大限之困

阙明坤 张韦韦

五年过渡喜中有忧

2013年4月，独立学院五年过渡期大限正式到期。

2008年4月1日，教育部《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）颁布。该《办法》对独立学院的设立、组织与活动、法律责任、管理监督、变更与终止等作了详细的规定，并对基本办学条件、师资队伍建设等提出了更为具体的要求。其中，最为关键的三项工作是：“充实办学条件”“资产过户”和“独立授予学士学位”。

由于独立学院尚处在摸索阶段，当时国家层面在充分考虑了独立学院的复杂性和实际情况后，设立了五年的过渡期。

为进一步积极稳妥地做好独立学院过渡期工作，教育部在2009上半年又专门下发了《关于编报省级〈独立学院五年过渡期工作方案〉的通知》，提出了更为明确的八种情况——考察验收、暂缓验收、转成民办本科、转成民办高职、终止办学、数校合并、并入公办、新设学院。

从2008年到2013年，5年过去了，各地独立学院的过渡情况到底如何呢？

从教育部发展规划司有关统计数据来看，截至2012年9月，全国有303所独立学院，根据各校上报的过渡期计划来看，拟继续举办独立学院的有247所，拟转设为民办本科高校的有53所，拟撤销的独立学院有3所。申请继续举办独立学院的247所学校中，原定计划在2012年接受教育部考察验收的有124所，2013年接受考察验收的有106所，2013年后考察验收的有3所，时间未定的有14所。拟转设的53所独立学院中，原定拟于2012年的有15所，2013年的有34所，时间未定的有4所。

在2012年具有招生资格的298所独立学院中，已有290所独立学院根据《办法》要求取得学士学位授予资格，比例高达97.3%，8所独立学院尚没有获得独立授予学士学位资格，也在积极“准备申请验收”。

不仅如此，五年过渡期间，已有一批独立学院先后转设为独立设置的民办本科高校。其中，2008年有4所、2009年有1所、2011年有14所、2012年有6所，2013年有10所独立学院转设成为民办本科高校。

这些数据说明了什么？五年过渡期是否达到了教育主管部门的预期？

教育部发展规划司民办教育管理处处长曹志芳在今年召开的“中国独立学院创新发展研讨会暨全国独立学院第八次峰会”上的讲话体现了一种态度。在她看来，“26号令”颁布以来，独立学院规范工作取得了新进展，办学条件有了改善，治理结构逐步合理，发展趋势总体平稳，发展定位逐渐清晰。

虽然《办法》出台后，独立学院规范工作取得了一定成绩，但也存在一些问题。

据了解，过渡期整改工作推进缓慢，不少省市仍然按兵不动，并未出台相关落实政策，许多独立学院仍然在观望等待。有的独立学院引进了社会资本投入，但办学用地、办学条件等离相关要求还有一定差距；有的引进了社会力量举办方，签订了合作协议，但资产还没有过户到独立学院名下；同时，有的引进了社会力量举办方，但实质上没有社会资本投入；有的目前还没有找到社会力量举办方，仍为“校中校”等。不少独立学院后续资金不足，导致办学条件尚未达标，各种主观、客观因素导致资产过户情况不理想，体制机制有待完善，过于依赖母体学校，导致独立发展能力较弱。

江西省教育厅厅长虞国庆透露，该省13所独立学院除了华东交通大学理工学院外，其他基本上与母体高校联系得非常紧密，这些独立学院不同程度地存在等待观望或侥幸心理；在资产过户方面，被动等待政府出台政策；有的学校还希望沿用现在的模式办下去，等等。

贵州也曾出现过独立学院规范工作推进缓慢的现象。为此，该省教育厅还专门下发通知，要求加快推进独立学院过渡期整改工作。

曹志芳表示，教育部党组对独立学院的工作高度重视，多次批示，提出独立学院工作既要肯定成绩，也要正视问题；既要依法合规，又要实事求是，允许走多种形式，不断缩小差距，实现平稳过渡，有序发展。

为何在这样的原则之下，有些省份独立学院规范工作推进仍然缓慢呢？

在业内人士看来，无论选择哪种制度安排，实质上都是权力和利益的转移与再分配，是办学资源的重新调整，这必然导致独立学院办学主体之间的权力博弈。

扬州大学广陵学院院办副主任魏训鹏分析，《办法》的实施就是通过强制性的制度变迁，明确独立学院产权，权力博弈的核心就是产权关系，参与者所占份额不同直接关系到自身利益多少。正是由于多方利益相关者的艰难博弈，特别是投资方与母体高校，地方政府与举办高校之间的利益千丝万缕，错综复杂，所以导致有的独立学院规范工作进展缓慢。

困局与选择

从参与办学的主体数量来划分，独立学院可划分为独办型和合作型，我国80%左右的独立学院都是独办型，即由举办高校、校办企业、学校基金会或者贷款创办的；而合作型是指由举办高校与其他组织包括地方政府、企事业单位合作创办的。

其中有一类“国有民办”独立学院特别值得关注，因为这类学院在独立学院群体中规模最为庞大，它们由母体公办高校创办，按民办机制运行，办学资产属于国有，学院按教育成本收取学费，国家不再投入，这是一种以普通公办高校为主导的内生型办学模式。因该模式集中出现在浙江省，故也被称为独立学院的“浙江模式”。

在办学初期，依托母体高校优质办学资源的“国有民办”独立学院表现出了强劲的态势，但在走过快速发展期后，其依附办学的不足之处日渐暴露出来。所以，对这类独立学院而言，要想真正独立办学并非易事，它们有自己难言的苦衷。

由于借用母体公办高校校园开展办学，使得法人财产权长期不能落实，作为独立法人缺乏必要的财产支撑，无法保证独立学院科学可持续发展，办学经费不足的问题日渐突出。“国有民办”独立学院需要每年上缴给母体高校的经费基本上都在学费收入的30%以上，有的甚至高达70%，相比企业出资创办的独立学院上缴10%～20%，显然高出了许多。

另外，由于与母体共享办学资源，大多数“国有民办”独立学院没有自己独立的校区，大部分的办学场地达不到500亩的要求，办学指标无法达到普通高等学校的设置条件。以浙江为例，22所独立学院中有“独立校区办学”的仅13所，“与母体高校合址办学”的有9所。其中，有18所独立学院的办学场地未达到500亩以上的要求。

这些都是“国有民办”独立学院在五年过渡期中无法回避的现实和问题，它们在选择中面临困境，又必须在困境中作出选择。

同为独立学院的宁波大学科学技术学院，该学院党委书记徐军伟的思路是：“‘国有民办独立学院在发展过程中，既不必盲目急切的寻求独立办学，也不能对‘26号令中‘充实办学条件、落实法人财产权、规范办学行为等相关要求采取消极观望态度，应有重点加以推进突破。”

但实际情况是，从2008年开始，在五年过渡期内“国有民办”独立学院没有一家提出转设申请。

与“国有民办”独立学院的态度截然不同，民营成分占主体的独立学院纷纷选择了转设。

四川大学锦江学院副校长阙海宝介绍，“转设”这一词最早出现在2006年教育部印发的《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》中，该《意见》提出：“十一五”期间，独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通本科高校。自此，独立学院转设正式进入公众视野。

2008年，教育部“26号令”进一步明确，符合条件的独立学院转设为民办高校。为了加快转设步伐，教育部又在《关于“十二五”期间普通高等学校设置工作的意见》中专门针对独立学院制定了特殊政策，规定“2014年以前每年均可按照高等学校设置工作要求开展独立学院转设的审批工作”。

就在“26号令”颁布后的不久，全国就有5所独立学院申报转设为普通民办高校，其中有4所获批。令人感到意外的是，首批转设成功的独立学院集中在东北地区。

这并不是偶然的。独立学院“转设”成功与否的关键在于学院的基本办学条件，尤其是土地、校舍建筑、仪器设备、图书和师资队伍5项主要指标。由于东北地区独立学院大多是民营成分占主体，企业投资型独立学院从一开始就按照2003年教育部印发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》做到了“七独立”，基本办学条件符合规定要求，转设便成了“水到渠成”的事，自然不存在太大的困难或障碍。

事实也证明了这一点。从2008年开始，在五年过渡期内教育部先后审批了37所独立学院转设为民办本科高校。分析后发现，它们全部是由企业或社会力量为主投资举办。

是继续依附母体，还是独立？业内也是众说纷纭，做法不一。

西安交通大学城市学院院长陈光德认为，独立或者不独立，还是要立足于独立学院的自身情况。“转制固然有转的好处，不转制也有好处，比如可以充分利用‘母体的品牌和师资等，保证在条件不足时有较高的教学质量，管理会更规范，社会认可度也可能更高一些。”

为此，陈光德曾大胆预测，陕西12所独立学院短期内都不会转制为民办高校，“包括我们学院在内”。在他看来，陕西有8所可以招收本科生的民办院校，这些学校经过十几、二十几年的积累，在硬件和软件方面都有一定实力。“相比之下，陕西的独立学院起步较晚，转制后优势并不明显。”陈光德坦言，生源竞争很激烈，贸然“独立”的话，弄不好要“关门”。

与西安交通大学城市学院的做法不同，武汉科技大学中南分校毅然决然地选择了独立，并在2011年成功转设为武昌理工学院。

武昌理工学院院长赵作斌说，从创办开始就没有依赖过母体学校，学院有独立的校区、师资、教学设施、教学实验设施，招生也是完全独立，教师没有一位是母体校派驻的，基本没有享受过母体校的任何资源。“按照建校时签署的协议，中南分校每年要向武科大缴纳管理费3000万元左右。经过12年的发展，中南分校的办学条件已经很成熟了。”赵作斌认为，与母体高校的分家是瓜熟蒂落的自然过程。转设后，节省下来的3000万元用于改善教学条件，提高教师待遇。

“大考”已至

2008年颁布的“26号令”要求独立学院五年内提出考察验收申请，考察验收合格后核发办学许可证。

如今，五年过渡期到了，独立学院迎接考察验收也正式提上日程。

在迎接国家层面的“大考”前，已有不少省级教育行政部门已提前行动起来，按照国家有关规定，加强了对独立学院的督导和年检工作，对独立学院的办学质量进行了监控。

江苏省建立了独立学院专业抽检制度，明确规定，不再增设连续两年毕业生初次就业率低于70%的专业，自有专职教师不低于1/3的比例，短期兼课教师不高于1/3的比例，日常教学运行经费不得低于学费收入总量的10%，教学建设经费要逐步达到学费收入总量的20%以上。

江苏省教育厅副厅长丁晓昌说：“建立独立学院专业抽检制度，不仅有利于增强独立学院的办学实力和竞争力，而且可以守住独立学院人才培养质量的底线，在确保独立学院的专业建设和人才培养质量达到基本要求的基础上，实现又好又快的发展。”

广东省为引导独立学院提升质量，培育特色，已开始对省内17所独立学院开展教学工作评估，引导独立学院“促进经费投入，促进教学建设，促进管理规范，促进质量提高”。据了解，该省要求独立学院2013年6月底以前组织完成校内自评工作，省教育厅对各校提交的自评材料进行审查，视学院自评情况决定是否组织专家进校实地考评。

湖北省也开展了独立学院本科专业教学评估，从建设规划与培养方案、专业基础条件、师资队伍、课程建设、实践教学、教学管理、人才培养质量等7项评估指标、20个主要观测点进行考察，此举被众多独立学院视为一次“大考”。有的独立学院在评估动员会上直接告诉教师：“专业评估不合格就会被撤销，那时这个专业所有的老师都将直接‘下课。”

和省级教育行政部门相较，国家层面的考察验收工作重点放在什么地方？难点体现在哪里呢？

教育部综合改革司司长宋德民表示，验收工作重点关注基本办学条件、办学体制机制，同时引导加强内涵建设，规范办学行为，探索有利于独立学院健康发展的多种运行模式和现代大学管理制度，全面提升办学水平和教育质量。

曹志芳也强调，“26号令”是规范独立学院办学行为、办学布局的纲领性文件、“独立学院的规范和验收工作必须以‘26号令法律法规为依据，在‘26号令的框架下开展工作。”

今年2月，教育部专门下发了《关于上报独立学院规范工作进展的通知》，对独立学院达标要求作出了具体规定。

记者看到，在校生人数在5000人以内的独立学院，执行《普通本科学校设置暂行规定》学院名下土地500亩、生均占地60平米/生，专任教师总数不少于280人，其中，具有研究生学历的比例30%，具有副高以上职称的比例30%，正教授至少10人；规模在5000人以上的独立学院，则按照《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》执行，但多数指标明显低于《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》的要求。

曹志芳表示，验收工作要考虑独立学院的办学规模，既要考察学校的总体条件，也要考察生均条件。“需要在充分考虑办学规模、办学特色、办学成绩和社会认可度等多种因素的基础上，合理安排验收工作方案，科学细化验收标准，软硬件指标相结合，从政策层面引导和督促独立学院完成规范工作。”

目前，各地的独立学院正在积极对照标准，充实办学条件，迎接教育部考察验收。但记者在采访中了解到，一些独立学院遇到了难题，那就是土地不足、校舍建筑面积不够。

对此，教育主管部门的态度很明确。“土地和校舍是独立学院验收的门槛，也是瓶颈，其他条件都要搭建在这两个条件基础上进行。”曹志芳说，有了大的规模不一定是好大学，但一所合格的大学必须提供基本的办学场地和设施。在公办高校办学条件不断提高、适龄入学人口持续下降的情况下，独立学院不把基本条件建设好，无法获得发展后劲，无法在高等教育竞争中争得一席之地。

要打破校园占地面积不足的“瓶颈”，独立学院需要得到地方政府的支持。

为了独立学院办学面积“达标”，近年来，江苏省加大扶持力度，努力优化独立学院布局，充分拓展办学空间，采取高校与地方政府合作的方式，地方政府纷纷提供无偿给地、无偿建设等优惠政策。

南京中医药大学翰林学院经教育部批准，迁址泰州中国医药城。泰州市委、市政府将其列为全市重点工作项目之一。与迁址前相比，翰林学院的规模增加了一倍，办学条件得到了较大改善。

南京财经大学红山学院也搬迁至淮安市，淮安地方政府投入全部固定资产建设资金，并对学院人才引进、建设经费、后勤保障以及学生实习、实训、毕业生就业等，均给予相应的优惠和倾斜。

经过江苏省教育厅的协调，南京医科大学与连云港市政府签订联合办学协议，将南京医科大学康达学院搬迁至连云港市，连云港为其新校区建设投入数亿元，提供500亩土地。

同样，独立学院的搬迁计划也得到了浙江省政府部门的支持，杭州掀起了独立学院外迁热潮——浙江财经学院东方学院搬至海宁，浙江工商大学杭州商学院桐庐新校区、杭州电子科技大学信息工程学院临安校区、浙江理工大学科技与艺术学院富阳校区等，一大批独立学院拥有了自己的新校区。

此外，四川大学锦江学院也搬迁到了四川省眉山市彭山县。

除了办学面积，独立学院验收遭遇的另一个难题是资产过户，落实法人财产权。即使是独立学院转设工作走在全国前列的黑龙江省，也是在政府之手强力的推动下，协调财政、土地、税务、建设等部门，通过“超常规”加速运作和支持，才完成了资产过户，捋顺了内部管理体制，使得哈尔滨3所独立学院顺利独立。

“独立学院必须资产过户，落实法人财产权。”曹志芳谈了资产过户的重要性。她说，作为独立法人的民办学校，用于办学的校园校舍必须过户到独立学院名义下，落实法人财产权是独立学院发展的基础。

在全国独立学院峰会上，宋德民曾两次强调，法律规定要切实落实法人财产权，法律的规定其实是总结了很多经验之后得出来的一种基本的规范。“资产过户最主要是为了防范风险，全国已发生几起由于投资方的问题，资金链断裂，引发学生不稳定的案例。”

宋德民指出，教育部会加大力度通报民办学校的资产权属过户情况。资产权属过户完成了是绿色，部分完成是黄色，没有过户是红色。据悉，目前已有不少尚未完成资产过户的独立学院收到了黄色或红色警告。

据了解，为解决独立学院资产过户难题，教育部在积极与税收、国土等部门进行沟通，就资产过户行为性质的认定、税费减免，研究政策。

“后过渡期”面临挑战

五年过渡期后，独立学院的命运将会怎样、未来发展前景如何，引发广泛关注。

“26号令”颁布后曾让业内人心惶惶。“这是不是意味着要终结独立学院”“五年过渡期结束以后，独立学院要么转设为独立设置的民办高校，要么回归母体，要么撤销”。

“有些同志讲五年过渡期后，独立学院将不复存在，这种说法是没有根据的。”宋德民解释，规范的独立学院作为一种办学模式将长期存在。

曹志芳也表示，独立学院办学主体多元、合作形式多样，资产结构不一，不同地区、不同学校存在很大差异，独立学院过渡方式不能“一刀切”，要实行分类指导，要充分考虑不同类型独立学院的特点，差别化规范和发展，实现创新发展、特色发展。

“26号令是独立学院规范发展的基本依据”。今年6月4日，教育部分管民办教育的副部长鲁昕在出席全国独立学院创新与发展培训班时表示，过渡期政策为独立学院规范提供了至少六条出路：一是与企业、社会组织或个人合作继续举办独立学院，特别欢迎与有实力的国有大型企业合作。二是转设为民办普通本科高校或其他层次民办学校。三是并入公办高校，那些公办高校自己举办、不具备独立校区、具有“校中校”特征的独立学院考虑并入公办高校。四是进行资产整合，现有独立学院合并继续举办独立学院或转设为民办本科学校或其他层次的民办学校。五是由当地政府支持转为公办高校，转设后继续与政府合作。六是终止办学。可以说，独立学院有更多的出路可以选择，又如实现规范后，与国外高水平学校合作开展中外合作办学。

多条出路选择其一，每个独立学院都可以根据自身情况作出选择，鲁昕的讲话无疑为独立学院下一步发展明晰了方向。

谈及独立学院下一阶段工作的核心，宋德民介绍，就是平稳过渡和规范管理。“过渡期结束后，教育部将以验收促建设，以规范促发展，组织专家跟每个省就每一个学校的发展问题交换意见，在工作层面上最大限度地体现针对性，为各学校的发展明确基本的路径。”

今年2月教育部下发《关于上报独立学院规范工作进展的通知》要求，省级教育行政部门在平稳推进独立学院规范工作的同时，研究分析可能出现的问题，制定工作预案，防止出现不稳定事件，保障师生权益，维护社会稳定。

曹志芳说：在过渡期即将结束的情况下，独立学院必须作出抉择。必须抛弃消极等待和停止观望的心态，无论是走哪条路，都要在“26号令”的指导下进行，也只有这样才能保证学校、师生和举办者的合法权益。

五年过渡期结束后，独立学院的管理问题又该如何解决呢？

曹志芳说，教育部“26号令”还须严格执行，只有这样，独立学院制度建设才能不断进步，独立学院的发展才能不断进步。独立学院作为一个群体，也会在发展中不断完善自身的制度，规范自身的管理，充实自身的办学条件，提高自身的教育质量和水平。

可以预测的是，在不久的将来，进入“后过渡期”时代的独立学院群体将会出现分化。

大部分“国有民办”独立学院将进一步改善办学条件，具备“6个独立”，继续以独立学院形式继续办学；部分由企业投资创办、民营资本占主体的独立学院，将走上转设的道路，成为民办本科高校中的一员；部分由“母体高校”投资创办、无法完成评估验收的独立学院将选择“回归”母体。苏州大学文正学院、江苏技术师范学院东方学院等独立学院目前已基本确定回归母体，成为母体高校中的一部分；也有少数独立学院将终止办学，退出独立学院的历史舞台。2012年，沈阳工业大学工程学院、中国医科大学临床医药学院、辽宁科技大学信息技术学院3所独立学院已经停止了招生。

曹志芳提醒，国家大力鼓励社会资金兴办教育，希望公办高校和地方政府提高认识，选择实力雄厚有实力背景的、能够履行出资义务的社会组织和个人进行实质性合作。“需新增或变更出资方，要按照规定严格考察举办者的资质，在举办者资质这个问题上，独立学院是走过弯路的，有过教训的。”

关于独立学院的发展前景，教育部初步确定了未来三年、五年、十年的三步战略。

未来三年的主要目标是，独立学院办学条件取得显著进展，教育教学质量得到有效保障，有特色应用型，服务地方发展的优势显著增强；未来五年，独立学院的治理结构更加合理，师资队伍显著增强，学科专业建设水平显著提高，一批专业学科建设达到国内先进水平；未来十年，独立学院布局更加合理、特色更加鲜明，人才培养、科学研究、社会服务整体水平全面提升，力争有若干所独立学院跻身全国本科高校行列。

站在独立学院宏大的蓝图前，我们需要正视一些问题。在独立学院发展的这些年，既没有享受到公办教育的优惠政策，也没有享受到民办教育的奖励政策，很多时候都处于弱势地位和“夹心层”。

西安交通大学城市学院院长陈光德说，陕西省去年出台了《进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》，省财政从2012年起每年设立3亿元民办高等教育发展专项资金，重点用于民办高等教育内涵建设，其支持力度在全国都是罕见的，但是独立学院享受不到这样的优惠政策。

武汉科技大学城市学院院长陈建勋说，在很多时候，独立学院觉得“很受伤”。“申请纵向科研项目困难，很难得到政府项目经费补贴；毕业生报考研究生面试时，部分高校拒绝独立学院学生；在学生就业时，部分企业明确要求只考虑‘一本学生。”

天津大学仁爱学院院长武星说：“教师问题一直是我们的心病。独立学院因为没有编制，教师只要一评上副教授就走。学院曾多次向上级要过编制，但没有结果。”

不少独立学院领导反映，当前，政府对公办高校教育投入力度不断加大，很多省市的生均财政补贴都达到了1.2万元以上，而独立学院的学费收入已不占优势，同时随着办学成本的增加，部分独立学院的办学经费已经捉襟见肘。

类似的歧视和不平等待遇还有很多。例如，独立学院不能参加省级教育成果奖、重点专业、精品课程的申报评选，不能参加省级会议，不能收到省级文件，尽管“26号令”提出独立学院作为单独的普通高校计算，但是一直没有独立的“户口”。

除了政策环境影响独立学院发展外，独立学院自身也存在诸多问题。例如，专业设置趋同，缺乏特色；教师队伍呈现“倒纺锤形”，老的老，小的小，中年骨干和学科带头人匮乏；教学模式陈旧，照搬或复制母体高校人才培养方案，没有突出实践教学环节；教学经费投入不足；等等。

对于独立学院而言，“后过渡期”时代的路实在不好走，一方面受到传统一本、二本高校和优秀公办高职院校的挤压；另一方面，面临生源总量减少的危机。特别是近日教育部办公厅下发《关于做好独立学院规范验收工作的通知》，犹如一记重磅炸弹，让许多独立学院的举办者和管理者倍感压力。因为该《通知》要求，“从2014年开始，对没有完成规范验收工作的独立学院实行严格的招生计划管理，根据规范工作进展，以上一年的招生计划数为基数，逐年核减20—30%的招生人数，到2015年仍未通过验收的，原则上自2016年起停止招生。”可想而知，这对于“有生源才能生存”的独立学院无疑是一道分水岭，谁能继续生存，谁能转型发展，谁将关闭，全国独立学院必将迎来新一轮洗牌和分化。

在生死存亡的关键时刻，独立学院一方面寄希望于政府，为独立学院发展创造宽松的政策环境，使独立学院能够享受到公平政策，特别是在500亩占地达标、建筑面积、独立校园、资产过户、金融税收上得到支持；同时，独立学院也要放弃等待，停止观望，坚定不移地走以质量提升为核心的内涵式发展道路，狠练内功、加强建设、优化结构、强化特色、注重创新，错位发展，形成比较优势，提供差异化、选择性、特色化的高等教育服务，增强竞争力。

党的十八大报告提出，“鼓励和引导社会力量兴办教育”。2012年，教育部出台了《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，要求清理并纠正对民办学校的各种歧视政策，提高民办教育管理和服务水平。今年，国家还将召开第一次全国民办教育工作会议，出台关于进一步促进民办教育发展的若干意见。

对于进入“后过渡期”的独立学院而言，公平发展的政策环境或许能够成为一个良好的开端，促进独立学院持续健康发展。