村民自治中的村级党组织建设——基于对济南市农村基层党组织建设的调查与思考

赵 娜

基层党组织是党的细胞，农村的基层党组织是我们党在农村全部工作的基础，也是我们党团结带领农村人民群众进行社会主义新农村建设的战斗堡垒。农村基层党组织和党员的作用发挥的如何、形象怎样，直接关系着党和政府在人民群众中的威信和凝聚力，影响着农村社会的稳定。经过近几年的基层党组织建设，农村基层党组织在凝聚力、战斗力和创造力等方面都得到明显增强，并较好地发挥了领导核心作用。但是随着经济社会的快速发展和变化，在农村二元权力结构下，当前农村基层党组织面临着许多新的问题。正确认识和积极去应对这些新问题和新挑战，并采取有力的措施去加以解决，对于推进村民自治的健康发展，增强村级党组织的战斗力和向心力，提高党的执政水平和执政能力都具有重大实践意义。

一、村民自治中村级党组织建设存在的主要问题

（一）在党员队伍建设方面

1.党员年龄结构不合理

以济南市的某乡镇为例，调查数据显示，该乡镇共有农民党员664名，其中60岁以上305名，占党员总数的45.9%；30岁以下农村党员不到5%，少数年轻党员也大多是部队和学校转回农村的。而在一些偏远乡镇，党员老龄化现象更为严重，占到党员总数的70%以上。多数老党员一辈子务农，常年操劳，身体状况不好，对村里的事务大多力不从心。当前农村普遍存在着党员队伍年龄老化的问题，几乎每个村都有一些老党员不能正常参加组织生活，导致了有些农村基层党组织组织生活不够健全，因此失去了党员应该有的作用，影响了村级党组织领导核心作用的发挥。

2.党员队伍的整体素质偏低

调查数据显示，济南市某乡镇共有农民党员867名，其中，高中以上学历的有145名，占党员总数的16.8%；而初中以下学历的有722人，占83.2%；小学以下学历的有249人，占28.8%；其中，还有文盲45人。由于大多数党员的文化程度比较低，很多农民党员的文化结构也不够合理，这就导致了农村懂经营、善管理的党员少，党组织的内部缺乏人才，难以适应农村的经济和社会发展的需求。

3.党员发展比较困难

调查中发现，由于受一些错误思想的影响，有些村党支部不肯发展有能力、有水平的能人和年轻人入党。特别是近年以来，随着农村经济和社会的快速发展与转型，发展党员的工作对象也发生了很大的变化，许多农村青年忙于生计，四处奔波，长年在外打工，处于分散、流动的状态，使得党组织很难对他们进行有效的教育和培养，导致农村入党积极分子数量处于逐渐下降的趋势。还有部分农民认为作为一名党员，“经济上没甜头，工作上要带头，政治上没奔头”，因此不愿意向党组织靠拢，对加入党组织没有积极性，甚至出现了“信仰危机”，个别青年农民参与“法轮功”等邪教组织就是一个典型的例证。有些村由于长期不发展党员，不培养后备干部，使得党支部的战斗力不强。更有甚者，少数党员干部私心杂念严重，违反组织原则，在党内搞宗派势力，发展党员不讲标准讲家族，在个别地方已经形成了家族党，这影响了基层党组织先进性和战斗堡垒作用的发挥。

（二）在领导班子建设方面

1.农村基层党组织的向心力和凝聚力减弱

调查中发现，部分村庄集体经济薄弱、党的基层组织软弱涣散，缺乏向心力和凝聚力。由于人口流动使得农村的优秀人才大量流入城市，农村外出的劳动力不断增加，许多有能力、有文化的农村青年大都外出求学或者务工经商，在家务农的大多是老人和妇女，这导致了农村的人才缺乏，农村的后备干部力量不足，所以在选拔农村干部的时候，就出现了“矬子里面拔将军”的情况。面对农村经济社会发展的新形势，部分党员干部思想观念比较保守，对社会主义市场经济规律认识不够，缺乏带领群众致富的本领。有的村干部，缺乏顾全大局的思想意识只顾自己发展，带领群众致富的意识不强，不能主动带领本村的农民群众发挥当地的资源优势和区域优势，开发致富的优势项目。这就导致了一些农民群众对党支部缺乏信任感，遇到事情群众积极响应的少，降低了党支部的号召力和凝聚力。

2.部分党组织的领导方式落后

实行村民自治以前，农村基层党组织的领导方式基本上是垂直式的管理，采取一统到底的管理模式，直接控制着农村社会的政治、经济和文化。在实行二元权力结构的条件下，农村群众通过村委会实行自我管理、自我教育和自我服务。农村群众对村干部的期望有所改变，那种只知道机械的服从上级指示的干部不再受农民的喜欢，农民更欢迎那些能根据党的路线、方针和政策带领他们走向富裕的干部。实行村民自治以后，党组织在领导方式和管理模式方面，面临着从一元化的传统架构向起主导作用的制约型架构转变。这种架构符合当前农村社会发展的潮流，也符合政党运作的规律，然而有些村党组织依然沿袭了过去的领导方式和管理模式，工作上没有新思路、新举措，仍习惯于等上级党委的安排和部署，在执行相关的职责时习惯于搞行政命令，工作方法简单粗暴，官本位主义思想严重，搞个人或者少数人说了算，在农民群众中造成了不好的影响。

3.农村干部的待遇较低

“上面千条线，下面一根针”，农村基层党组织的工作确实是头绪多、任务重，农村干部承担着大量的工作，然而工资待遇却偏低。最近几年从中央到地方都出台了一系列意在保护农民利益的政策和措施，这对村干部提出了更高的要求：既要满足农村的群众对公益事业需求的提高，又不能加重农民的负担；既要完成上级布置和安排的任务，又不能违背农民的意愿。使得村干部工作的难度加大，有些村干部在工作中出现了为难思想。从调查的情况来看，有些村集体经济比较差，村干部连续一两年都没有发工资，这影响了村干部工作主动性和积极性的发挥，部分村干部认为工作没有前途，从工作岗位上退下来以后也没有相应的保障措施，导致了部分村干部失去了工作的信心和热情，事业心因此会发生动摇。

（三）在农村制度建设方面

1.农村制度建设的系统性较差

从调查的情况来看，在农村基层党组织的建设方面出台的制度并不少，但是从总体上来看，许多地方在进行制度建设时没有系统的整体观念，制订的制度往往零打碎敲，存在着“头痛医头，脚痛医脚”的情况，没有注意各项制度之间的关联性和影响性，有些制度在内容上相互交叉，在实践中不便于执行。有些制度只有正面的要求，而没有逆向的惩罚和治理的措施，只规定了应该怎么做，对于不这样做要如何处理，却没有明确的规定。而且在制度的规定上，更多的把制度看做是一种制约党员的工具，对党员的行为约束的多，激励的少，挫伤了农村党员的积极性和事业心。

2.农村制度建设缺乏可操作性

许多地方在农村基层党组织的建设方面制订的制度过于“原则”化，没有量化和细化的标准，缺少可行的具体实施细则，因此有些制度虽然“写在纸上，贴在墙上”，在实践中却难以贯彻执行。有些制度性的规定过于宽泛，对党员干部没有任何的约束力，与其配套的检查监督机制不够完善，没有有效的监督措施，这就使得制度发挥不出它应该有的作用，一些制度看上去可以执行，不执行也没有关系。例如党章规定的“三会一课”制度，要求每个季度要分别召开一次支部会、支委会和小组会，要求党员上一次党课。但是，在调查中发现，有的农村基层党组织常年都不召开支委会和党小组会。

3.体制不顺，“两委”关系难以协调

调查中发现，目前在村民自治的条件下，农村党支部和村委会的关系存在着四种情况：一是“党强村强”型；二是“党弱村强”型；三是“党强村弱”型；四是“党弱村弱”型。从调查结果来看，在这四种情况当中，比较多的是第二种和第三种情况。对于农村党支部和村委会的关系问题，尽管《村民委员会组织法》做出了相关的规定，但从实践情况来看，这些规定都过于笼统。实行村民自治，村民委员会由村民直选，这是发展社会主义民主、进行社会主义政治文明建设的重要途径。但由于主观方面的原因，一些村委会成员曲解了村民自治的内涵，有的村委会主任认为自己是全体村民共同选举产生的，而党支部书记仅仅是党组织内部选举产生的，因而自己更具有权威性和代表性。而有的村党支部却存在过度干预甚至包办代替村委会的工作的倾向。

二、加强村级党组织建设的对策与建议

（一）加强党员队伍建设，提高党员发挥先锋模范作用的能力

1.严格标准、壮大队伍，确保党员的发展质量

第一，坚持标准、壮大队伍。党的力量和作用，固然主要不是取决于党员的数量，而是取决于党员的质量。但是，唯物辩证法告诉我们数量和质量是辩证统一的关系，及时把广大农民中的优秀分子吸收到党内来，是保持农村基层党组织生机与活力的基本要求。当前，要切实改变一些农村的党支部发展党员困难、后继无人或不重视发展党员的状况，尽快地解决农村党员年龄结构老化、文化程度偏低等问题。引导农村青年从小树立共产主义理想信念，把那些具有坚定共产主义理想信念、符合党员标准、能够带领群众共同致富的先进分子吸收到我们党内来。当前，重点是把高中毕业生、退伍军人以及致富能手中的先进分子吸收到农村党组织中来，壮大农村党员的队伍。

第二，严格要求，培养队伍。农村党支部要结合农村的实际情况，按照相关的规定和要求，对入党积极分子进行培养教育，使农村的党员和广大入党积极分子始终胸怀共产主义远大理想，坚定中国特色社会主义信念，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，从而增强党员意识，始终保持共产党员的先进性。

第三，畅通出口、优化队伍。针对目前农村党员队伍的现状，要对入党积极分子进行考试和考核制度，把那些入党动机不纯、素质不高、群众威信差的调整出入党积极分子队伍。对党员存在的问题，在调查核实清楚的基础上，严格按照政策规定，分清主观原因还是客观原因：对于主观原因造成的，该出党的出党；对于客观原因造成的，坚持教育和处置相结合的办法。

2.创新管理、加强激励，充分发挥党员的带头作用

第一，创新党员的活动载体。可以通过“党员责任区”、“党员设岗定责”等活动载体，解决有些党员说的“不是我不想干工作，而是党没给我分配工作”的现象。例如，某个乡镇根据党员的个人专长，给农村的无职党员设岗定责，群众威望高的让他上民事纠纷调解岗、致富能力强的上科技致富示范岗、敢于坚持真理的让他上村务监督岗、有文化的上政策法规宣传岗等等。对上岗履职好的党员，在评先进、科技扶助、资金扶持等方面给予优先考虑，并且把能力较强的上岗党员列入村级后备干部队伍当中。通过这样一些活动载体，更好的发挥党员的先锋模范作用。

第二，鼓励党员兴办公益事业。针对目前农村基础设施建设方面投入严重不足的实际，应该鼓励农村的党员带头投资办公益事业，走民投、民建、民营的道路，从而实现既服务群众、又自有收益的双赢效果。通过兴办公益事业，使党员带动群众，激活民间资本。在农村的基础设施管理上，农村基层党组织可以按照就近、方便和有效的原则，使那些热心公益事业的党员成为基础设施管理员，专门负责基础设施的维护和看管，从而有效地发挥基础设施的功能。

第三，保障党员的民主权利。党章明确规定了党员享有八项民主权利。在农村，保障党员的民主权利就要在农村广泛成立村级民主议事会，把那些群众基础好、敢于主持正义的党员和群众代表选为议事会的成员，并且选举那些德高望重的老党员担任议事会的理事长，不定期的组织开展民主议事会，对村里的重大事务和村民关注的问题实行民主商议和民主决策，以此推动村级决策的科学化和民主化。与此同时，广泛开展民主监督，选举一些党员代表和群众代表作为监督员，对村里的事务和村干部的工作实行监督。例如选举成立民主理财小组，对村里的重大开支进行事前审核，对村里的财务进行定期的审计清理等监督；通过成立村务公开小组，定期的向村民公开村里财务的收支情况、宅基地审批情况以及计划生育指标分配情况等等。通过这些形式，让农村党员能够积极大胆的履行监督职责，从而促进村里各项工作的公开、公平与公正。

（二）加强领导班子建设，增强农村党支部的向心力和影响力

1.建立高素质的领导班子队伍，壮大基层的骨干力量

第一，要抓好“选人”。 基层党组织带头人是基层党组织能否发挥领导核心和政治核心作用的关键因素。“村子富不富，关键看支部；班子强不强，主要看书记”。增强农村基层党组织的凝聚力和战斗力，关键是要有一个各方面素质较高、能力较强的党组织的书记。一方面，要解放思想，鼓励先富群体竞选村官，既可以选他们担任村委会成员，也可以把他们选为党组织成员。选拔党组织领导班子成员，特别是书记人选，在注重经济能力的同时，也不能忽视其政治素质，要把那些具有较高的政治素质、较强的致富能力、办事公道正派的党员选拔到村党组织的领导岗位上来。另一方面，要健全村干部的选任机制，完善村级后备干部的选拔和培养机制。对没有党支部书记合适人选的村，采取上级下派优秀干部到村兼职或任职的办法。对于下派干部，要制定严格和周密的考核评比标准，对成绩突出的下派干部优先提拔任用，对不能胜任的要及时作出调整。

第二，要抓好“育人”。 乡村干部素质的高低和能力的强弱，直接关系到党的村级组织的号召力和战斗力，进而影响到农村改革、发展和稳定的大局。育人的重点是要提高农村基层干部的素质，通过加强政治理论和党的路线、方针及政策的学习培训，从而使乡村干部坚定党的理想信念，用中国特色社会主义理论体系武装乡村干部的头脑，增强乡村干部贯彻执行党和国家的方针政策的坚定性和自觉性。通过加强法律法规、民主管理和党纪党风的培训，使乡村干部牢固树立党的宗旨观念、民主法治意识和廉洁勤政的观念，进而提高村干部进行乡村管理的水平。通过进行现代市场经济、农村经营管理和实用技能的知识培训，提高村干部引领农村的科学发展和带领群众致富的能力，从整体上提升乡村干部的素质和能力。

2.改进领导方式和管理模式，提高农村基层党组织的向心力

第一，要抓好调研，创新工作思路。当前，要从村民自治条件下农村出现的新情况和新问题出发，倡导调查研究的作风，努力完善调查研究的机制。一方面，通过调查研究出思路，出对策，出成果。与此同时，通过调查研究开拓农村干部的视野，掌握新时期农村的发展脉搏，形成科学的理论和决策。另一方面，要抓好调查研究成果的转化和运用，对于那些具有创新性的调研成果，要大胆在实践中进行试验、总结、改进和完善。

第二，要抓好突破，创新领导方式。在村民自治的背景下，要巩固和加强农村基层党组织的领导核心作用，必须不断的改善其领导方式。村民自治对加强和改善党组织的领导具有重要的促进作用，党支部不能代管村委会的村务工作，必须与村委会分工合作、各司其职、协调运作。

第三，要抓好作风，增强群众观念。密切联系群众是我们党的优良传统，农村基层干部要坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为群众诚心诚意的办实事，尽心竭力的解难事，坚持不懈的做好事。农村干部要善于用政策凝聚人心，始终把农民团结在党的周围，要善于用政策推动工作，把农民的积极性和创造性最大限度的发挥出来。

3.提高村级干部的待遇，激发村干部的工作热情

第一，要提高政治待遇。要紧密结合当前乡镇机构改革，建立起能上能下的用人机制，对于那些有突出贡献的村干部要大胆的提拔使用，鼓励乡镇干部到村级组织任职，还可以实行从优秀的村党组织书记中选拔副乡镇长、副书记等措施，强化政治待遇的激励功能。乡镇要建立和落实主要领导与村干部定期谈心制度，关心他们的生活、支持他们的工作。上级党委要给予那些在工作中取得成效的村干部一定的政治荣誉，例如公开表扬或者授予某种荣誉称号，以此来增强个人的荣誉感和党组织的向心力。

第二，要提高经济待遇。要从农村实际出发，根据当地的经济发展状况，不断改善村级干部的经济待遇。例如，逐步把村干部的工资由乡镇承担转变到创业增收上来。与此同时，要建立健全在职的村干部工资最低基数保障制度以及退职村干部的养老金保障制度。通过经济待遇上的保障提高村干部的工作积极性。

（三）加强制度建设，提高村级党组织的执政能力

1.坚持实事求是的原则，增强制度的有效性

建立哪些制度以及每项制度做哪些规定，都要从农村基层党组织的实际出发，不能机械照搬中央和地方党组织的各项制度，制度只有实用、有效，才会有生命力。加强制度建设和创新的目的，不是为了装门面或者应付上级检查，而是为了扎扎实实推进农村的基层党组织建设，所以每项制度都要做到切实可行。当前，加强农村基层党组织制度建设，一定要讲求实效，既要符合党章、条例和准则的精神，又要适合农村的实际，增强制度的针对性，使得每项制度都能行之有效。对于那些条件尚未成熟、目前在实践中难以执行的制度，宁可暂不制订，也不能草率出台。与此同时，对现存的一些制度，要根据农村经济和社会发展的新变化，不断的进行补充和完善，淘汰那些不合时宜的旧制度。

2.坚持民主公开的原则，扩大制度的认同性

农村基层党组织建设的制度是让农村的党员共同遵守和执行的。制度能否在实践中得到有效的贯彻和落实，在很大程度上取决于它是否具有群众基础。如果没有群众基础，广大党员就不可能自觉的去遵守它，甚至会产生逆反的心理。所以，农村基层党组织制度的内容不仅要充分反映广大农民党员的意见和要求，而且要扩大农村党员的民主参与程度，让广大的党员参与制度的制定、讨论和修改，从而使这些制度规定的内容成为党员对自己的要求，得到党员干部的认同。

3.坚持系统配套的原则，加强制度的系统性

制度建设和创新是一项系统工程，加强农村党组织的制度建设，实现农村党务管理的法治化，单纯的依靠一两项制度是远远不够的，搞“头痛医头、脚痛医脚”的办法也行不通。不同的制度起着不同的作用，它们之间应该是相互补充和相互促进的关系，但又不能相互替代，缺少其中任何一项制度都必然会对其他的制度产生不利的影响。所以，制度的制定必须充分考虑它的整体性和系统性，才能使农村基层党组织的制度体系发挥最佳效能。农村基层党组织的制度建设必须坚持系统配套的原则，而不能孤立地进行，要放到一个整体的系统中去考虑和设计。

4.坚持权责明晰的原则，提高制度的可操作性

在村民自治的背景下，明晰村两委会的权力与责任，应靠制度而不是“人治”，要制定处理村两委关系的原则要求和相关的制度。一是村党组织领导下的分工负责制；二是村委会的请示报告工作制度；三是村里重大事务的民主决策制度；四是村务公开和民主管理制度。通过建立这些制度化的分权合作制度，使村党支部在发挥党的领导核心作用的前提下，真正成为村民自治的推动力量，并不断增强村党支部自身的号召力和影响力。

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