山东省农民工市民化的现状与制约因素分析

高学栋 董德利

城市化是社会经济发展的必然趋势，也是现代化的重要标志。从表现形式和内容来看,城市化既包括地域空间上的乡村城镇化，也包括农村劳动力向非农产业和城市的转移。近年来，山东省城市化进程不断加快，如何合理有序推进城市化进程、提高城市化进程的质量仍然是今后面临的重要问题。客观来说，农民工是城市化进程中的先行者和主力军，探讨农民工的市民化问题显得更为迫切。

一、山东省农民工市民化的现状

改革开放以来，山东省已经有大量农村劳动力转移到城镇就业谋生并成为准市民。但农民工市民化进程受阻，进而造成城市社会的对立和隔阂,严重阻碍了我省城市化进程。

（一）城镇常住人口有较大提升

山东是一个农业人口大省, 人多地少, 农村富余劳动力丰富, 属于我国人地关系高度紧张的省份之一。改革开放以来，尤其是近十几年来，随着工业化的提速、城镇化的发展，我省越来越多的农村剩余劳动力向城镇转移，到城市就业、居住；同时，也有不少外省农民来我省沿海城市务工就业，这就带来了山东省人口的结构性变化，突出表现就是农村常住人口相对减少，城镇常住人口大规模增加。有数据显示，到2011年底，山东省常住人口为9637.27万人，其中城镇人口4910.19万人，城镇人口数量首次超过农村人口，达到世界平均水平。[1]虽然仍低于全国51.27%的平均水平，但也表明山东省已结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入以城市型社会为主体的时代。

（二）农民工市民化程度不足

从官方公布的统计数字来看，山东的城镇人口虽然有了大幅提升，城镇化率已接近51%，但从严格意义上来说，山东城镇化的水平远未如城镇常住人口比例所展示的那样高。首先，当前的城镇化率是以常住人口计算的。如果按照现有城镇户籍人数以及政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说，2011年,山东省全省户籍人口城镇化率只有40.95%，低于常住人口城镇化水平10个百分点，也就是说有900多万的农民工及其家属仍然处在“半城镇化”、“准市民化”状态。其次，被统计为城镇人口的农民工群体的生存状态无法与城市市民相称。尽管很多农民工已经脱离了农业与农村,甚至早已在城市成家立业,以后也不可能再回到农村生活，但由于诸多政策和制度限制，使得城市化进程中出现了农民工职业流动和社会身份转变的不一致、不协调,结果是进城农民工还只是准市民,还不能与城镇户籍居民同城享受政府提供的公共服务和社会福利。

（三）城中村现象突出

城中村作为中国城镇化快速发展过程中特有的现象，一方面是指由于城市建成区面积迅速扩张，使原先分布在城市周边的农村被纳入城市的版图，在区域上已经成为城市的一部分，被鳞次栉比的高楼大厦所包围，成为“都市里的村庄”，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。另一方面是指，进城农民工由于自身经济条件所限,往往只能租住在环境较差、条件落后的城市居民区，进而形成农民工高度集中的“城中村”。在第一类城中村中，其管理体制和相应政策尚处于过渡阶段，村民在生产条件、社会福利、生活方式等方面仍未与城市文明接轨。城市发展征用了“城中村”居民的土地，使这部分农民已无继续从事农业生产的可能，转而在城市谋生就业，但户籍仍是农民身份。在第二类城中村中，居民区往往以低矮拥挤的违章建筑为主，环境脏乱差、人流混杂、治安混乱、基础设施不配套，成为游离于城市管理体制之外、各类社会问题滋生的都市“癌症”。 城中村具有城市与农村双重特征，其产生同中国的城乡二元体制、以及土地所有制度等多种因素有关，甚至也成为具有中国特色的城市贫民窟。

（四）农民工市民化势在必行

在山东农民工大军中，“缺少文化、亦工亦农、以农为根”的第一代农民工已步入中年，并逐步退出城市。据调查，山东农民工中年龄占比最高的为18～29岁人群，占总数的43.2%，年龄在30～39岁的农民工人数约占25%，而年龄在50～59岁仍外出打工的比例仅为7.4%，这说明新生代农民工已逐步成为农民工队伍的主流。[2]新生代农民工是指出生于20世纪80年代以后、20世纪90年代后期开始进入城市打工的农民工。与第一代农民工相比，新生代农民工对土地的情结弱化,他们务农经历短，多数对农业生产不熟悉，不具备从事农业生产的技能，虽然在户籍上仍然属于农民，但他们当中的很多人甚至出生在城市、成长在城市，对城市有较强的适应力，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化。其次，新生代农民工很多受过较好的基础教育，文化程度有了明显提高。以青岛市城阳区新生代农民工为例，具有高中以上文化程度的占总数的51.4%，说明新生代农民工的个人素质比老一代农民工高出很多，对于新技术技能掌握的能力也高于老一代农民工。[3]第三，新生代农民工具有主动融入城市的强烈愿望，他们已经从上一代农民工的“城市过客”心态变成了“城市主体”心态，逐渐由“亦工亦农”向“全职非农”转变，[4]由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“生存谋生”向“追求平等”转变， 既向往城市文明，渴望市民身份认同、待遇平等，更希望融入并最终定居在城市。当然，尽管新生代农民工具有一定的城市认同感和价值追求,但还普遍面临缺少技能、创业就业门路窄、工作强度高压力大、居住条件差、劳动关系不稳定、子女教育和社会保障等基本公共需求难以得到满足等问题。[5]

（五）农民工的归属感不强

在城乡分离的二元制度下，城市居民长期享受各种优厚福利待遇，往往容易形成优等身份意识，部分城市人甚至对农民工产生歧视心理。同时，农民工在职业、居住条件等经济层面上的劣势，又导致了他们在社会层面上与城市人接触、交往的困难。尤其是身份不明、工作不稳的状态，使得农民工虽然进入了产业却无法融入城市，虽然身在城市却不能融入其中。另外，在很多方面还受到来自城市政府和居民的诸多排斥，很多农民工担心生活保障，忧虑后代教育，对自身价值缺乏认识，意识不到他们是城市不可或缺的一部分，由此阻碍了城市归属感、价值认同的形成，造成很多农民工城市归属感较低，[6]结果导致农民工成为城市社会的“陌生人”，处于回归农村和彻底市民化之间的“半城市化”状态。

（六）农民工仍然是弱势群体

农民工是我国工业化、城镇化与人口非农化不同步发展历史条件下产生的特殊社会群体，目前我省农民工在城市中仍处于边缘化的生存状态,在工作性质、居住条件、社会地位、经济状况、社会心态以及家庭模式等方面与城市市民仍有较大差距。有研究表明, 山东农民工整体上文化程度不高，[7]而且由于缺少专门的技术培训，使得他们大多在报酬较低、劳动强度较高的建筑业、服装纺织等传统劳动密集型行业就业。与此同时，农民工政治参与和利益代表不足。在党代会、人代会和政协等各类组织机构中，农民工代表极少，与他们在城市总人口中所占的比重极不协调。这使得农民工基本被排除在城市政治生活之外，既无法通过工会组织有效表达自己的利益诉求，也几乎没有任何正式途径去影响城市政策的制定和执行。在缺少制度保障和组织资源的情况下，农民工成为城市社会中的沉默者，甚至沦为都市社会中的边缘群体、弱势群体，结果是农民工不得不徘徊在城市与农村之间。[8]

二、山东省农民工市民化的制约因素分析

在城镇化进程加快以及农民工群体构成已经发生改变的条件下，切实推进农民工市民化势在必行。然而，不合时宜的户籍制度、土地制度、教育制度、社会保障制度，以及各种长期存续的临时性政策甚至心理因素都是推进农民工市民化的障碍和制约因素。

（一）制度障碍

制度具有根本性的作用。以城乡分割的二元户籍管理制度为核心的一系列制度，阻碍了农民工的市民化进程。

1.户籍制度障碍。户籍带有深深的身份烙印，它根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口，两种户口之间存在着等级差异性，享受的待遇明显不同，有统计显示，户籍上附着有60多种城乡之间不平等的福利。户籍制度具有严格限制自由迁移的鲜明特征，它以法律形式严格限制农民进入城市，在城市与农村之间构筑了一道高墙，形成了城乡分离的“二元经济模式”。户籍被打上世袭的烙印，农村居民的子弟除考学、参军提干等少数途径外，绝大部分都承袭父母的农村户籍。户籍把农民禁锢在土地之上, 农民工即使进城多年，已改变了职业身份, 但仍然被户籍制度排斥在城市之外, 无法融入城市社会。近年来，各地陆续开始进行户籍制度改革,放宽城市准入门槛,但它仅在表面形式上恢复了农民居住与迁徙的基本权利。因此，城乡分割的户籍制度，依然是排斥农民工的基础性制度，是影响农民工市民化的根本性障碍。

2.劳动就业制度障碍。近年来,我省开始重视进城农民工的平等就业权问题,一些城市逐步取消了城市用工单位招用农村劳动力的行政审批,废除了农民工在城市就业的职业限制、总量或比例控制,简化了农村流动人口办证手续。但是,劳动力市场上对农民工的歧视现象依然严重，城乡居民平等就业机制尚未形成，进城农民工被迫寻找那些工作稳定性差、收入低、劳动强度大、无保障、无福利、无晋升机会等边缘性职业和岗位,而且没有以贡献和效益为依据的工资增长机制，使农民工工资普遍较低。这种就业制度,既降低了农民工在城市的发展空间和就业预期,也阻碍了他们向城市的迁移以及与城市主流社会的融合。

3.社会保障制度障碍。与二元户籍制度对应的城市社会保障制度也具有封闭性特点。城镇居民的社会保障体系由基本养老保险、基本医疗保障、失业保险和最低生活保障组成,保障项目齐全、保障水平较高。近年来，我省开始着手进行社会保障制度改革，力求逐步建立城乡一体化的社会保障制度，但是，城镇社会保险制度还没有将事实上在城市务工经商的农民工纳入城市社会保障体系之中，农民工参加基本社会保险制度的实际参保率并不高。究其原因，既有农民工就业状态不稳定、工作流动性大、难参保等客观因素，也有用人单位怕参保会增加人工成本等主观原因，还有现行的高费率、高门槛、转移难等制度障碍问题。社会保障的缺乏，使进城农民工享受不到工伤保险、失业保险、养老保险，缺乏基本医疗保险和大病救助，随时处于工作无着落、保障无依靠的状态。[9]

4.土地制度障碍。农村土地曾经是农民的立命之本，然而对进城农民工来说，土地占用、流转、使用权有偿转让制度的不完善，恰恰是农民工市民化的一种限制。首先，农村土地产权制度创新迟滞, 导致农村土地产权界定模糊,使农村居民的土地权利受到多方侵蚀,土地权益受损严重，这在一定程度上延缓了农民工进城就业与身份转换的进程。其次，土地流转市场发育不全、不完善，缺乏流动性和经营权转让市场,农民工退出土地环节存在困难。在目前土地制度下,农民工要想真正实现向城市的永久性迁移,就必须无偿放弃在农村承包的土地和拥有的房产,这显然不符合进城农民的利益。而有的进城农民工想把土地流转出去，却得不到合理的补偿，这使得许多农民工不得不在保留农村承包地的同时，丧失了由土地获得初始资本的机会，降低了农民进城后的生存能力。第三，土地征用补偿制度不完善，现行政府垄断的征地模式，更多维护和支撑了城市居民的利益，很难让农民工来分享城市公共服务的蛋糕。

5.教育制度障碍。由于城乡义务教育投入政府主体的差异,城市政府不愿意为进城农民工子女教育进行资金投入，造成义务教育的不平等。在这一制度下,流动农民工子女大多不能进入公立学校学习,多是在打工子弟学校上学,由于办学条件差,教学质量低,其学习成绩往往会受到影响。因此,城乡二元教育体制同样存在对农民工的歧视，增加了农村家庭向城市迁移的成本。[10]

（二）政策障碍

近年来，一些宏观政策已开始向有利于农民工进城工作和生活的方向转变,开始向有利于农民工市民化的方向迈进，山东省政府也认识到农民工在推进工业化、城镇化和全面建设小康社会中的重要地位和作用,已经开始对农民工进行技能培训,也制定了一系列保障农民工权益的政策措施。但是,由于我国实行的是分级管理的体制,地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担不同的责任,致使地方政府尤其是城市政府在制定和出台农民工市民化的政策时，远没有中央政府积极，仍然缺乏长远的、战略的考虑和统筹安排,结果往往采取限制、歧视甚至排挤的政策。

1.城市决策者对农民进城就业和农民工市民化存在顾虑。不能从战略高度认清农民工进城的必然趋势，担心放松户口限制会导致城市人口膨胀，出现城市病,带来城市住房紧张、交通拥堵、环境破坏、治安恶化；担心农民工市民化会挤占城市原有居民的就业岗位,加剧城市劳动力供求矛盾,影响城市职工就业，尤其是城市劳动力失业会给城市政府带来巨大的社会压力。因此,城市决策者在制定和出台某项政策时,出于代表城市市民本位利益的考虑,在对待农民工市民化问题上,往往排斥和抑制的政策多,鼓励和支持的政策少。[11]

2.让农民工转化为城镇稳定的产业工人和市民，城市需要付出成本、增加社会公共费用。按照中国社会科学院可持续发展战略研究组的测算，每转变一个农民成为城市居民需支付社会总成本约2.5万元。也有研究测算，仅就公共服务来讲，一个农民工市民化就要花10万元人民币。而目前我国财政转移支付制度基本上是以各地户籍人口为依据的,把公共服务逐渐覆盖到越来越多的新市民化的农民工及其家庭身上，无疑会增加城市政府的公共财政支出压力。[12]这就导致城市政府不愿意为农民工市民化承担过多的社会成本，对农民工市民化采取消极、排斥的政策。

（三）城市居民的排斥心理

出于多方面原因，城镇老居民、甚至部分城市决策者和执法者，对农民工存有偏见，程度不同地持一定的排斥心理和排斥态度，这也是影响、阻碍农民工市民化的重要因素。

1.长期以来农民与市民的身份区别,造成市民观念上对农民工存在根深蒂固的偏见和歧视。有些市民想当然地认为，城市化进程要求城市整体人口素质提高，将对象主要集中在大学生、白领等高素质人群身上，而农民工的加入会影响城市整体形象、降低城市总体素质。有些甚至认为是农民工抢了他们的饭碗，缩小了他们的就业渠道，压低了他们的收入，对农民工存在不满情绪。因此，城市原住市民对农民工一般持经济性接纳和社会性排斥的矛盾心态，一方面认为农民工是廉价劳动力,可以承担城市居民不愿做而又离不开、不能不做的累活、脏活、险活，另一方面又认为农民工加剧了城市劳动力市场竞争,挤占了城里人就业的空间。[13]

2.对农民工非客观的妖魔化印象进一步增强了排斥情绪。客观来说，农民工在生活习惯和生活方式上和城里人是存在差异的，有些方面甚至是格格不入的,从而出现了农民工被过度“污名化”的现象。市民对农民工的歧视和排斥情绪,不可避免地会影响到政府决策者，从而做出在就业、工资、社保、居住等方面不利于农民工的政策,这就由排斥心理最后变成了农民工市民化的政策障碍。

（四）农民工自身的困境

农民工能否市民化,还与农民工自身的素质和能力密切相关。进城农民工的自身素质是谋生、立足和融入市民社会的重要条件,决定着由农民向市民转化的成功率。目前，虽然新生代成为农民工队伍的重要组成部分，大多具有一定文化水平,一部分人甚至还是农村的精英。但整体而言，农民工群体自身的素质与调适能力也限制着他们的市民化进程。

1.在农村成长起来的农民工文化素质远低于城市居民，大多没有接受过正规的职业技能培训，由此导致他们就业空间狭小，职业竞争力低，转移就业能力弱，难以在城市长时间立足。

2.农民工的心理适应与自我调适能力不足。农民工在文化素质、专业技能、社会交往、家庭背景等方面有很大劣势，容易产生失落感，而城市中偏见与歧视的客观存在，使农民工容易产生不平衡感，形成“过客”心态，而城市工作、生活方式以及游离于城市与农村之间的状态可能使农民工产生无所适从感。

3.农民工往往仍然以血缘关系和地缘关系作为交往的纽带，生活圈子相对较为封闭，其社会交往与职业和居住地相关，在闲暇时间有限的情况下，客观上形成了自我隔离的状况。

4.一般来说，农民工的工资偏低，收入不多，目前城市的经济适用房、廉租房等公共住房很少对农民工开放，农民工仍游离于城镇住房保障体系之外，低收入水平与高房价比例严重失衡，使得农民工难以支撑家庭在城市定居。

三、结语

农民工市民化是城市化进程中不得不面对的深层次问题和紧迫问题。在我省城市化快速发展的大背景下，全面消除农民工市民化的障碍，优化社会环境，进一步创新制度机制，尽快建立和完善新时期竞争、有序的农民工进城机制、生存保障机制、农村退出机制，是推进社会转型、强化城市文明、统筹城乡共同发展的必经之路。

[1]山东省建设厅,山东省统计局.山东省城镇化发展报告:2012[R].黄河出版社,2012.1.

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[4][12]韩俊.农民工市民化与公共服务制度创新[J].行政管理改革,2012,(11):19-21.

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