依法治校是高校去行政化的必由之路

毕于建　李振华　姜继玉

摘要：行政化倾向严重阻碍了高等学校科学研究、人才培养目标的实现，同时影响了我国的科教兴国和人才强国战略的贯彻实施。应科学界定高校的法制地位和性质，完善高等教育法律法规，厘清高校、政府与教师之间的权利、义务关系，应规定对行政权力的不当运用应承担相应的法律责任，实现依法治校。

关键词：高校去行政化；现代大学制度；依法治校

中图分类号：G40-058 文献标志码：A 文章编号：1002-0845（2013）05-0003-02

目前，高校“行政化”和“去行政化”的问题是理论界关注的热点问题。但是，现存对高校去行政化的研究多是从教育学、管理学的角度展开的，很少有从法制的角度研究这一问题的。因此，从法制角度研究高等教育机构去行政化问题，使教育相关主体的权利得到救济和保障，使其义务和权利得到依法履行，最终使教育机构去行政化，回归其公益事业的本性，具有十分重要的现实意义。

一、高校需要行政管理。但不需要“行政化”

所谓高校行政化，是指高校的发展受到日益严重的行政权力的干预，从而丧失了办学自主权、学术自由和学术创新能力及现代大学精神的现象。高校行政化分为内部行政化和外部行政化两种情况。内部行政化是指在高校内部由于受官本位思想的影响，行政权力渐渐代替了学术权力和垄断了学术资源的现象。外部行政化是指高校在国家行政管理序列中拥有一定的行政级别，在政府的行政管理下成为政府的行政部属性组织，因受到较多的行政干预而逐渐丧失了办学自主权和大学精神的现象。

高校的定位应该是一个学术机构、事业单位，作为一个组织当然需要管理，需要行政，但行政应是第二位的，学术研究和教学应是第一位的，行政管理应为学术研究和教学提供服务。因此，高校需要行政，但不需要行政化。正如南方科技大学校长朱清时所说：“南科大的‘去行政化并不是不要行政管理，不能将其简单地理解为取消大学的行政级别。我们学校去行政化最主要的工作是立法，用法的形式规定学校的运行，就会减少行政干扰，将原来的行政管理转变成行政服务。”

现行的行政化泛滥现象已经使高校这一学术机构退化为行政机构，其学术氛围不断衰减，沦为行政的附属品。在这样的氛围下，高校怎么能培养出有较强创新能力的杰出人才呢。

二、高校去行政化是教育改革和扩大学校办学自主权的客观要求

目前，我国正在对高等教育体制进行改革，而且改革已经在多方面取得了显著成效。但从总体上看，至今尚未提出一个明确的能够反映高等教育本质的目标。根据邓小平同志提出的教育“三个面向”的指导方针，在2l世纪的今天，我们需要一个既能装进20年来高等教育体制改革的成果、又能昭示面向新世纪深化高等教育改革方向的目标模式。这个目标模式应是建立现代大学制度，扩大高校的办学自主权。2010年1月，温家宝总理在一次座谈会上深有感触地说：“一所好的大学，在于有自己独特的灵魂，这就是独立的思考、自由的表达。千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大学。大学必须有办学自主权。”

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（简称《纲要》）中规定：要落实和扩大学校的办学自主权。政府及其所属部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对高等学校的行政审批事项，依法保障高校充分行使办学自主权和承担相应的责任。《纲要》同时指出，随着国家事业单位分类改革工作的推进，要积极“探索并建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。可见，高校去行政化是教育改革的重要任务之一，也是落实和扩大学校办学自主权的客观要求。

三、依法治校是高校去行政化的根本保证和必由之路

笔者认为，实现高校去行政化的目标，需要从以下几个方面人手。

1，科学界定高校的法律地位和性质

对高校的法律地位和性质进行科学界定是十分必要的，但遗憾的是《中华人民共和国高等教育法》中未有关于高校法律地位和性质界定的条款。学术界对此一直存在着争议。其主要观点如下：1）大多数学者、专家把我国高校定位为事业单位法人，但法律地位比较特殊。其理由是依据我国《民法通则》，按照是否以营利为目的，把高等学校划分为事业单位法人。2）高等学校是一种公务法人。也就是以公共利益为目的、由国家或公共团体依公法设立的行使或分担国家权力或公共职能的法人。3）高等学校是法律、法规授权的组织，具有行政主体的地位。4）高等学校是第三部门，依教育属性而言，教育属于政治与经济之间的第三领域，应定位于社会的第三部门。

我们认为，科学界定高校的法律地位的关键在于对高校性质的准确把握。高校是教育机构，也是科研机构，因而高校具有双重性质。这决定了高校的法律地位也具有角色的双重性。一是高校是教育机构，它具有对学生进行教育和管理的职能。根据《中华人民共和国高等教育法》的规定，对于符合毕业条件的学生可以核发毕业证、学位证，这属于行政许可行为，因而具有行政主体的法律地位。二是高校又是科学研究机构，而科学研究是公益事业，是为改善人类生产生活服务的，所以它又具有事业单位的法律地位，属于民事主体。笔者不同意将“高等学校定为第三部门”的观点，我们认为，教育是属于政治与经济之间的第三领域，可将其定为第三部门，但高等学校不能定位为第三部门，因为部门和机构并不是一个概念。同时，“第三部门”也不属于表述法律主体的习惯用词。明确了高校的法律定位，我们也就明白了高校去行政化的具体方向。

高校与学生之间存在行政管理关系，但与教师之间仅是劳动合同关系。目前，高等学校普遍把教师当做行政管理的对象，把教师与学校的关系定位为人事法律关系，参照公务员来对其进行管理，这是非常不合适的。因此，高校去行政化从内部来讲，是指应去除高校对教师的高度行政化管理，摒弃以行政权力代替学术权力的行为，让高校教师在高校这个教育和科研的自由平台上发挥自己的最大潜力，实现自己的人生价值。当然，高校去行政化不应弱化高校对学生的教育管理。基于此，在高等教育法中应当明确规定高等学校的性质和法律地位。

2，完善高等教育法律法规，厘清高校、政府与教师之间的权利、义务关系

（1）政府与高校之间应是行政服务与接受行政服务的关系

多年来，由于行政领域将“管理”与“领导”两个概念混为一谈，作为行政机构的各级政府一直强调自己的领导地位，政府公务员在行政管理工作中非常缺乏服务意识，这严重地影响了干群关系。基于这种科学理念，我们认为，政府在处理与高校之间的行政管理关系时，应将二者的关系定位为行政服务与接受行政服务的关系。根据我国《高等教育法》的规定，政府及其教育职能部门对高等学校具有行政管理权，“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校”。

教育部和省级教育厅代表政府直接对公立高校进行领导与管理，领导权包括大学校长和领导集体的任命、专业设置、学位设置、招生规模、教师编制、资源配置及质量评估等。政府的教育管理部门掌握着决策审批权，并通过行政拨款和补贴、制定教育政策和法规、行政手段等对大学进行行政管理，以保证我国公立大学的社会主义办学方向，确保大学培养出来的人才能够适应我国经济发展和建设的需要。

大学自治是主导大学发展的核心理念，是现代大学存在的基石。正是基于上述认识，我国高等教育法在赋予政府对高校的行政管理权的同时，也规定了大学的办学自主权。《高等教育法》明确规定：高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。同时，该法第三十二条至第三十七条也分别规定了高校在招生、学科专业设置、组织实施教学活动、开展对外交流合作、机构设置和人员配备等方面享有自主权。由于政府和高校在高等教育方面的权利界限不清晰，导致高校在具体实践中很难落实办学自主权。另外，政府不履行其对高校的法律义务时应承担何种责任，法律也未作任何规定，而“无救济即无权利”，这就使得政府的义务形同虚设。南方科技大学校长朱清时说：“教育要繁荣，就要改革，让学校接受社会的选择，而不是接受行政部门的选择。”

（2）高校行政人员与教师之间应是服务与接受服务的关系

高校从性质上是教育机构、科研机构，教师是教育和科研的主体。高校行政人员并非行政法意义上的行政人员，严格来说不叫行政人员，而是服务人员，高校行政人员与教师之间本质上应是一种服务和接受服务的关系。因此，高校行政人员应该树立服务意识，认真为教师提供优质的教学、科研服务，充分尊重教师的教书育人权和学术研究权。高校本不应存在行政级别，但由于多年来的片面认识，国家赋予了高校一定的行政级别，这就促使官本位意识在高校蔓延，使高校愈来愈像行政机构。

目前，高校内部的行政化现象很严重，行政权力对学术权力造成了倾轧，甚至代替了学术权力。一些人认识到掌握行政权力就能调控一部分学术资源，于是有些教授宁愿放弃自己的教授职称也要去做一名处级干部。这种现象改变了高校的性质，把高校变成了另类的行政机构。笔者认为，只有彻底改变这种局面，我国的高等教育才能健康发展。

2010年10月，华中师范大学做出一项重大决定，校领导集体退出校学术委员会，将学术权力与行政权力剥离。华中师大以自己的行动践行着高校去行政化的理念，希望有更多的大学能够积极效仿。在具体制度的制定上，高等教育法律法规需要进一步明确规定高校行政权力和学术权力的界限，并设计行政权力尊重学术权力的法律程序，如规定学术委员会不得含有行政人员，教学与行政必须由不同主体承担等。现在很多高校存在的既是教师系列、又是行政系列的“双肩挑”现象必须彻底加以改变。同时，必须对行政权力的不当运用规定其应承担相应的法律责任。