制度变迁、税权配置与地方税体系改革

匡小平，刘 颖，2

(1.江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013;2.浙江财经学院 东方学院，浙江 杭州 310018)

我国实行分税制财政管理体制近二十年来，在实现既定目标的过程中边际收益趋于递减，并且随着时间的推移呈现出强烈的路径依赖效应，对税收制度及财政管理体制的改革提出了迫切要求。各级政府间合理的税权配置是分税制财政管理体制改革的核心问题，是突破现有路径依赖的关键，也是建立规范地方税体系的前提条件。

一、财政体制变迁的路径依赖——地方财力弱化问题

按照新制度经济学的观点，制度变迁应当是一种效率更高的制度对原有制度的替代，是从停滞阶段，经由创新阶段到达均衡阶段的一个周期循环过程［1］。诺斯在解释不同国家制度变迁的差异以及无效制度长期存在的问题时，提出了制度变迁的路径依赖理论，并解释为“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”［2］，即一种现存的制度具有惯性，一旦被采用就进入了某种特定的路径，对之前人们的选择产生依赖，这种依赖使得制度变迁会沿着既定方向在某一路径中发展和强化，既可能进入良性循环轨道而不断优化，也可能进入恶性循环被锁定在某种无效率的状态而导致停滞不前。

任何国家政策改革一定从现存状况开始，而现存财政制度是前期政策变化积累过程的结果，这其中路径依赖所形成的固有惯性不能被低估。改革开放后我国中央与地方财政关系变迁大体上经历了从适度分权到加强集权的过程，由于经济效率优先和强化宏观调控的需要，更强调增加财政收入、强化中央的制约和管理权力。为了扭转财政包干体制下中央财力不足、难以正常履行职能的状况，以提高中央政府的财力为主要目的，1994年进行分税制改革，中央财政收入占全国财政收入的比重迅速从22%提高到55.7%，地方财政收入则相应从78%下降到44.3%，此后中央财政收入基本保持在50%以上，2007年以来，地方财政收入占比有逐年提高趋势，2011年地方财政收入占全国公共财政收入的比例超过50%，如图1所示。

图1 中央与地方财政收入比重 (1978—2011年)

在我国近些年政府间财政关系改革实践中，一直保持中央集权而非地方政府分得更多税权的架构，这种架构下进行的分税制财政体制改革以及税制改革，必然表现为中央财政集中力度的增强，而且产生的路径依赖效应在此后多次调整中不断显现，表现为税收收入弹性系数提高，共享税规模过大，地方政府的分享比例缩小。1994年分税制改革主要是税权及财力上移，之后中央财政收入所占比重一直保持在50%以上，中央调控能力得以不断强化。同时支出数据显示，从1994—2003年，中央财政决算支出占国家决算支出比重在30%左右，地方支出比重大约为70%，从2004年开始中央支出比重不断下降，到2010年为17.8%，地方支出比重相应已经提高到82.2%，如图2所示。这表明我国同大多数新兴发展中国家一样，一些重要的公共部门服务是由地方政府来提供的。

图2 中央与地方财政支出比重 (1978—2011年)

从实行分税制的大多数国家情况来看，中央财政收入均占主导地位，但由于我国各级政府的事权没有通过立法明确划分，实践中事权层层下移导致地方政府支出不断增加，占整个财政支出比重基本保持在70%以上，2010年甚至达到了82.2%，支出远远超过了其自身获得的收入，地方财政自给能力降低，使得地方政府尤其是基层政府必须依赖政府间财政转移支付和其他预算外收入进行弥补。由于我国转移支付制度在设计和管理上仍然不够科学规范，无法满足不同地区的支出需求，而且转移支付比重过大会导致较高的制度运行成本，如中间环节过多导致的信息不对称、监督不透明导致的寻租等会极大地影响财政资源配置效率。同时其他收入占比过大、地方举债保运转和搞建设的行为也会加重地方财政风险，产生严峻的土地财政以及地方政府债务问题，对完善省以下财政体制、进一步均衡省以下财力分配以及增强基层政府提供基本公共服务能力明显不利。因此，财政资金在各级政府间依据事权而进行相对均衡的配置，优化中央与地方财政资源配置，是至关重要的。

二、突破路径依赖的制度改进——税权优化配置

有效制度的形成是制度变迁需求与制度变迁供给相互作用的结果，目前分税制财政管理体制产生的诸多问题，使得在现有制度安排下出现边际收益递减的趋势，形成了对制度变迁的需求。而制度变迁的供给就是要寻求突破路径依赖的办法，只有新制度安排的净收益超过制度变迁的费用，制度变迁带来的预期收益大于其产生的预期成本，制度变迁才会实现，原体制下出现的问题才会得以根本的解决。目前我国的财政管理制度变迁处于从僵滞阶段到创新阶段的渐进过程中，原有制度的激励效应渐次递减，现有制度的收益无法维持制度的存在，此时出现渐进式需求诱导性制度变迁模式，如浙江省的省直管县财政管理体制以及最早在安徽实行的乡财县管制度改革，通过自下而上的渐进式发展，在保留核心制度的前提下进行制度创新，目前已经得以推广。但是制度变迁是一种公共品，如果仅靠诱致性创新则满足不了需求，为弥补制度供给的不足、降低制度变迁的成本，应着力推行渐进式强制性制度变迁模式，即由政府主导的、引入法律的制度供给，由国家干预以弥补制度供给的不足，这种制度变迁适合于对整体性制度的安排和对阻碍比较大的旧制度的变更，同时渐进式的推进又可以防止和降低强制性制度变迁所带来的震荡性、低效性和风险性，从而以渐进方式逼近理想的目标。

我国“十二五”规划纲要中提出“按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制。……推进省以下财政体制改革，稳步推进省直管县财政管理制度改革，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。”据此，理顺各级政府间财政分配关系，尤其是中央与地方政府财政分配关系，必须要进一步完善分税制。完善分税制的核心是税权的优化配置，包括税收立法权、征管权和收入归属权在中央和各级地方政府间的分配。尽管不同国家的税基在政府间的分配有多种类型，但通常都在科学界定中央与地方以及地方各级政府支出责任和事权基础上，确定相应的财力和财权配置。

中央与地方事权与税权配置原则。财政分权程度一般由政体结构、市场化及发达程度所决定，但是分权程度越高财政竞争就越激烈，会带来地方因争夺流动性税基导致的公共收入下降以及公共产品和服务供应不足的问题。现实中各国不论分权程度如何，中央都居于主导地位，在此前提下，给予地方政府相应的财权。按照公共产品的层次性理论，在一般情况下，中央政府主要行使财政收入分配和宏观调控职能，资源配置职能则要根据公共产品和混合产品的受益范围、自然垄断的地域性等由中央和地方政府分别行使［3］。根据已有研究，更多的学者认为应强调每一级政府分配的税权和收入尽可能地与支付税收所获得的利益紧密相关，税收分配应该与支出责任相匹配。根据我国的国情，按照税权配置与国家政体相一致的原则，我国适于采用“适度分权”的模式，税收立法权主要集中于中央，由中央统一立法，但是应该在合理界定事权的基础上，给予地方政府适当的税权及收入权。具体而言，于全国统一开征而且对宏观经济和社会发展影响较大的税种，如增值税、企业所得税等，须由中央统一立法;对于全国统一开征但是对地区经济有较大影响的税种，如房产税、城建税以及城镇土地使用税等，可由中央制定基本法律法规，而实施细则、征管权、执法权和调整解释权可以下放给地方;对于具有明显地域性特征、收入比较有限的小税种，其立法、执法和司法权都可以由省级人民代表大会决定。适度分权要使地方政府至少能够控制一种重要税种的税率，才能对其未来税收收入状况有确切的了解，使地方能够调整税收与公共服务之间的对应关系，把握一定的收入主动权，进而有效适应地方需求。

各级地方政府间事权与财力配置原则。实行分税制并形成规范化和制度化的政府间财政收入关系的国家，财政层级一般不超过三级，其中地方财政层级一般是两级，筹资体系可以称为次国家税体系。对于各级地方政府的事权与税权配置，在具有广泛而复杂的地方税体系的不同国家，有着差异很大的做法，但是在各级地方政府间事权划分采用的原则上，则主要是依据基层政府最接近民众，最清楚当地民众偏好的优势，负责提供受益范围主要是县域民众的地方性公共产品，避免不同地区民众对公共产品的差异化需求被忽略而造成效率损失;而当某种公共产品出现跨区域的“外部效应”，或者其供给不足以实现规模经济效应，以及形成收入的税收负担转移至区域之外，出现“税收出口”的情况，就适合由更高级次的政府来承担相应的支出责任。我国目前在中央财力集中的同时，地方各级也逐次对基层政府进行财力集中，省级政府通过分税增量分成、地方税按比例集中等形式，对市县和乡镇既得财力进行集中，而社会管理和公共服务责任的逐级下放，使基层政府的财政收支矛盾尤其突出，基层财政负债快速上升［4］。今后应结合省直管县、乡财县管制度改革契机，减少财政管理级次，形成中央、省和县三级财政层级，同时以财政体制改革推动政府体制扁平化改革，优化政府层级结构。并对省及省以下各级政府之间的事权划分依据效率原则进行规范，对于有很强外部性的公共产品和服务，不应由基层政府如县乡级政府承担，上移那些应该由中央和省级政府承担的事权，尤其强化省级政府在基础设施、义务教育、医疗卫生和社会保障等领域的支出责任［5］。同时结合地方税体系改革，培育地方政府的主体税种，在省以下各级地方政府间建立规范透明的收入分配安排制度。

三、增强地方政府财政自给能力——地方税体系改革

根据制度变迁理论的一般原则，在预期收益大于预期成本的前提下要最终实现制度的变迁，首先要形成推动制度变迁的第一行动集团，提出有关制度变迁的方案，并对其进行评估和选择，形成推动制度变迁的第二行动集团，两个集团共同努力去实现制度变迁［2］。我国的财税体制改革主要是由中央政府通过颁布法律法规的形式强制推行，将中央和地方的财政关系制度化，其本质就是通过事权和税权的合理配置，对中央和地方政府社会经济利益进行再分配的过程。依据前文的论述，随着财税管理体制改革的深入，中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的关系会发生变动，分税制的完善要求赋予地方政府适当的税政管理权限，提高财政资金总体配置和使用效率。而地方政府如何获得自有源收入，为其直接负责的地方公共支出项目筹资，涉及到地方税体系的健全与改革问题。

完整的地方税种在规范意义上应具备以下特征:地方政府能够决定是否开征;地方政府能够确定税基、税率;地方政府有征管权;地方政府有收入的支配权。事实上，许多地方税种仅具有其中一个或者两个特征，从实现有效、负责和可持续地方分权的角度看，地方政府至少有某种程度的税率控制权是最重要的［6］，地方税应是地方政府具有一定控制权的税收。在我国，健全的地方税体系是分税制改革和地方财政体制建设的关键环节，目前地方税的税基、税率决定权主要由中央政府掌握，地方政府虽然是很多基本公共服务的提供者，但是并不具有对地方税重要税率的决策权以及对收入的控制权。1994年分税制以后的一些渐进式改革措施 (如某些共享税种分成比例的调整)也使得地方税收入功能不断弱化，目前我国纯粹的地方税 (房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税和烟叶税)收入规模过小，地方财政收入主要依赖共享税，如表1所示。

随着2012年“营改增”试点的推行和范围逐步扩大，加强地方税制建设，培育地方税主体税种应成为今后改革的重要内容。根据“赋予省级政府适当的税政管理权限，逐步健全地方税体系”的原则以及十八大报告提出的“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”要求，应考虑多方因素。

1.在立法、执法和收入分配等方面提高地方政府的参与度

从世界其他国家的地方税分权模式看，尽管各国由于历史与政体的不同发展模式差异很大，但是不论是分权制国家还是集权制国家都不同程度地赋予地方一定的税收立法权、征管权和收入归属权，以有利于地方政府提供具有地区受益性的公共产品和服务。国外相关研究也表明，为了确保财政分权产生净收益，次国家政府 (包括省级及以下各级政府)需要更多真实的课税权力，通过对其负全部责任的居民进行征税的形式来实现。为了分权体系运行良好，中央政府必须引导和支持次国家财政自治，通过适当的设计来整合政府间财政体系［6］。

表1 2010年地方财政收入项目组成情况

我国目前税收立法权几乎全部集中在中央，地方政府无法决定自身税收收入的构成与规模，造成事权与财力的不匹配，某些基本公共服务的缺位，影响地方良性发展。这要求中央在税收立法和管理权限上应当对地方政府适当放权，一是全国统一开征的地方税立法权仍然属于中央，在由中央决定税基与税率基本标准的前提下，给予地方政府一定范围的税基税率调整权，使地方政府能够在更大程度上通过政策选择来影响其边际收入量，有利于地方政府自行安排地方性必要合理的支出。二是在不与中央税法冲突的条件下，根据地区经济社会发展和税源构成情况，允许省级地方政府拥有开征具有地域性特点小税种的权力，有利于地方政府减少对其他扭曲性或者不可持续性收入机制的依赖。三是可以借鉴国际经验，对于某些税基广泛、确实适合作为共享税的重要税种如所得税，应改变按照行政隶属关系或者固定比例划分的方式，考虑采取分税率的共享形式，由中央和地方政府对同一税基分别设定税率进行课征，可由中央政府对地方税率的设定进行适当限制，但最重要的是给予地方政府税率设定及调整权。

2.优化地方税收结构，着力培育地方税主体税种

地方税收结构的特征应该满足以下条件:税基相对固定以使地方政府有调整税率的余地，税收收入充足稳定而且随着支出的扩大而尽可能地扩张，税收负担尽可能由本地居民负担以与其受益相联系，税基和税率规范透明以便实行有效的管理等。而在地方税体系中，主体税种是核心，对于保证地方政府取得履行职能的足额收入具有重要意义，是健全地方税体系的首要问题。我国目前纯粹的地方税种多为税源分散、收入不稳定且征管困难的小税种［7］，根据表1的统计数据计算，完全属于地方税的7个税种的收入只占当年税收收入总额的10.7%，占当年地方财政收入比重约为17%。地方财政收入主要依赖于共享税收入，包括增值税、营业税、城建税和企业所得税，其中营业税是地方收入的主要来源，占地方财政收入的27.1%。在目前事权和税权还没有通过立法加以明确划分的情况下，由于政府间事权分配不合理以及税权划分规则的不断调整，以共享税为主要收入来源的地方政府很难形成对税收收入稳定合理的预期，而且增值税扩围的试点已经开展并逐步推广，地方税主体税种的培育更显迫切。

为确保地方政府有一定规模和稳定的财政收入与其支出责任相匹配，近期仍将以营业税、企业所得税等作为主体税种。而从国际经验与长期发展来看，随着增值税扩围的推进以及提高直接税比重的税制发展趋势，建立在税率分享制基础上的所得税 (包括个人所得税与企业所得税)应成为省级地方政府的主要税种。由于财产税税基的不可移动性，很少产生区域间的税收竞争问题，具有地方税种的天然属性，而且房产所有者作为地方公共基础设施和社会服务的受益者应承担税负，体现地方公共服务的成本与收益对等原则，所以一般都作为基层地方政府的主要收入来源，我国也应着力培育财产税，在征管效率、准确估值和扩大潜在税基等方面进行改革探索。目前7个纯粹的地方税种中有6个都是涉及土地、房产和车船的税种，2010年收入占当年地方财政收入比重约为16%，随着居民财产性收入的不断提高、财产价值评估和征管机制的条件成熟，财产税在地方税体系中的比重将逐步提升。另外，随着资源税的深化改革以及环境保护税的酝酿开征，这些税种也应该成为各级地方政府的重要税种，以进一步优化地方税结构、保障地方政府财力。

四、结 语

财税制度与民生以及社会公平问题密切相关，党的十八大报告指出，在全面建设小康社会进程中要推进实践创新、理论创新与制度创新，着力保障和改善民生，促进社会公平正义。财政管理体制不断创新的制度变迁，实际上就是各级政府围绕事权和税权的权力配置过程，只有当制度供给和制度需求之间达到动态均衡时才会最终实现。由于制度变迁存在路径依赖效应，某种制度一旦形成就会不断自我强化、自我积累，带着一定的惯性朝着既定方向发展，财政管理体制改革和地方税体系完善就是为了打破路径依赖导致的低效率锁定，通过制度创新带来更高的财政资源配置效率，提高全社会的整体福利水平，推动基本公共服务均等化总体实现。

［1］卢现祥.新制度经济学［M］.武汉:武汉大学出版社，2004.160－162.

［2］道格拉斯·C.诺斯.经济史中的结构与变迁［M］.上海:上海三联书店，上海人民出版社，1994.1－2.

［3］蒋洪，宋萍.公共经济学［M］.上海:上海财经大学出版社，2006.

［4］谷成.财政分权与中国税制改革研究［M］.北京:北京师范大学出版社，2012.18－23.

［5］钟晓敏，叶宁.中国地方财政体制改革研究［M］.北京:中国财政经济出版社，2010.116－120.

［6］Bird， R.M.Subnational Taxation in Developing Countries:A Review of the Literature［J］.Journal of International Comerce，Economics and Policy，2011，(1).

［7］倪红日.我国地方税制度的改革与完善［J］.涉外税务，2012，(1):8－12.