公民参与公共决策的契机研究

杨畅

摘 要：加快经济发展、维护社会稳定、构建社会主义和谐是我们当今时代的主题，是执政者在设计社会制度时所遵循的基本价值理念。公共决策实质上就是具有决策权的主体对社会利益、社会价值进行权威性的分配。公共决策的过程，可以看作是相关利益主体博弈的过程。而公共决策的目标是协调、整合社会关系各方的利益。因此构建一种适合我国国情的科学的价值导向系统，对于平衡各方利益、促进社会稳定有序发展，构建社会主义和谐社会是一种必然的要求。

关键词：公民参与；公民决策；价值；公共利益；私人利益

中图分类号：D03 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）14-0009-03

进入21世纪以后的“全球信息化”时代，实质上是一个利益主体空前多样化的时代，是公众主体意识充分觉醒的时代，是执政者努力协调、维护自由个体利益和社会公共利益秩序的新时代。它需要新时代的执政者立足公共利益的社会治理理念，“新公民”积极参与到公共决策过程中来。因为，社会关系究其实质是各种相互博弈的利益关系，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[1]82。利益博弈的参与者各方都会围绕可能的策略，在博弈中谋求自己利益最大。而公共决策能否最终取得成功，关键就在于其价值体系的导向是否能被利益各方所接受。从我国目前存在的利益失衡乃至冲突的有关情境来看，其根源在于公共决策过程中价值观的偏差或缺失。因此树立一种适合我国国情的科学的价值系统导向，对于平衡各方利益、促进社会稳定有序发展，构建社会主义和谐社会是一种必然的要求。

一、中国社会价值变迁历程中“公众参与”的限度

简要回顾中国政治文化的历史发展进程便可发现，中国社会的公众参与公共决策并不是近代民主的产物，而是贯穿于整个政治历史发展的进程。只是在不同时代，公众参与的限度有所不同。在政治文化的早期发展阶段，能够参与决策的群体是特定部分的人群，到了现代信息社会，由于现代社会事务的复杂性和多样性，公共决策在对生活价值进行权威性分配活动中，政府已难再作为唯一的主体来胜任社会治理的重任，公民这一现时代的社会主体，已经越来越多地以各种方式参与到公共决策中来，并成为公共决策中不可或缺、且影响重大的主体。实践证明，公众参与公共决策的限度是由同时代各利益群体博弈的结果所决定的，是以当时社会核心价值体系为基础的。

从哲学分析的视角来看，中国的价值系统主要经历了几个历时性结构的变化：首先，以儒家文化为主导的中国传统的价值观。中国传统儒家文化所倡导的是忠恕的价值观，在这种精神主导下的价值取向是：先国家利益、而后家庭利益，最后才是个人利益。作为个体的个人无力与以君主为代表的封建贵族群体利益相抗衡，因而也无权参与公共决策的制定，重要的公共决策的产生总是帝王个人意志的体现，而这类公共决策的实施结果往往导致民怨的积聚，其结果是中国两千多年封建历史中总是烽烟四起，朝代更迭不断。

其次，自鸦片战争始，直至五四运动中，逐日东渐的西方民主主义文化所体现的价值观。从价值层面上看，东西方之间的本质差异是个体主义和集体主义的不同取向。个体主义（individualism）不同于利己主义（egoism），它是西方民主的基础，也是西方价值观的核心。近代以来，西方的“代议制民主制”便是建立在这种个体主义基础之上的。代议制民主理论中的公民参与“只是在于提供一种公平的决策程序或计算的机制，以把这些事先存在的偏好转换成公共决策——要么设计谁被选举（在标准选举中），要么设计如何立法（在特殊问题上的全民公决中）”[2]526。然而在近代中国并没有形成成熟的资本主义制度，近代中国的文化仍然强调的是集体主义价值观，集体利益始终高于个体的私人利益，人与人之间的关系仍然建立在等级秩序的基础之上，个人在与封建地主阶级利益的博弈中仍处于明显的劣势。实际上，西方民主主义价值观与中国传统儒家文化的价值观长期、激烈较量的最终结果是，西方的代议制民主理论所倡导的公民参与公共决策的方式未能在近代中国的土壤中发芽，更不用说生根了，在近代中国，作为个体的个人仍未能参与到公共决策系统中去。

再次，1949年以后，在马克思主义价值观的指导下形成了新的社会主义核心价值体系。这个新的价值体系历经了诸多自身的变革和改造，它既是中国新民主主义革命的产物，也与社会主义革命和变革相辅相成，还融入了新中国成立后的各种社会特性。“文化大革命”曾空前地调动了人民参与国家事务的热情，主体意识得以高扬，但“文革”的破坏性后果也是显而易见的，人们对于政治参与的热情降低，甚至出现了政治冷漠症和远离政治参与的行为。据调查20世纪80年代末，中国公民的政治敏感性高，这应该归功于建国后党和政府的积极培养和调动[3]。但同时，公民的政治感情淡，即公民对政治参与的热情不高，表现为公民对政府的政治体制或政治权威的归属感、眷恋感不强[4]。这是基于新旧政体交替时期而出现的矛盾，旧的弊端已充分暴露并遭到人们的否定，而新体制尚处于雏形，感情还未能培养起来，由此引发人们对政治体制的批判态度恰好也是政治体制转型期的一种必然现象。

最后，改革开放以后，虽然旧的价值系统所依赖的社会经济关系和人伦关系尚未彻底改变，但新的以马克思主义为指导的社会主义核心价值系统已成为社会的主导。从理论上来说，这个新的价值系统可以超越传统价值观和近代价值观，从实践上而言，它也从更高的高度催发出符合客观发展进程的文化氛围和精神氛围。这一新的社会主义核心价值系统是与社会主义市场经济相适应的，市场经济形成了促进人的独立性、独立意识与参与意识的物质基础，市场经济所培养和形成的自由平等原则，赋予了个人独立的人格，也使人们在利益关系上从整体联系迅速地瓦解为无数个个体。新时代公民的主体意识逐渐增强，他们开始意识到自己是社会的存在物，有了自身的价值感和尊严感。同时，市场经济的开放性和利益的多元性，激发了新时代公民的参与意识，是对传统政治文化中所形成的“官本位”思想和臣民意识的极大超越。

二、“公民参与”实践限度的拓展

无疑，市场经济的发展，使个体的独立人格、自由、尊严和利益的价值观得到社会的普遍承认，同时也在一定意义上唤起了公民的权利意识、主体意识和积极的参与意识。在现代社会，公民参与公共决策，不仅在形式上赋予公民表达自身利益的机会，而且也维系了公民个体与政府的沟通关系，保持了公共决策的合法性基础。回顾近三十年来，我国政府在公民参与公共决策的渠道和方式上进行了各种各样的创造性的努力，尤其是两会期间的政府总理在网上直接回答公民的提问创造了良好的社会效果，但是，公民参与失效的现象仍被屡屡报道。对此，我们不得不重新思考：究竟应该怎样保证公民参与的有效性？对于不同利益需求下的公民参与应该确定何种标准？

众所周知，早期在西方实行的由代议制政府行使公共决策权的活动是以“代议民主制”作为理论基础的。“代议民主制”，也就是将“政府委托给由其余公民选举出来的少数公民”[5]49，即公民以社会契约的形式，将自己的权利让渡给了政府，公民则通过投票的方式，直接或间接地影响政府的决策行为，以确保政府决策活动对公共利益的维护。这种公民参与的模式曾被学者们描绘为“大众参与原则与精英统治原则的完美结合，是平等原则与效率原则的高度统一，是最理想的政体形式”[6]。但在长期的实践过程中，代议制民主自身的缺陷和不足便日益暴露出来了：首先，代议民主制最大的缺陷就是公平性的缺失。选举的过程是参选的各个利益集团利益博弈的过程，难免出现“以强凌弱”的结局。其次，公民投票的时间十分短暂，而当选的政治领袖制定政策的时间却有几年，因而公民的公共意愿难以得到及时有效的表达，公共利益变成了政府利益。最后，公民个体在投票的瞬间，其所做出的选择往往基于个人的偏见、自利或者是情绪冲动，其结果就会偏离正义原则和人的基本需要，导致公民的公共利益得不到合理、有效的表达和实现。因而，代议民主制不可能是“大众参与精英统治的完美结合”，反而表现为“选举一结束，专制即开始。人民只有在投票的时候才是主权者，投票完毕又成为奴隶”[7]185。早期代议制民主在其实践过程中日益暴露出自身的缺陷和不足迫使人们不得不寻找新的公民参与形式。

“参与制民主”正是在这样的社会背景下应运而生的，这也是同时代公民意识重新觉醒的结果。与“参与制民主”下的公共决策方式相比“代议制民主”制下的公共决策方式优势明显：从参与主体和表现方式而言，前者是全体公民就共同的价值观进行商讨前提下的参与，后者则是政治代表通过谋求特殊的利益而制定和执行政策的行为；从参与的方法和组织结构而言，前者则是公民参与决策过程的合作性组织，后者是投票选举政治领袖的官僚制；从民意的充分性及对公民素质要求而言，前者更充分地体现了民意，对公民素质要求也更高；从决策的效率及结果而言，前者的效率低，后者决策效率高但失误率也高；从发展的时空而言，前者正成为时代的主流，后者则逐渐淡出历史舞台。从以上比较可以看出，“参与制民主”是当今公共事务日益复杂、公共问题不断出现、民主进程不断推进、民主素质不断提高的时代的一种合乎理性的必然选择。

三、现时代“公民参与”所面临的问题及对策

尽管公民参与公共决策具有许多优点，但是到了现代信息社会，随着公民参与决策的方式和途径逐渐丰富，批评公民参与的声音却也在不断增多，这也是我国现代公民参与所面对和需要集中解决的问题。批评的意见可归纳为以下几个方面：其一，降低了决策绩效。其二，决策质量难以保证。在协商过程中，真正具有远见卓识和真知灼见的可能只是少数参与者，大多数可能更加关注眼前利益，在这时，公民参与就会化为创新和改革的阻碍。正如克利夫兰所质疑的“设计构思精良的公开化程序阻碍事情的发展，而设计不良的公开化程序却让事情前行……”[8]特别是在某些专业性较强的领域，对于公民参与的知识要求也就更高。其三，参与角色分布不平衡。正如戴维·伊斯顿所指出的，公共决策就是政府“对全社会的价值作权威的分配”[9]1，然而在具体的现实生活中，许多公民对这种“价值的分配方式”并没有表现出强烈的参与愿望。这主要是因为参与是需要付出成本的，需要参与者付出时间和金钱的成本，也有许多公民基于“搭便车”心理，而选择了不参与。少数接受过良好教育、又有足够的经济能力和时间的公民对参与公共决策显示出了高度的热情，他们或者以个人身份，或者通过某些利益集团，积极参与公共政策的制定，然而，这种参与所代表的也只能是少数特定的利益群体，公共政策的制定最终也只能沦为追逐特殊利益的行为，反而导致了更广泛的公共利益被忽视。其四，影响社会稳定。某些发展中国家的学者认为，发展中国家正处于经济发展时期，政府经济实力还不够强大，政治体系自身的整合能力也有限，如果快速加强公民参与的力度，有可能导致政府跟不上公众的需求，结果将导致社会公众的不满，甚至是对政府的不信任，从而影响政治稳定。

上述批评公民参与公共决策的观点虽不完全正确，但确实指出了公民参与现状中的诸多问题，为了使公民参与更具有操作性，既能充分发挥公民参与的优势，又能降低公民参与过程中的不利因素，公民参与应注重以下几个方面的问题。

第一，参与主体的确定。参与的主体应该是“人民”、“市民”还是“公民”？“人民”作为一个政治概念，是与专政的敌人相对的，具有强烈的阶级色彩和意识形态色彩。“人民”作为我国政治参与的主体曾在我国的政治历史舞台上发挥过重要的作用，但时至今日，随着我国阶级的消灭，“人民”作为政治参与主体的确认已经逐渐淡出历史舞台。“市民”一词在西方的政治词汇中往往作为“公民”的代名词出现。但是仔细研究这两个词语的语意外延，对我国国情来说，对二者进行区分还是有必要的。“市民”在西方历史中与私有制经济是相伴相生的，并且是西方城市的产物，马克思将“市民社会”作为资本主义社会的同义语，带有贬义的成分在内。“公民”指的是具有一国国籍的人，是一个法律概念。针对我国仍旧是一个农业大国的现状，用“公民”来指称参与主体更加合适。

第二，参与途径的选择。在公共决策中，政府和公民作为共同的决策主体，双方都有不足的地方。即随着社会经济的发展，政府面对的公共事务日益增多和复杂，使得其在纷繁复杂的公共决策面前日益捉襟见肘。而公民内部由于受教育与职业等的差别，公民的参与素质参差不齐，同时公民获取政策信息的渠道也各不相同。为了弥补互相的不足，应针对不同的公共决策采取相应的合理的参与方式。由于信息流动的方式有所区别，因而在不同的公共决策过程中应选择与其最适合的公民参与方式，以达到决策绩效最大化。

第三，公民参与的核心价值观。社会正义不仅是公共决策的最终追求也是公共决策的核心价值观。自苏格拉底以来的先哲们都将正义看作是一种美德。到了现代，随着罗尔斯《正义论》的发表，正义成了社会制度的第一要义。“正义是社会制度的首要价值……某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[10]1-4罗尔斯进一步指出了作为公平的正义观所包含的两个最基本的原则：“第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务，第二个原则认为社会和经济不平等例如财富和权力的不平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。”[10]302从罗尔斯的“照顾最少受惠者”的正义论可以看出，他所提倡的社会正义是实质性的而非程序性的，有利于保证社会弱势群体利益诉求途径，有利于形成多元利益主体和利益集团之间利益博弈的制衡局面，有利于公共利益在公共决策中的实现。

近年来我国公共决策中出现了一系列的公民参与方式失效问题、参与过程的形式化问题，公民参与的冷漠态度，以及部分无理性的群体性事件。要合理解决这一系列问题，建立以社会主义核心价值观为指导的新型的公民参与制不仅是必要的，而且也是十分迫切。同时它还将有利于整合各方的利益冲突，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会。

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[10][美]罗尔斯.正义论[M].何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，1988.