加拿大中介组织的监管与启示

林云存

政府只负责宏观管理

加拿大政府对市场中介组织采取宏观和间接性的监管模式。所谓宏观监管，即以联邦法令或者省政府法令的形式，从宏观上规范市场中介组织的法律地位、工作职责、准入标准、行业自律和违法惩处等等。

在加拿大，政府部门一般不对市场中介组织进行全面管理，如市场中介组织的资质审批、投诉调查和违纪惩戒等，均不由政府部门负责。但是，如果政府认为某些工作比较重要，则可以根据需要授权一些政府部门进行专项监管。例如，为了确保教育培训的质量，不列颠哥伦比亚省的法令授权专门教育厅，对行业协会的教育培训情况进行专项监管。

虽然政府不对市场中介组织进行全面管理，但依然可以通过保留最终裁决权来对市场中介组织和行业协会的管理产生重大影响。例如，如果市场中介组织从业人员认为，行业协会的许可审批不公平、不公开或有歧视，或者不满行业协会的惩戒决定，可以向政府特定部门或法院上诉。除此之外，对于一些违规或犯罪行为，如《反洗钱与恐怖法案》要求有关行业协会定时准确向反洗钱中心报告自检评估报告，经审查发现有违规的，政府可以视情节轻重对其进行经济制裁。涉嫌犯罪的，则直接移交皇家骑警处理。

成熟的自律监管体系

加拿大各类市场中介组织都有自己的行业协会，行业协会所形成的行业自律机制，对市场中介组织发挥着主要监管作用。行业协会的规模、社会影响力、成熟度不同，其对市场中介组织监管权力的来源也不同。部分协会的监管权来源于联邦政府或者省政府法令的特别授权，另一部分协会的监管权则主要来源于会员授权。政府不颁布专门法令，市场中介组织根据行业发展的需要，自发设立行业协会，协会在章程中自行规定其监管职能。

遵守职业操守是加拿大市场中介组织从业人员的一项基本义务。为了确保会员遵守职业操守、维护行业声誉，行业协会一般会制定相关的职业操守准则，并进行经常性的监督检查。行业协会还强制要求所有会员购买行为缺失保险。如果有会员因执业疏失造成损失，由保险公司承担保险责任。

行业协会普遍建立了比较健全的内部管理制度，在人事管理、财务管理、资产管理、重大业务活动等重要岗位和关键环节，都进行有效的制约和监督。在权力运行上，行业协会实行阳光财务。如加拿大全国地产估价师协会向全社会公开其财务，明确列出财务收入和支出、数额和比例等各项财会项目，并向社会公开其会费、申请及注册项目费用、专业发展费用等单列项目不许挪用的规定和执行情况，每年接受会计师事务所对其进行一次外部审计。

为确保行业协会切实履行监管职能、维护民众利益，加拿大行业协会还引入政府指定的非本行业的民众代表，赋予他们否决决策的权力。以不列颠哥伦比亚省特许会计师协会为例，在协会的专业行为调查委员会中，有来自政府指定的三名非本行业民众代表。任何一项决策，只要这三名民众代表中有两名代表不同意，决策便不能通过。

给我们的启示

启示一：加强法规制度建设，依法监管中介组织。我国在中介组织发展过程中，先后制定了一些与中介组织相关的专门性法律法规，但是，总体上来说，法律体系还不完备，法规制度还不完善，这是政府监管不到位的重要原因。因此，当务之急是尽快出台《中华人民共和国社会中介组织法》，把法规制度建设作为完善中介组织的中心环节，加快有关法规体系建设，实现市场中介组织组建、运营、管理的法制化。

同时，要建立合理有效的举报投诉机制，对违法组织或当事人，依法进行严肃处罚。一是健全备案制度，解决监管缺位问题；二是实行行政问责，解决监管不力问题；三是督促行业自律，解决无序竞争问题。把政府监管、行业自律、社会监督有机统一起来，健全监督管理机制，为政府部门依法监管、中介组织依法执业提供法制保证。如国家的上位法一时难以出台，可授权各省市人大或政府先制定地方性法规，进行先行先试，以地方政府法令的形式，颁布《中介组织管理办法》，一方面，明确中介组织的性质地位、权利义务、执业标准、行为规范、准入退出等；另一方面，明确政府部门的监管体制、监管职责、监管方式、权限范围等，规范政府对中介组织的监管。主管部门负责制定规范中介组织市场准入、交易规则、收费标准、司法鉴定等行业性配套制度，规范行业监管，待时机成熟时再上升至国家立法。

启示二：推动自身改革，促进中介组织规范健康发展。我国行业协会是社会主义初级阶段的新生事物，它是伴随着改革不断深入、市场经济体制建立、政府职能转变起始的，总体上处于起步阶段。部分会员是当年即将退休的企事业、行政单位的领导或公职人员，他们为了支持机构改革被分流到学会、协会等一些中介组织任职。故目前一些学会、协会仍以政府“二部门”的身份存在，行政化倾向比较明显，滥用主管单位的行政管理职能和垄断地位谋取不正当利益时有发生。因此，必须推动行业协会改革，解决行政化倾向过于明显的问题，着重加强官办、半官办社会中介组织“脱钩改制”工作的推进，健全内部法人治理结构，完善自我管理能力，使社会中介组织与原有挂靠单位在人事、财务、业务、名称等方面彻底脱钩，真正实现政社分开。

启示三：激活内在动力，促进中介组织监管与自律。我国对市场中介组织的管理主要还是依靠行政监管，虽然行业协会在教育培训、制定执业标准和提供会员服务等方面发挥了一定作用，但一般不享有资质审批权和资质限制权等，在行业内的权威性有限，其自律管理的作用还没有得到应有发挥。加入WTO之后，随着外资社会中介组织逐渐进入，我国社会中介组织面临着更加激烈的竞争，加快社会中介组织培育和发展已迫在眉睫，这不仅要求加强政府立法监管，也要求社会中介组织加强行业监管与自律，进一步提高社会中介组织自我发展能力。

笔者认为可以从以下几方面入手：一是加强自我监督约束机制，制定并实施行业道德规范、员工行为准则、收费标准、处罚条例、损害赔偿制度等，规范社会中介组织日常行为；二是完善激励机制，实行绩效工资制度、目标管理和全面质量管理，使员工工资、晋升与工作成绩挂钩；三是健全员工培训机制，利用内部培训、举办专家知识讲座、选拔优秀人才到高等院校进修、委派职员到企业或政府实习等多种方式加强员工培训，提高其知识水平和管理技术；四是规范人才流动机制，对员工进、出严格把关，积极引进优秀人才，对不合格冗员进行裁减。

启示四：加快诚信体系建设，充分发挥社会诚信的总体监督力。我国至今还没有一个较为完整的社会诚信制度体系，一些市场中介组织在某地区受到执业限制后，照样在其他地区执业。有的市场中介组织被清出市场后，法定代表人改头换面又重新注册另一个中介组织，甚至一些不法之徒利用我国目前社会诚信制度还不完善的空间，假借学会、协会名义，行坑蒙拐骗之实。如果这种情况不改变，市场中介组织的监管缺乏社会诚信体系作为其坚实基础，我们就难以对市场中介组织从业人员真正实施切实有效的监督管理。因此，要切实加强和重视社会诚信体系建设，最大化发挥社会诚信总体监督力。