市场化进程中政府与企业关系转型论析

赵泉民

（中国浦东干部学院 教研部，上海 201204）

政府与企业作为两种不同性质的社会组织，承担着完全不同的职能：政府主要职能是弥补市场缺陷，在市场做不了和做不好领域发挥作用，其行为出发点是社会整体利益最大化；企业是在利润最大化目标驱使下，决定生产什么、生产多少和如何生产，其行为出发点是自身利益最大化。所以，有论者指出：“政府和企业是现代社会两大最有力量的公共机构，两者之间的关系从合作到竞争，从友好到对立。 ”[1]（P6）由此，一方面内在决定了政府与企业之间关系是市场经济条件下政治学研究的传统命题；另一方面政府和企业之间关系也决定着一个经济体发展的模式和效率，两者之间若形成良性互动关系则能够推动经济发展、提高效率，反之则会对制约着经济的发展。正因如此，在中国经济体制变革过程中，政企关系的改革始终是牵动政府和企业神经的关键问题。笔者拟从改革开放过程中政府与企业关系演变做一初步梳理，以有助于当前的社会经济建设。

一、政府与企业两种组织性质差异的理论分析

政府是一个国家为维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来的，以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。广义的政府是指国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总和，代表着社会公共权力。狭义的政府指国家政权机构中的行政机关，即一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。政府有着以下特点：（1）从行为目标看，政府行为一般以公共利益为服务目标，在阶级社会里，它以统治阶级的利益为服务目标；（2）从行为领域看，政府行为主要发生在公共领域；（3）从行为方式看，政府行为一般以强制手段（国家暴力）为后盾，具有凌驾于其他一切社会组织之上的权威性和强制力；（4）从组织体系看，政府机构具有整体性，它由执行不同职能的机关，按照一定的原则和程序结成严密的系统，彼此之间各有分工，各司其职，各负其责。同时，从各国政治实践来分析，政府可以按照层级划分为中央政府和地方政府，中央政府的名称和组织形式存在一定的差异。中央政府和地方政府是国家和地方行政组织。在中国，中央人民政府是国务院，是国家最高权力机关的执行机关，也是国家最高行政机关；地方政府则是地方各级国家权力机关的执行机关，包括地方各级行政机关，主要指特别行政区和省（自治区、直辖市）、市、县（区、旗）、乡（镇）等各级人民政府。但是，需要指出的是，不管何种性质的国家或何种层级的政府，若从运作层面看，其一般都具有四项基本职能：（1）保护性职能；（2）调适性职能；（3）转移性职能；（4）驱动性职能。其中，所谓“保护性职能”，是指维持现存的政治-经济-意识形态秩序，保持国家稳定与安全，表现为通过立法、行政、司法、说服和训导等手段，建立人际互动规则、监管并惩罚各种越界犯规行为。很明显，保护性功能实施是以国家强制力为最终实施手段，它在根本上反映了统治的需要，但也部分包含了对社会一般事务的管理，如建立市场交易规则、反垄断法等。所谓“调适性功能”，是指政府为实现具体的政治或经济目标而进行宏观调控、总体整合，如政治进程、总量经济的监控、平衡与调节。所谓“转移性功能”在本质上即为再分配职能，是指政府把取之于民的资源用之于民的职能，包括税收制度建立，提供社会保险、就业保障和各种补贴等。所谓“驱动性职能”，即政府要在保护/调适/转移基础上积极推进社会发展，为社会发展创造条件，如政治制度、经济制度的改革与创新，提供外部经济条件等。[2]（P59-60）鉴于上述几种功能，美国学者林德布洛姆（C.E.Lindblom）强调说：“在分析基本的社会机制和制度时，必须把政治和经济联系起来。政府的主要行为很大程度上是经济的……在世界上所有的政治制度中，大部分政治是经济性的，而大部分经济亦是政治性的。 ”[3]（P8-9）

也就是说，政府作为一个社会的管理者，必然会给社会生产生活的所有主体设置一定的条框。这其中自然也包括市场领域中的行为主体企业在内。企业是从事生产、流通等经济活动，通过满足社会需要获取利益，自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。换句话说，企业是以盈利为目的，从而进行知识创造开发、各类模型设计、经营方案策划、产品制造经营，为社会提供产品和服务的经济组织。企业的根本属性是营利性部门，利润最大化是企业所追求的经济目标。企业的经济目标，强调的是对于与自身利益直接相关者的一种追求。一个企业，如果能尽可能高效率地使用资源，生产社会需要的产品和服务，并能够以消费者愿意支付的价格销售它们，那么企业就已经尽到了它的经济责任。这个利润最大化的设想有一个理想典型，即“经济人”。就此而言，企业显然是一个经济组织而非行政组织。从某种意义上讲，政府与企业分别提供个人消费的公共物品和私人物品；企业主要关心经济利润，而政府主要考虑社会效益。在计划经济体制下，中国众多人士曾经将两种组织混为一谈，让政府行使企业职能，使企业承担政府职能，造成政府膨胀、企业不活，并引发政治、经济、社会领域出现各种矛盾。从组织性质分析：政府是国家的行政组织，企业是经济组织。从管理的限制与制约因素分析：法律是政府活动的基础，政府必须依法行政；法律对于企业活动只是一种外在约束条件。从组织物质基础分析：政府活动所需的物质基础由国家财政提供，企业活动的物质基础主要是企业收益。从组织绩效评估方面分析：绩效评估指标存在重大差异，企业绩效评估比政府绩效评估更易于操作。

政府与企业之间关系取决于政治与经济的互动关系，通过国家的政治制度和经济制度得以具体化。根据现代企业产权理论，政企关系可以划分为三种类型：第一种类型为政府是企业的完全投资者，企业完全为政府所有，此时称为政府完全所有型企业（government-owned firm，GOF）；第二种类型为政府是企业的部分投资者，政府对企业所有权依赖于其投资规模和比例的大小，此时称为政府合资型企业（government-joined firm，GJF）；第三种类型为政府没有向企业提供任何的投资，当然企业与政府也没有任何的所有权关系，此时称为非政府所有型企业（nongovernment-owned firm，NGF）。如果从政府财税角度上考虑，所有的企业与政府都有着相同的关系，政府是法定的唯一税收征收者，而每个企业则是税收的缴纳者。不管政府选择怎样的政企关系，政府在处理这些问题上的态度和行为都是依据自身的目标。那么，政府在给企业投资时，其目的何在呢？新古典经济学理论认为企业的目标在于极大化企业的利润，显然这对于GOF和GJF企业是不适合的，因为政府对企业的投资往往出于多种目的，有时是追求经济效益，有时是追求社会政治效益或者两者兼而有之。为追求高的经济效益，政府就应该更合理地配置资源，建立高效运转的经济组织；为了追求高的社会政治效益，则需要建立稳定、均衡的社会秩序。根据经济学分析，不难看出，政府的首要职责在于维持社会的公平与效率，但这两者却往往是相互矛盾的，为获得公平就会牺牲效率，而为了效率就可能产生不公平。这也就是政府为何要对企业投资或干预企业经营的原因所在。而从企业角度来讲，享有一定程度的独立性与自主性是企业生存和运行的必需条件。企业家们和一般公众都愿意更多地依靠自由市场机制，这意味着禁止不必要的控制和更多地依靠市场刺激。同时，企业自治使企业可以追求这样的目标：企业将自己作为一个最理性的 “经济人”，每个企业都会做出最利于自己的决定，再通过自由贸易，使有限资源在最低成本下实现最大的效益。企业的目的就是为了获取利润，而只有在企业拥有充分的自由权利的条件下，才能有足够的空间去尽可能地寻求投资生产的最大利益。但同时必须要看到的是，其也会在极大程度上造成社会经济秩序失衡或混乱无序，故而企业必须要求政府去协调构筑乃至于形成良性经营环境。总的来说，政府在企业环境的形成过程中，无论是一般环境，还是竞争环境，所起到的作用非同一般。构成企业环境的每一个因素都可以说，受到政府的影响。政府作为“看得见的手”向企业生存和运行的整个环境施加了“看得见”的力量。

从本质上说，政府和企业每一方都拥有特殊的力量，每一方对另一方都是一种重要的需要。企业的基本力量是人类取得进步的一种重要动力，独立的企业在最大限度上限制了政府控制经济和干预私人企业的运行。而与此同时，几乎所有层面上的政府都直接或间接地参与了企业的决策，正确地理解对私人企业的公众支持是相当重要的。政府在所有的方面都影响到企业的决策：计划、研究、开发、生产、销售、人事、财务及设备等等。为满足这样的需要，每个国家的政府都会有相应的机构和部门与企业的经营密切联系。国外学者默里·L.韦登鲍姆（Murray L.Weiden baum）的研究表明，在今天，几乎每一个企业的每一个主要部门都在政府中有一个或更多的部门与之相对应，这些部门控制着或有力地影响着企业的内部决策。[1]（P32）从这个意义上看，政府与市场、政府与企业关系上双方不是替代关系，而是互补、依赖的“伙伴合作”关系。政府旨在协调、培育和促进企业的发展。这种关系一旦确定下来就会形成“报酬递增”，内嵌到社会中稳定下来而发挥作用。

二、市场化改革进程中政府与企业关系的转型

从新中国成立初期到 1978年改革开放前，属于传统的计划经济时期，中国实行的是国有企业制度，其作为一种“内生性的制度安排”，[4]（P15）有着其自身存在和发展的逻辑：通过建立国有企业，采取高度集中的资源计划配置制度和没有自主权的微观经营机制，满足了在一个经济十分落后的发展起点上提高积累率的要求，并通过国有企业发展，以较快速度建成了门类相对比较齐全的工业体系。在法律上，国有企业是全民所有制的公有经济，属于国有资产，需服从国家的统一领导和执行国家的计划，因此，国有企业从诞生之日起就和政府之间存在着行政隶属关系。但是这一时期政府与企业关系严重扭曲，企业只是各级政府的行政附属物。1978年改革开放后，政府与企业间的行政隶属关系对于企业的限制日益明显且越发成为其发展的桎梏。伴随着改革进行，打破原有计划经济体制并引入市场机制推进国有企业制度改革势在必行。也正是在市场化进程中，随着国有企业改革逐步深入和现代企业制度的初步建立，新型的政府与企业关系开始建构。

（一）“政企不分”为主要特征的国有企业制度时期（1952-1978）

从1952年开始社会主义建设时期到1978年经济体制改革以前，属于传统的计划经济体制时期。在高度集中计划经济体制下，以指令性计划主宰经济运行，排斥市场，在此基础上建立起了政府直接控制国有企业管理的制度。由于没有正确认识到政府与企业组织性质的差异，将政府与企业混为一谈，企业成了政府的生产职能部门，每个企业都具有对口的行政主管部门。国有企业管理制度则是按照整个社会是一座工厂的模式建立的，而所谓“国有企业”实际上只是一个进行成本核算的基本生产单位，而不具有企业所必须具备的各种特征。经济活动的决策权集中于高层中央政府，政企关系是层级制的上下级隶属关系。其显著的特点是：一、国家是企业唯一产权主体，企业是行政机构的附属物。二、企业负责人是国家干部，由上级政府部门任命和更换企业的主要领导成员。三、政府对企业承担无限责任，向企业无偿提供资金，收取几乎全部剩余利润；企业为职工提供医疗、住房等社会福利，成为“小社会”。在这种“政府高度集权”和“完全的计划性”制度之下，政府显然居于统治地位并决定一切，其采用行政方式直接干预和指挥企业生产经营活动，国有企业无法通过选择逃避政府行为的影响，既乏自主权又无独立性，更不可能言之为是独立的经济实体，由此导致企业经济行为的“行政化”以及政企不分现象。企业产权关系模糊、单一化，出资者的资产所有权与经营者的企业法人财产权合一，在具体经济运行过程中，导致财权、物权、债权不清；资产所有者与法人所有者的权利义务不明确，导致资产运营责任不明，国有资产无人负责，出现国有资产严重流失。企业投资主体单一，效益低下。企业的经营行为只对国家计划目标负责，经营目标是完成计划指标，企业重产量轻质量，不考虑销售与客户要求。企业权利与义务分离，只有义务和责任而无应有之权利。企业管理权主要掌握在各级政府部门，企业管理人员只是政府经营决策的执行者，企业干部的任免、职工招聘均由政府部门控制，分配中大锅饭，无科学的业绩考核和激励机制，职工缺乏积极性，官僚主义现象严重。[5]（P134-136）面对此种情形，实际上，从 20世纪 50年代后期，就曾有不少人士提出过国有企业改革并进行实践，但当时改革思路主要是在中央政府与地方政府权限划分上，也即经济决策权在中央政府和地方政府之间的转移，[4]（P34）而没有也不可能触及到政府与企业关系这一核心问题，更不要说从政府与企业的关系中去考虑国有企业改革问题。之所以会这样，其中一个主因就在于在政府主宰一切体制下，众多人士有着一种必然观念，就像一些论者所指出的那样，认为国有企业与政府之间存在天然的“血缘”关系：企业是政府“繁衍”的结果，是政府的附属物。因而政府与企业之间最本源的关系是“父子”关系。[6]（P224）由此，自然就不会从政府与企业关系变革方面去考虑企业改革的问题了。

（二）重塑政府与企业关系的国有企业改革时期

1.以 “放权让利”为主线的改革阶段（1978-1984）

从 1978年 10月开始，先后在四川、北京、上海、天津等省市进行国企改革的试点工作，1982年国有企业改革在全国普遍开展。这一时期主要是改革政府对企业“管得过多，统得过死”的弊端，以“放权让利”为切入点进行。改革主要内容是：第一，国家下放部分权利，扩大企业自主权，特别是给企业一部分利润权；第二，实行责、权、利相结合的经济责任制，建立健全企业经济核算制；第三，实行“利改税”的措施，实行“以税代利”的新政策；第四，对投资体制进行改革，将财政拨款制逐步过渡到银行贷款制，即“拨改贷”。这一时段的国有企业改革，主线是在调整政府和企业内部人-管理人员和职工之间的关系及权、责、利的分配，向企业内部人“放权让利”，主旨在于调动企业和职工的积极性。因此，扩大企业自主权的改革思路与过去国有企业改革主要是在中央与地方划分权限的思路相较有了很大进步，如在激励机制方面，企业被程度不同地注入了利润动机，此种动机使企业具有了一定活力和自我发展的冲动；再如在信息机制和决策效率方面，企业管理层被赋予了广泛的经营决策自主权，政府行政干预大为减少，决策已经大为分散化，大量的信息收集和整理工作由政府转向企业，使得企业管理层的决策比过去政府机关更为及时和有效。[5]（P143）但也存在极大局限性，因为改革只是在计划经济体制的框架内对政府与企业关系进行适当的调整，没有也不可能动摇计划经济体制的基础。政府给企业部分权力和让渡部分利润，并没有改变国家行使其所有权的基本制度框架和方式，即否定计划经济目标，只是对计划经济的修补与完善，故而充其量只能算是一种在旧的计划经济框架下进行行政分权的 “外围改革”，改革方法上也缺乏配套性和整体性。所以，通过改革，一方面企业虽然获得了一定的自主权，却不能建立有效的产权约束和市场竞争约束，结果使得经营者滥用经营自主权谋取私利或小集体利益，造成了“内部人控制”的状态，致使国有企业财务的预算约束进一步软化；另一方面政府与企业之间的行政隶属关系尚未完全改革，企业仍没有独立的法人财产权。

2.以“两权分离”为主的改革阶段（1985-1992）

1984年10月，中国共产党十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，首次在官方文件中提出社会主义经济“是公有制基础上有计划的商品经济”，树立起生产资料所有权与经营权分离的改革思路，并将“增强企业活力”作为经济体制改革中心环节。而后从1985年开始加快国有企业改革步伐。通过改革实现政企分开，试图将国有企业培育成为自主经营、自负盈亏的经济实体。这一时期改革，主要是围绕两个方面进行：第一，实行所有权与经营权分离，即“两权分离”，主要是借助于承包制、股份制和租赁制等形式来搞活国有企业；第二，将计划调节与市场调节结合起来，进行价格改革，实行生产资料价格“双轨制”使国有企业更多地利用市场机制。改革取得了一定的成效，到 20世纪90年代初，全国90%以上的国有企业实行承包制，3000多家国有企业进行了股份制改造，[7]（P262）促进了企业的发展。通过这一时期改革，企业经营自主权进一步扩大，政府对于企业的随机干预减少，政府与企业关系进入一个新阶段。但是政企不分问题还是没有最终解决，企业仍然没有获得独立的经济实体的地位；特别是政府对企业预算的软约束依然存在，因为双轨制下，政府的一系列改革都局限于政府和企业之间的利益分配上，并未能给企业带来平等竞争的外部环境，加之企业尚未成为真正独立的利益主体，也就必然对政府有着行政依赖；同时，由于企业必须执行国家计划，政府也只能采取软预算约束，由此企业自然也就不可能真正做到自负盈亏。

3.以 “建立现代企业制度”为主的改革阶段（1993-1999）

1992年 1月至 2月，邓小平南巡讲话对社会主义本质以及计划与市场的关系作了重新解释，解决了长期以来困扰人们的思想问题，为计划经济走向市场经济指明了方向。同年10月中国共产党的十四大提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，它在其中以执政党文件的形式确定了 “实现公司化改制”这一国有企业改革的方向，且明确提出了国有企业改革的目标是建立现代企业制度。这标志着国有企业改革的思路由过去“放权让利”转向了“现代企业制度创新”。[5]（P145）并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。这一时期改革主要围绕以下问题展开：第一，实行以“破三铁”（“铁饭碗”、“铁工资”和“铁交椅”）为中心的转换经营机制改革；第二，建立现代企业制度的试点改革；第三，以建立现代企业制度为中心的改革。主要有“三改一加强”（“三改”是：第一改制，将国有企业改制成为民营企业、私营企业、混合企业；第二改组，将不同的国有企业进行优化组合，组建成集团公司，集团公司再分成若干分公司和子公司；第三改造，是将国有企业进行经营机制改造和技术改造。 “一加强”是指对国有企业加强管理）、“分类指导，分批搞活”、“优化资本结构”、“减员增效”、“资产重组”、“下岗分流”、“再就业工程”等内容的改革。借助于诸多举措，国有企业开始走向真正意义上的现代企业制度型塑：企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，对出资者承担价值增值的责任。出资者按照投入的资本额享有所有者的权益。企业破产时出资者只以投入企业的资本金对企业债务负有限责任。由于承认国有企业不仅有经营权，而且还有法人财产权，国有企业改革思路有了重大突破，为确立正确的政府与企业关系奠定了制度基础。

4.以“国有经济结构调整”为主的企业改革阶段（1999年至今）

1999年9月，中国共产党十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展的若干重大问题的决定》，第一次提出了国有经济布局调整坚持的“有进有退，有所为有所不为”的原则，明确了国有经济布局战略性调整的方向和增强经济控制力的主要途径，界定了国有经济发挥作用的主要领域，提出了“抓大放小”和“放开搞活国有中小企业”的举措，大大推进了国有企业改革的进程。2003年10月，十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出加快调整国有经济的布局和结构，发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制，实现投资主体多元化，股份制成为公有制的主要实现形式。改革内容有：第一，建立、健全现代产权制度；第二，完善公司法人治理结构；第三，加快调整国有经济布局和结构；第四，建立和健全国有资产管理和监督体制，坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能的分离。随着经济体制和国有企业制度改革的推进和深化，必须进行国有资产管理体制的改革，建立适应市场经济需要和国有企业改革需要的国有资产管理体制。从1994年国有企业进行建立现代企业制度及其公司制改制看，虽然许多国有企业从国有工厂改变为公司，有的企业从国有独资企业改变为上市的股份公司，但是，这并没有从根本上转变国有企业的体制和经营机制。[8]（P171）国有资产出资人没有到位，出现国有资产所有权的多头代理，所有者权力和责任错位现象。而后针对此种问题，一方面又进一步强化了对国有大中型企业的公司化改制，大体上包含了三个互相衔接的步骤：实现政企职责分离；将垄断性企业改组为竞争性企业；经过资产重组在国内外证券市场上上市；与此同时又加强了对企业的监管，并于2003年3月国务院正式组建国有资产监督管理委员会，地方国有资产监管机构也随之建立。代表中央和地方政府对国有企业的国有资产履行出资人职责。政府不再作为对企业进行资源配置的主体，政府也不再是企业制度设计的主体和国有产权的代表。实现了政企分开、政社分开和政资分开，企业自主发展能力进一步增强。据统计，到2011年，中央企业资产总额24.3万亿元，净资产达9.5万亿元；其中公司制企业所占比重已经达到70%，一批大型国有企业先后在境内外资本市场上市。目前中央企业资产总额的52.55%、净资产的68.05%，营业收入的59.65%都在上市公司。[7]（P264）为进一步增强企业的市场主体地位，“十二五”期间中央企改革方向已确定为：凡是能整体上市的都要整体上市，但国家要处于控股地位；不能整体上市的，要进行股权多元化改革；实在要保留国有独资的企业，也要进行公司制改革。

综上所述，可以明显看到，中国的政府与企业之间关系转型是与经济体制转轨同步进行的，且带有明显路径依赖特征。国有企业最大问题在于缺乏自主权利，放权让利是改革初期成本最小、收益最大且最易于实施的改革步骤。放权让利的实施以及原有计划体制的松动逐渐增强了企业的市场主体性质，这又决定了接下来的改革步骤，即让国有企业成为真正的市场主体。国有企业市场主体性的成长进一步要求有现代企业制度这一制度框架与之相适应。三十多年来，国有企业改革正是遵循 “放权让利”→构建 “市场主体性”→构建“现代企业制度”这一路径展开的。而且在此过程中，政府与企业关系通过逐步调整，逐渐开始形成在宏观层面上，政府制定有关法规和政策，建立公平竞争的市场环境，从全局的角度引导和调节经济；在微观层面上，企业运用其全部资产，依据市场信号进行生产和自主经营决策。这里，特别要指出的是，若将政府与企业关系的转型做一明晰阶段划分，应是以1993年3月通过的《宪法修正案》为标志，其中将“国营经济”改为“国有经济”，一字之变，意味着国家与企业的关系开始转变为资产国家所有、企业经营，实现所有权和经营权的分离。政府与企业的关系与先前相比，发生了四个极其明显的转折：一是由“下级隶属上级的关系”转变为“产权所有关系”；二是以“计划”为约束的“直接联系”转向以“市场”为导向的“间接联系”；三是由“单一”的“行政关系”转变为“法律、行政并存”的“双元关系”。改制后国有企业成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，同时又因两者之间产权所有关系存在，政府依然具有资产管理和监督权，仍然沿用行政的管理模式，直接干预国有企业的工资、分红、高层经营人员的任免、国有资产的处置，政府对企业还有着行政的约束关系；四是由于路径依赖，政企依旧难以彻底分开。所以，有论者认为，在市场化改革中，政府与企业关系虽然已经发生了转型，但并未根本改变两者之间的本源关系即“父子关系”，只是其派生关系发生了变化：原先的命令-服从关系转变为谈判关系。然而，这种谈判是父子式谈判而非充分市场经济条件下的一般谈判：双方地位不平等；谈判对象非选择性，单一政府与众多企业之间进行的是“以少对多”的“封闭式谈判”；谈判结果难以保障，若双方都可能违约，碍于“父子关系”，对违约行为只能默许；谈判关系维持依靠“血缘”关系而非依靠超脱于谈判当事人之外的第三者权威。[7]（P237-239）也就是说，政府和企业之间总体上是半市场、半行政、半法律和半依赖型的关系。因此，这种合约关系下的企业经营虽在一定时间段中会有所改善和好转，然其活力可能还是短暂和有限的。现实情形也是如此。

三、对中国政府与企业之间关系重塑的思考和建议

通过对中国政府与企业关系转型基本脉络的梳理，不难看出，它是中国市场化改革的必然结果：以市场经济体制的建立和完善为主线，以所有制改革为基础，以政府职能转变为动力，以社会建设为保障，由此形成了以政府与国有企业关系转型为核心，以多种所有制企业共同发展为前提的政府与企业关系格局。这是中国政府与企业关系转型的基本脉络，是一条具有鲜明特色的转型路径。正如人们所说的，“国企改制从根本上改变了中国的经济格局，使中国成为以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的混合经济。”[8]（P171）

当然，也是在此过程中，伴随着有关“国退民进”和“国进民退”的多次大讨论及其是是非非，说明这种转型自身就蕴含着市场化改革所带来的利益冲突，也表明了政府与企业关系中的内在矛盾。正如论者分析的，中国政府与企业关系转型的现实困境是因多方面的“系统性结构矛盾”所致，其主要表现在四个方面：[9]其一，体制的传统惯性与社会现实需要的矛盾。良性政府与企业关系需要有适应现代市场经济发展规律的政治、经济和社会管理体制，但计划经济时代形成的管理体制短期内还不可能彻底消除，这种体制性矛盾是阻碍政府与企业关系转型的深层次原因。例如，“所有制决定论”一直是统驭计划经济体制的意识形态，即使是民营经济较为发达的浙江、苏南地区，民营企业仍然受到诸如投融资、市场准入等管理体制方面的限制，并未真正获得与国有企业平等的市场地位。其二，薄弱的市场经济基础与市场主体快速发展的矛盾。尽管已初步建立了市场经济体制，但因历史和现实条件限制，当下中国市场经济基础还相对薄弱，在制度建设方面还存在许多不完善之处。薄弱的基础设施远远不能满足企业发展的需要，由此引发的直接后果是企业运营成本居高不下，企业只能凭借非制度化甚至是非法手段降低交易成本，这也在一定程度上增加了政府与企业关系的转型成本。其三，行政体制改革与经济体制改革不相适应的矛盾。总体来说，中国的行政体制改革滞后于经济体制改革。表现为政府的经济管理职能还存在明显的“错位”和“缺位”；政府偏重于经济职能，忽视社会职能，与此相随的是政府管理手段相对落后，政府执行力有待提升；此外，行政组织架构还不完善，“条”、“块”管理的矛盾和冲突增加了社会成本，降低了市场效率，现有的政府层级结构限制了市场空间，甚至导致资源“错配”。其四，发展与稳定的矛盾。发展与稳定的关系说到底是效率和公平的关系。稳定是发展的前提，发展是稳定的保障，但“以经济建设为中心”的发展模式，一度忽略了社会建设的重要性，再加之对效率与公平关系在认识上存在的误区，就在一定程度上进一步激化了社会矛盾。在政府与企业关系转型过程中，由于政府片面强调企业的经济贡献度，却忽视了对企业社会责任的要求，因而随着转型的不断深入，政资关系、劳资关系以及人与自然的矛盾也日渐突出。

实际上，上述这四个方面的矛盾，在笔者看来，归结为一点，就是我们的改革模式——“渐进式改革”及在此之下推行的“单兵突进式”改革路径所致。因为一个社会往往同时存在各种各样的“子制度”，从宪法到乡规，从正式规则到习俗规则，它们共同组成了社会的“制度系统”，正是借助这些制度的“有效匹配”和“协同作用”来推动社会进步。而且系统内各项制度之间又多呈现着关联性和演进上帕累托或非帕累托性质。而改革开放以后，以市场为中心的制度大量替代以计划为中心的制度，立法及执法机关侧重于出台新制度替代旧制度、注重安排填补空白的市场制度，制度安排也主要考虑国家宏观经济社会的需要，缺什么弥补什么，需要什么就出台什么，其目标是先解决“有无”，无力考虑“好坏”，更是无暇顾及制度之间的“配套”及“整合”。此种“线形思维”制度供给方式，只是解决了制度“数量”问题，却同时带来了制度供给“质量”问题：政出多门，制度之间不协调、不配套；制度安排没有顾及与制度环境的兼容；忽略了正式制度与非正式制度之间的分工协调；核心制度与配套制度脱节现象比较严重；制度出台的时机和策略是否妥当，以及政治制度与经济社会制度是否相融等问题。最终致使制度难以有效整合而不能形成系统带来的规模效益，同时既有的效益还会受其他效益的影响难以达到设计效率。进而也就影响了政府与企业之间关系的进一步优化。正如德国学者柯武刚和史漫飞（Wolfgang Kasper＆Manfred E.Streit）所强调的，“在现实中，制度服务于其目标不是其单独地得到遵守，而是靠其形成相互支持的规则群。规则形成一个系统，这个系统又会影响实际世界的现象系统。 ”[10]（P7）

基于此，笔者认为政府与企业之间关系转型应进一步优化，亦即达到“绩效政府”与“强势企业”并举这一基本目标，在宏观层面上对策至少有三：第一，在政府与市场之间，真正廓清政府职能定位，建设“强化市场型政府”（market-augmenting government）。一般认为，现代市场机制能够有效地解决企业的代理问题，使企业的代理成本降到最低点。具体来讲，解决代理问题就是要提供三个有效的机制：激励机制、监督机制与契约机制。 因此，在政企关系的重塑中，对于政府而言，关键是要建立有效的具有市场竞争力的三大机制。这种机制基础当然是建立在明晰的产权制度安排之上。而要做到这一点，政府可能就要像经济学家奥尔森（Mancur Olson）所强调的，市场繁荣，政府日子就好过；市场萧条，政府就难捱，政府要有十足动力利用自己的权力去保护或者推进市场的繁荣，即要成为一个“强化市场型政府”：必须有足够的权力去创造和保护个人的财产权力，并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利。[11]而在中国现阶段最为关键的一点，就是要继续打破垄断、深化行政体制和产权制度改革。为此，需要通过立法等手段对行政权力进行修正性、补充性的约束和重新界定，或者以严格的程序防止行政权力的过度使用，或者通过加强社会对行政权力的监督，迫使政府做到：（1）转变和缩减政府的行政职能，限制行政权力；（2）规范行政行为，控制行政权；（3）加强社会自治，将一部分行政权转化为社会的权力，使公民参与到国家事务的管理和监督中来，以此建立起政府的公共治理结构。并在此基础上实现市场经济框架下的政府“职能回归”：提供公共产品，包括提供良好的制度环境，为企业营造好的经营环境；保证宏观经济的稳定；在生活保障体制、在教育体系、在科研体系上提供良好的制度支撑。促使政府改革的旨归在于凸显和强化政府作为“政治实体”或社会公共品的“中性”特征：不偏向任何阶层或集团，将保持经济增长和追求社会公正有机统一，为社会提供公平、及时、优质、高效的公共服务。由此，需要打破政府官员“厚此薄彼”的价值取向和思维方式，扭转政府公共服务职能的缺失。[12]

第二，强化市场化改革中制度的“系统意识”，提升制度组合效率。要作到这一点，就需要制度供给主体——政府形成“系统性制度思维方式”，注重制度供给的“顶层设计”和“总体规划”，即在制度设计、供给、执行、纠偏过程中树立起通盘有序、有机统筹和纵横相连的带有立体性质的系统思维方式。当然，其中最为根本的就在于“政府制度化”，也就是“政府的组织和制度获取价值观（被广泛地接受认同）和稳定性的过程”。[13]（P301-304）如此，也就必然地会促使政府在制度供给中需要着力考虑来自于几个方面要求：一是制度本身的公正性。政府尤其是基层政府（也是制度、政策最终执行者）作为政权体系直接面对基层社会的“末梢”，保障其组织、制度和程序的公共性、公正性是现代政权的必然要求。这也是确立基层公共秩序所必需的，是制度获得“价值”和社会公众广泛认同的前提。二是制度的适应性。制度的目的就在于应对特定的社会环境和社会需求，因而制度必须能够回应社会特别基层社会的各种问题、化解社会冲突。但是，由于环境本身并非确定不变，尤其是在现代化的特定进程中，基层经济社会的变革迅速而多元，制度必须能够适应这一动态的变革过程，在保持稳定性的同时，适时通过适当的程序做出进一步的调整和完善，在动态中与制度环境保持互动。三是制度的协调性。制度化所涉及的组织、制度、程序甚至政策必须相互配合，否则制度本身的冲突会直接影响其实际运作。这种协调性不仅有助于制度的贯彻落实，而且有助于政府体制的各个部分和不同层级之间保持一致性，提高政府体系的效能和效率。四是制度的有效性。制度化所涉及的组织、程序和制度规范都必须切实有效，能够被落实和运用。一旦出现缺乏效力的“制度”，则基层政府必然可以有选择地加以回避，其结果是政府自由裁量权超越了制度规范，使得制度约束力下降。在这一方面，尤其需要注意到政府功能的有限性。事实上，政府权力与政府能力之间存在着某种悖论（paradox），政府权力越不受限制，则政府能力也越虚弱。因而有效力的政府制度化，必然是“有限政府”的制度化。毋庸讳言，也只有这样才能避免“软政权”现象进而实现所谓的“制度整合”，让一个制度体系内的所有制度、多个制度体系都发挥应有的功效，解决制度供给“内卷化”的问题，形成制度供给的规模效益。[14]

第三，强化市场意识，促进企业家精神成长。所谓“市场意识”，就是按市场需求变化谋划生产，按市场经济规律谋取发展的意识。但长期受小农经济、计划经济等思想传统影响，社会推崇行政力量轻视市场作用的观念仍较为突出，体现为思想封闭保守，开拓精神不强，竞争意识淡薄；盯官帽不盯市场，唯上思想严重，市场意识淡薄。所有这些，都阻碍着市场自主作用的发挥。所以，政府与企业关系优化，需要在政府职能转变基础上，注重培育和强化包括政府官员在内的民众的市场意识。为此，首先，要加快政府同资本分离，建立公平高效的资本市场，如金融市场、证券市场，减少企业对政府投资的依赖，培育企业从市场筹资发展的能力。在一些非重点行业和领域，政府应推进投资主体的多元化，使国有资本逐渐退出。在此基础上大力培育要素市场，打破地域分割、行业壁垒和体制障碍，加快培育产权、资本、技术、信息和劳动力等要素市场，提升生产要素配置的市场化程度，促进生产要素无障碍流动。其次，要充分激发市场主体活力，市场主体的多少和市场活力的强弱，决定社会经济的实力。要以提高创新能力为重点，在竞争中培育更多市场主体，包括继续深化国企改革，通过经济性而非行政性的委托代理方式，提高国有企业的活力和竞争力；政府从盈利性、竞争性行业如制造业、服务业中应彻底退出，不与企业争利益，以保证政府行政的公平公正，保障政府宏观调控的科学高效；落实扶持政策，鼓励、支持、引导非公有制经济发展，着力培养一批影响力大、竞争力强的大型民营企业。通过这些有助于“强势企业”和“高效政府”的良性发展，使得政企关系重塑更为彻底、更为完善，其终极目标就在于培育起有效率的经济组织；因为“有效率的经济组织是经济增长的关键”，“有效率的经济组织需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动”，“一个有效率的经济组织在西欧的发展，正是西方世界兴起的原因所在”。[15]（P1）

总之，世界经济发展史表明，“市场体制决不是亚当·斯密所说的放任自由，同时它也不是那种依赖于小政府的市场机制”。[16]（P7）政府与企业之间并非简单的二元对立关系，而是相互依存、互为补充下的新型“伙伴合作”关系。中国市场化进程中政府与企业之间关系也正是沿着逐步脱离计划经济体制下的“父子关系”而向现代市场经济体制下“伙伴合作关系”方向转型。当然这种转型不可避免地带有着“中国特色”和时代特征：一方面，转型是在历史的路径依赖性基础上已有的制度为依据的，另一方面，又是根据技术变化、规制缓和等外部环境的改变产生着适应性演变，以及与外国不同的经济制度的相互作用，而向新的体制转变的。而且，它的转型要求把公有制与市场经济、计划与市场、历史与现实、传统与现代、改革发展与稳定等性质不同的事物有机地统一起来。也正因如此，决定了政府与企业关系转型方式在中国只能是通过执政党和政府主导的若干这样或那样的政策变革，并经历了不同利益取向的民众之间反复博弈，最终在共产党领导下局部推进、双轨过渡，体制内与体制外相结合，逐步向市场经济下的“绩效政府”与“强势企业”并举的伙伴合作关系过渡或演变。

[1][美]默里·L.韦登鲍姆.全球市场中的企业与政府（第 6 版）[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，2002.

[2]曹沛霖.政府与市场[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[3][美]查尔斯·林德布洛姆.政治与市场：世界的政治-经济制度[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995.

[4]林毅夫，蔡昉，李周.充分信息与国有企业改革[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1997.

[5]吴敬琏.当代中国经济改革[M]，上海：上海远东出版社，2009.

[6]周振华.体制变革与经济增长——中国经验与范式分析[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1999.

[7]张卓元，等.新中国经济学史纲（1949-2011）[M].北京：中国社会科学出版社，2012.

[8]姚洋.作为制度创新过程的经济改革[M].上海：格致出版社、上海人民出版社，2008.

[9]范春辉.政府与企业关系转型析论[J].江苏行政学院学报，2011，（6）.

[10][德]柯武刚，史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2001.

[11]Olson.M.Power and Prosperity：Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships[M].Oxford University Press，2000.

[12]赵泉民.经济转型与政府转型[J].中国浦东干部学院学报，2011，（6）.

[13]赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京：商务印书馆，2010.

[14]赵泉民，井世洁.从“断裂”走向“互构”——转型社会中制度与人的协同构建论[J].人文杂志，2011，（5）.

[15][美]道格拉斯·诺思，罗伯斯·托马斯.西方世界的兴起[M].北京：华夏出版社，2009.

[16][美]查尔斯·E.林德布鲁姆.市场体制的秘密[M].南京：江苏人民出版社，2002.