经济国家劳动关系——理论·制度·政策［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2000:200.

［13］约翰·巴德.人性化的雇佣关系——效率、公平与发言权之间的平衡［M］.北京:北京大学出版社，2007.

［14］李亮山.中德产业民主比较［J］.生产力研究，2010，(10).