我国城镇化进程中义务教育公平探究

楼莹

摘要：教育公平是社会公平的基础。随着改革和城镇化进程的不断深化，教育公平的问题更加突出。应采取强化政府主导作用、大力推进教育改革等对策，不断推进教育公平。

关键词：城镇化；义务教育；教育公平

中图分类号：G620 文献标志码：A 文章编号：1002-0845（2013）05-0010-04

教育公平是指国家、教育主管部门、学校和社会公众从政策制定、教育资源均衡配置、教育教学改革、办学基本条件和社会文明建设等方面采取相应的行动和努力，使每个社会成员能享有同等的受教育权利和机会，享有同样的公共教育资源服务，享有同等的教育对待，享有同等的取得学业成就和就业前景的机会的社会状态。特别是在国家经济社会快速发展时期，消除地区教育资源配置差异，保障社会弱势群体平等接受教育，促进社会公平及和谐发展，是国家文明和社会文明的重要体现。

1948年联合国通过的《世界人权宣言》规定，“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。这种权利不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”。1995年，世界银行在其报告《教育的优先发展和策略》中提出，各国政府应将教育“公平”放在“优先”地位，“争取公平已经成为许多政府的一大目标，但是公平还是要比过去受到更多的重视”。近年，我国政府通过教育事业发展规划，推进教育教学改革，极大地促进了教育公平的实现。党的十七大报告指出，“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”，将教育放在“加快推进改善民生为重点的社会建设”六大任务之首，强调要“优先发展教育，建设人力资源强国”，“把促进教育公平作为国家基本教育政策”。刚刚结束的十八大，更务实和具有针对性地指出，“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困和民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等地接受教育，让每个孩子都能成为有用之才”。

一、我国城镇化进程中教育公平的现状及原因

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，城镇化水平不断提高。但是，由于我国地区之间经济和社会发展长期不平衡，城乡二元结构影响深远，城乡差距引发的矛盾日趋激化，其中教育资源分布不均衡，不同地区间、不同性质及城乡学校之间的教育投入、政策及措施存在明显差异，不同阶层的民众受教育机会不均等以及质量也有较大差距。如近年来许多发展较快的地区和城镇，出现了城镇学校入学难、进城务工人员子女就学难、留守儿童管护难、农村边远学校保留难和城乡学前教育普及难等问题，使城镇教育与农村教育的问题相互交错、相互融合、相互影响。当前，城乡的界限日趋模糊，造成了城乡教育政策制定的依据的不确定性，容易导致城镇教育出现不公平现象和矛盾激化。我国中长期教育改革和发展规划明确指出，教育公平是国家基本教育政策，加快推进和实现教育公平不仅是对政府教育主管部门行政能力的考验，而且是国家社会文明、社会民主程度的具体表现。因此，各方统筹解决城镇化进程中各类制约教育公平化矛盾的任务显得既迫切又艰巨。

1.城乡义务教育发展不均衡

在城镇化进程中，城镇居民收入稳步增长，他们对优质教育资源的需求也日趋强烈。为满足这种需求，一些原先就具有良好基础的城区学校，可以通过政府、社会和企业等多个渠道获得更大的关注和更多的投入，从而快速发展。同时，那些地处城乡结合部或经济发展相对滞后的县区学校，即使不断获得“输血式”扶持，但由于自身基础薄弱和区域生源复杂，发展后劲也明显不足。另外，在师资配备上，地处农村或城乡结合部的学校也面临优秀教师、高职称高学历教师流失和对刚毕业师范生缺乏吸引力等问题，导致“强校更强，弱校更弱”的形势更加严峻，加剧了城乡校际间的不均衡。

2.贫困生资助体系不完善

目前，我国各省市大部分已经建立起从学前教育、义务教育、中等职业教育、高中阶段教育直到高等教育各阶段对贫困家庭或贫困学生的资助体系。但受地方财政投入不足、各级学校自身条件薄弱和社会资助渠道匮乏等方面因素的制约，各级资助系统不完善，覆盖面不广，资助额度也相对较低，不能满足所有贫困家庭学生的需要。例如，各级贫困生的申报制度在具体的操作中，由于网络登记、个人填写申报表、街道居民委员会或村委会一级开具证明及学校审核的环节还存在一些漏洞，特别是申请资助的时间集中、人数多，各环节难免有疏漏，会造成有失公平和公正的情况。而对于一些民办学校来说，由于自身体制问题，就读其中的进城务工家庭子女或城市低收入家庭学生，也难以获得资助。

3.农民工子女难获得公平教育

在城镇化进程中，城市建设项目增多，就业机会增加，进城务工农民快速增长，有限的城镇教育资源骤然紧张，使农民工子女入学难问题成为社会关注的焦点，也成为推进教育公平的一大难点。一方面，由于农民工的流动性强，他们子女的人学问题层出不穷，如不能适龄入学、超龄就读、失学和厌学等；另一方面，城区教育发展规划和学校建设规模难以满足大量涌入城市的外来人口对教育资源的需求，而获取优质教育资源对于农民工子女来说，更加是难以企及的目标。这既有城区优质学校对招收农民工子女表现不甚积极的因素，也有农民工无力负担就读城区学校的隐性成本或对相关入学政策了解不够等原因，进而导致他们无缘进入城区的优质学校。

4.民办教育发展不均衡

民办教育作为国民教育体系中的有效补充，特别是在城镇化进程中，它是解决公共教育资源不足的一个有效途径。目前，在义务教育阶段，民办学校的发展却在走两个极端，发展极不均衡。一是小学阶段，多以农民工子弟学校居多，这些学校非但没有获得政府的关注和经费支持，还会因为投资者努力控制办学成本等原因，造成基础条件差、管理不规范和师资水平低等现状，时刻面临着被取缔的危险。二是初中阶段，因为面临着升高中、特别是重点高中的升学竞争，学校投资者可以通过加大投入，获取更多的优质教育资源，如师资和生源，他们努力打造品牌，进而成为具有极强竞争力的优质学校。这两类民办学校都因市场需求而生，但由于先天和后天的原因，他们发展比较畸形，无法满足更多的社会需求。

二、城镇化进程对教育公平的影响

城镇化是指随着第二三产业不断向城镇聚集，城镇规模扩大，农村人口向城镇转移，并转而成为从事二三产业的劳动力，使城镇数量和规模不断增加的一种过程。它是一个国家或地区社会生产力发展、科学技术进步以及产业结构调整的过程和结果。城镇化发展不仅是人口地理位置的转移和改变，而且也带来生产方式和生活方式的改变，同时，带来城镇人口激增、城乡差距扩大，城镇居民对公共服务资源的需求提高与供给短缺和配给不均等问题。

教育作为政府向社会民众提供的重要公共服务资源之一，发展教育事业是社会文明和进步的基础，国家和政府必须保障其优先发展地位。各级政府在城镇化进程中应将教育与城市其他基础设施建设一同推进。

1.城镇经济实力增强，带来教育经费投入的增加

政府对教育事业的投入能力取决于其财政收入水平。地方经济快速发展给城镇化带来动力，同时也给教育资源的投入和建设提供了有力支撑。近30年来，我国的城镇化水平以年均1%的速度提升，促进了经济的快速发展。截止2009年末，我国城镇化率已经达到46.6%，拥有6.2亿城镇人口，形成建制城市655座。2011年国内生产总值47.2万亿元，比上年增长9.2%，公共财政收入10.37万亿元，增长24.8%（数据来源：2012年中国政府工作报告）。国家教育经费总投入达2.38万亿，比上年增长22.02%，其中，国家财政性教育经费1.86万亿，占国内生产总值比例为3.9%（资料来源：2011年全国教育经费执行情况统计报告）。2011年，免除3000多万名农村寄宿制学生住宿费，其中1228万名中西部家庭经济困难学生享受到生活补助。目前，我国已初步建立起完整的家庭经济困难学生资助体系，初步解决了农民工随迁子女在城市接受义务教育的问题（资料来源：2012年中国政府工作报告）。

2.居民就业机会和收入增加。可以为子女提供更优越的教育条件

城镇化发展有两股重要的推动力，一是农业现代化及农村发展，二是城镇工业发展。城镇的发展离不开广大农村地区提供的粮食、工业原材料、商品销售市场及劳动力。农业现代化提高了劳动生产率，解放了更多的剩余劳动力。同时，城镇工业化推动了重要工业项目落地，新区增加了城市基础建设项目，增加了新的就业机会，提高了城镇居民的就业率，这都给进城务工的农民和城镇居民创造了更多的就业机会，并使居民收入水平不断提高，也使其子女能获得更多和更好的受教育机会和条件。如2011年，我国城镇新增就业1221万人，城镇居民人均总收入23979元，其中可支配收入21810元，比上年实际增长8.4%。农民工总量25278万人，比上年增加1055万人，增长4.4%；其中本地农民工9415万人，外出农民工15863万人。外出农民工月均收入2049元，比上年增长21.2%（资料来源：2012年中国统计年鉴）。

3.城镇教育资源丰富，有利于调整配置

在城镇化进程中，包括教育资源在内的大量优质资源会向中心城区或其周边区域聚集，同时，新的教育资源建设因社会需求快速增长而不断增加，由此不断促进城镇教育资源的优化和扩充。此时，政府教育主管部门可以通过政策，从宏观上对教育资源进行有效配置，合理布局集中于城镇的教育资源，使优质资源向实力相对薄弱的区域或学校流动，有利于均衡配置资源，促进教育公平。

4、城镇扩区增容，带动新的教育基础设施的建设

城镇化带来的人口增加、居民消费水平提高及各种经济社会活动更加活跃等带动了新的基础设施建设的投入。一方面，民营资本投资教育领域，通过开办新的学校，弥补原有教育资源不足的缺口；另一方面原有公办学校要突破老城区的发展空间，通过在住宅新区或开发区设立新校区，使其获得更大的发展空间。教育资源的扩充，为教育公平提供了物质保障。

5.城镇居民素质提高，有利于教育公平的实现

城镇化发展使城镇居民的文明素质随着生活水平的提高和人文环境的优化而不断提升。同时，大量高素质人才和技术工人迁入或定居城镇，也提升了城镇居民的整体素质。加之在城市里，现代文明的传播具有坚实的物质基础、丰富的形式和优质的平台，教育公平的理念可以通过各种宣传途径深入人心，可为教育主管部门和学校倡导教育公平营造良好的社会氛围。

三、在城镇化进程中促进教育公平的对策

城镇化为教育事业的发展奠定了坚实基础，特别是为政府、教育主管部门、学校和社会公众各方共同推进教育公平提供了有利条件。面对城镇化快速发展带来的城镇居民教育需求的日益增长与教育资源短缺、分配失衡产生的各种矛盾，从政府政策制定、教育主管部门推动教育改革、学校的教学改革创新和社会公众的文明意识培养等方面，深入探讨促进教育公平的对策具有非常重要的现实意义。

1.政府应发挥促进教育公平的主导作用

政府出台的政策和措施是保障教育公益性和公平性的基础。首先，地方政府应科学规划城镇发展。特别是应通过对城镇进行科学布局，优化城乡义务教育学校的布局结构，避免因人口向少数城区快速聚集而造成的教育资源短缺和教育资源的不均衡。其次，要增强各级财政投入效益。各地政府既要保持刚性的教育经费支出，又要提高资金的使用效率，加快解决教育资源总量不足的问题。第三，要完善弱势群体保障机制。要重点解决城乡结合部和周边农村薄弱学校的建设和发展问题以及农民工家庭和城市困难家庭子女的入学保障问题。第四，要制定切实可行的条例和实施办法，有效保障适龄儿童接受教育的权利，同时加大对违法违规的教育机构和个人的执法力度。最后，政府要在积极推进城乡户籍制度改革方面勇于尝试和大胆突破，破除基于户籍制度的就业、医疗、住房和教育等政策壁垒，缩小城乡差距。

2.教育主管部门要加强管理，大力推进教育改革

教育主管理部门要加强管理和创新教育改革思路，建立起鼓励和引导学校进行改革创新的机制。

首先，探索建立城乡间、校际间的教学研究及校务管理互助机制，实现区域内学校教学管理水平的整体提高。特别是应以促进区域内学校实现城乡联动、优势互补、资源共享、整体提升为目标，选择好试点单位，建设好基地学校，组织好教学和管理两支团队，探索构建城乡教研训一体化的教研体系和城乡学校管理人员交流机制。当前，许多城市正在探索的“城乡一体的现代教育体系”，就是以基本实现城乡教育基本公共服务均等化为目标的。

其次，教育主管部门要通过推行中小学标准化建设活动，排查制约和影响学校发展的体制和机制上的问题，特别是造成城乡中小学不均衡发展的关键因素，并有针对性地制定政策和措施，缩小农村和薄弱学校在软件和硬件方面的差距。如改变“奖优罚劣”的考核方式，遵循“扶弱济贫”的原则，通过教育资源的调整和配置，帮助未达标的农村学校和薄弱学校提高行政和教学管理水平，提高师资队伍素质，改善办学条件和校园环境，提高教育质量和办学效益，达到城乡中小学共同达标、均衡发展的最终目标。

第三，缩小农村薄弱学校与城市优质学校在教师队伍等方面的差距。教育主管部门要在“城乡教育一体化”“城乡学校共同体建设”“校长交流”等活动的基础上，进一步通过教育人事制度改革，建立起城乡教师交流和流动机制，将城乡师资队伍共建的长效机制建立起来，在保障教师基本权益、工资福利待遇和职业发展的基础上，采用交流、互换和支援等方式，丰富共建形式，提升共建效果。如将城乡学校的所有教师纳入教育局的统一人才师资库，统一管理，统一聘任，统一考核，学校只负责教学管理，从而打破各校独立的人事管理体系，实现城区内各校教师的合理流动和交流，促进城乡师资队伍的建设和发展。

第四，教育主管部门要依据城镇建设发展规划，做好本级教育事业的发展规划，特别要重视研究城市新增人口分布和迁移的规律。一方面，要规划建设新的学校，保证教育资源的供应量；另一方面，要加强学校招生管理，在招生区域划分、招生过程监督和考核等方面充分发挥行政主管部门的宏观调控能力，以确保进城务工人员的随迁子女获得平等的入学机会。

3.学校要通过建设和发展，推进素质教育

首先，学校要转变教育价值取向和教育理念，即由应试教育价值取向向素质教育价值取向转变，由“精英化”教育理念向“大众化”教育理念转变，遵循教育规律，坚守教育本质，追求学生知识、人格、心理、兴趣和爱好的全面发展。在教育教学方法上要不断创新，改变学习的评价方法，摒弃单纯以考试形式和考试成绩来评定教育教学效果的做法。此外，还要因材施教，在教育培养过程中要重视学生的主体性，发展学生个性，尊重学生的兴趣，追求学生的全面发展。

其次，学校要加强教师队伍建设。一方面，要重点加强师德建设，提高教师公平意识，让教师能主动维护学生接受公平教育的权利；另一方面，要通过城乡学校共建活动，如采用教师轮换制度、校长交流、结对子、集体教研活动等形式，推动优秀教师由城市学校向农村学校、优质学校向薄弱学校流动以及农村学校和薄弱学校的教师到城市学校和优质学校进行锻炼和培训，以达到师资水平不断提高的目的。还有，要完善教师激励考核机制，调动教师的积极性，保持教学和管理团队活力。学校要将薪酬福利与教师专业成长和职业生涯挂钩，并结合岗位职责、校园文化和师德、师风建设等因素建立起师资队伍的激励考核机制，不断激发教师队伍的活力。

第三，要加强学校硬件建设，全面改善办学条件。学校应抓住政府推进义务教育阶段学校标准化建设的机遇，结合“校安工程”和中小学校舍维修改造等工作，根据城市、城镇和乡村建设规划和城镇化推进程度及人口发展规划，科学合理地做好学校建设发展规划，用好用足政策和经费，拓宽社会和企业等捐资助学渠道，提升学校的硬件建设水平，全面改善学校办学条件。

4.社会公众要切实担负起营造良好教育公平环境的社会责任

国家正在通过完善公共服务政策不断扩大社会公众享受免费教育资源的范围和权益，同时也在传达给社会公众一种“大众化教育”的理念。因为，只有“大众化教育”理念逐渐深入到全体国民的思想中，教育公平才有实现的基础。对此，政府；教育部门和社会媒体要加大宣传力度，一方面要让国家的政策和教育惠民成果深入人心；另一方面要使社会公众认识教育公平的紧迫性和必然性。

首先，要推动各方社会力量积极投入，举办义务教育学校，使教育服务资源供给主体多元化。特别是要资助农民工子弟学校，帮助解决进城务工农民子女接受教育的问题，有效补充政府公共教育资源的不足。尤其是在城镇化快速发展进程中，人口快速聚集、学校布局未能调整到位的情况下，社会民众对民办学校的积极支持和关心，可以为民办学校办学和发展创造良好地社区人文环境。

其次，要鼓励社会力量投资开办优质特色学校，满足社会公众对优质教育资源的需求。虽然此举有悖教育公平的理念，也是导致学生择校的主要原因之一，但在目前城镇化发展并不均衡的情况下，如果采用“一刀切”的方法，禁止开办民办优质特色学校，不但不能满足城镇居民追求优质教育资源的需要，而且也会破坏“素质教育”先试先行的实验田。因为，民办学校以其灵活的机制和大胆的创新，可以更积极主动地进行特色教育的探索，在义务教育学校中起到良好的示范作用，有力推动公办学校的教育教学改革。

第三，应强化全社会对进城务工农民、城镇低收入家庭、特殊困难家庭和残障儿童等人群的关注和扶助。可以通过组织形式多样的捐资助学帮扶活动，帮助他们解决家庭生活、入学读书等实际困难。同时借助媒体和社会大众的传播，形成良好的社会舆论氛围，使城镇弱势群体的受教育权利得到重视和保障，让“全社会人人都能平等地享受公共教育资源，达到共同进步”的理念深入人心。抓住解决社会弱势群体这一教育公平问题的突破口，结合城市文明、社会文明和国家文明建设工作一起推进教育公平的建立。