提高老年农民养老保障水平的新思路

王 德 忠

(四川师范大学经济与管理学院,成都610066)

提高老年农民养老保障水平的新思路

王 德 忠

(四川师范大学经济与管理学院,成都610066)

农村老年人的历史贡献与政府提供的养老保障极不对称;农村老人的养老问题已成为严重的社会问题,其生存质量普遍低下,社会负面效应大;实施承包地换社保制度,开放农村土地要素市场,实现土地养老,具有多重正面效应;从成渝经济区试点,待政策完善后向全国推广,是实施城乡一体化新战略的有效策略。

老年农民;养老保障;新思路

我国老年农民养老水平过低已成为不容忽视的社会问题,老年农民是我国建成全面小康社会最需要关注的重点人群。提高老年农民养老保障水平,是打破城乡二元化户籍制度坚冰,推动城乡一体化;有效刺激内需,推动经济增长方式转变;加速土地要素流转,推动农业规模化、新型工业化与新型城镇化;推进特困区脱贫进程,确保经济发展成果与农民共享,实现社会和谐目标的重要战略举措。该措施政治效应强、经济发展效应大,能最大限度彰显公平与正义,修复传统孝文化,促进社会稳定与和谐。

一 提高老年农民养老保障水平的现实必要性

1.老年农民共享改革发展成果的权利和必要性

2012年12月28日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订了《中华人民共和国老年人权益保障法》,其中第三条规定:老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利,有享受社会服务和社会优待的权利,有参与社会发展和共享发展成果的权利。第五条规定:国家建立多层次的社会保障体系,逐步提高对老年人的保障水平。《中华人民共和国老年人权益保障法》中规定老年人,包括60岁以上农民共享发展成果,体现了法律的公平性与人道主义原则。但是,上述法律精神的全面落实,需要政策的创新,需要实施国家新战略。

从老年农民的贡献与回报来看,农民与工人一样,为共和国的缔造与建设作出了巨大贡献,理应公平享受国家养老保障。以毛泽东为核心的老一辈革命家,坚持工农联盟战略,走“农村包围城市”的革命道路,成功地推翻了“三座大山”,缔造了中华人民共和国。1949年以后,我国农民在建设社会主义新中国的过程中,通过辛勤劳动,向国家缴纳各种农业税费,为工业发展、城市建设以及国防与科教等事业贡献了大量农业剩余。

革命战争年代,农业税是革命根据地财政收入最主要的来源。在工业化不发达时期以及1994年税制改革后,农业税一直是县乡两级政府的主要来源,确保了基层政府的正常运转。从1949年到2005年,全国共计征收农业税4194.2亿元;从征收率来看,在1952年以后,农民名义农业税率分24级,在7%-30%之间;从全国一般的县来看,农业税占财政收入的比重,从解放初的1949-1952年高达80%以上到以后各年逐渐降低,但是直到1975年,也基本保持在30%以上[1]1-11。以四川省邻水县为例,在1985年,农业税收入仍然占其财政收入的30%以上[2]344。一般的农业县,在解放41年后,也仍然超过20%。

在特殊时期,由于工农产品价格“剪刀差”,各种杂项负担、间接税负担等远远超过“明税”。学者杨斌对此进行了测算与研究,其结论如下:1953-1985年间工农产品“剪刀差”形成的负担是农业税的6倍多;1986-2001年的16年间,包括“三提五统”和劳役在内的杂项负担为1774.21亿元,是农业税的10.24倍;2002-2005年农民负担的间接税和土地现代“暗税”,年平均9092.77亿元,是最高年份(2003年)农业税总额423.82亿元的21倍[3]。

孔祥智与何安华通过粗略测算认为,我国农民通过工农产品价格“剪刀差”、农民对国家廉价劳动力贡献、农民对国家建设的土地贡献这三项合计共约17万亿元[4]。

上述情况表明,在计划经济年代,农民基本口粮、基本生活资料降低到必要劳动价值之下,老年农民真苦。老年农民对国家建设贡献巨大,提高60岁以上老年农民养老保障水平,是对老年农民年轻时的奉献的必要补偿,符合社会主义公平原则。

2.提高老年农民养老保障水平,可以有效刺激内需,促进国家经济增长方式的转变

我国经济增长方式必须由依赖外需驱动转向依赖内需驱动,而扩大内需则需提高居民收入水平,提高全国居民平均消费水平。提高60岁以上农民养老收入,既符合收入分配改革的战略方向,又符合刺激内需的现实需求。

据笔者长期调研显示:当前,60岁以上老人存在不敢消费与无钱消费的困境;子女比较富裕的老年农民,约占农村家庭的15%,对于比较富裕子女给的养老钱他们不愿大胆消费,担心子女日后不愿意再给赡养费,部分老人甚至感觉花费子女给的赡养费无尊严感与价值感;而85%左右的农村老人,子女并不富裕,他们没有多少收入供老人消费,这批老人过着极其清贫的生活。

根据消费理论,如果提高老年农民养老金,相当于把他们转变为市民,是一条城镇化建设的新路径;另外,高收入人群的消费倾向较低,低收入人群的消费倾向较高,老年农民是典型的低收入人群,如果提高他们的养老保障金,则可以提高全国居民平均消费倾向,从而扩大内需。如图1所示,提高老年农民的养老金,在国民收入总量为Y2的情况下,完善收入分配结构,可以使国家的消费总量由C2增加为C1。从长期来看,还可以使消费函数的斜率因为平均消费倾向或边际消费倾向的增加而上升,消费函数便由CL=αY变为CH=βY,在Y1收入水平下,消费可以由C2增加到C3。

图1.提高老年农民养老金的消费函数变化图

如果农村60岁以上老人拥有自己一份稳定的收入,则不但可以激励老年农民消费,还可以刺激子女大胆消费,从而扩大内需。假定每位老年农民月平均获得600元收入,一年可获得7200元纯收入,如果他们全部用于消费,则一年至少可以直接增加最终需求7200亿元。若考虑子女消费效应与乘数效应,老年农民释放的最终需求规模会更大,从而有助于我国经济增长方式由外需驱动向内需驱动转变。

3.提高老年农民养老保障水平,完全符合中央建立新型工农关系的战略部署

中央农村工作会议强调,要加大统筹城乡发展力度。当前和今后一个时期,要进一步加大力度,推动资源要素向农村配置,逐步缩小城乡发展差距,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农关系。新型工农关系,一定是公平的工农关系,一定是城乡政策一体化格局的体现。

可以这样认为,引导有市场运营经验、有资本实力、有农业情结的新型农民进入农村,引导无资、无技术与无农业产品市场运作能力的传统农民退出农村与农业,进入城市从事工业与服务业,是我国重塑城乡关系的关键。如果激励老年农民把承包地交回集体经济组织,有助于土地要素重新配置,便于农村引进与培育新型农民,有助于农业规模化、集约化、机械化与现代化的发展[5],有助于传统农民有序退出农村,进入城镇,这是新型城乡的形成过程,是促进城乡一体化的重要路径。

因此,提高60岁以上农民的养老保障水平,是以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡资源重新配置、城乡一体化的重要抓手,是创造性地落实中央农村工作会议精神的重要举措。

4.提高60岁以上农民养老保障水平,是实现全面建设小康社会目标的重点环节,是破解脱贫难点的关键性举措

2011年公布了《中国农村扶贫开发纲要(2011 -2020年)》,连片特困地区包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等11个区域的连片特困地区。11个连片特困区大部分集中于中西部地区,人口达2亿,其地形地貌主要是山区与丘陵区,农业条件极其恶劣,工业基础十分薄弱,第三产业发展滞后。显然,连片特困地区的存在,是我国全面建设小康社会的最大障碍。连片特困区的困难户不是当地的年轻人,多数年轻人都已外出务工,最大的困难群体是老年农民。因此,率先提高连片特困区60岁以上农民养老保障水平,是实现全面建成小康社会目标的重点环节,是破解脱贫难点的关键性举措。

5.提高老年农民养老保障水平,可以激励家庭养老,传承中华孝文化

目前,我国农村老人的一大困境,是年轻的孩子由于生活所迫大多外出务工,导致留守老人与儿童相依为命,风蚀残年的老年农民带着孙辈生活,更有甚者还需要下田间地头进行农业劳作。部分老年农民由于子女能力有限,难以赚取赡养老人与养育子女的基本收入,子女无能力尽孝,他们只能依靠传统农业艰难度日。

笔者长期调研发现,我国80%左右的农村老人由于子女能力有限以及长年在外务工,无法享受子女尽孝。长此以往,将严重影响中国文化精髓—孝文化的传承,影响老年农民的生活质量。部分老年农民不但年轻时物质贫困,年老后甚至遭遇“物质贫困”与“情感贫困”的双重折磨,这不符合社会主义基本原则。

如果老年农民自愿放弃土地,政府出台养老政策,补贴地区生活费用差异,激励老年农民跟随子女进城生活,不但可以弘扬孝文化,还可以让年老农民享受城市现代文明成果,尤其是现代医疗服务,让年老农民安享幸福晚年。这也是以人为本的城镇化发展新思路。

二 我国60岁以上农民养老保障水平存在的问题

1.我国农村60岁以上老年人数量大,其生活质量事关全面建成小康目标的实现

根据2010年全国第六次人口普查数据:我国农村60岁以上的人口总数为99288237人,占农村总人口的比重为14.98%;镇60岁以上人口总数为31949461人,占镇总人口的比例为12%;城市60岁以上人口总数为46351652人,占城市总人口的比例为11.48%。全国60岁以上人口总数为177589350人。随着老龄化加剧,这一数据还会迅速上升。在这一连串的数字中,可以看出,近亿的农村老年人的生存状态,直接关系到我国能否在2020年实现全面建成小康社会的战略目标。

2.我国农村及乡镇老人养老保障水平极低,其生活生存质量堪忧

根据笔者对四川与重庆的深入调查,目前,四川省农村60岁以上老人每月养老金仅为55元;重庆水平略高,分别是:60-70岁老人,每人每月80元; 70-90岁,每人每月90元;90岁以上100元。粗略统计,在四川与重庆地区,吃、穿、行、医等,每月最低生活费用至少400元。表1显示的是一个普通农民不生大病、不进行人际交往所需要的生活费用。如果生大病、进行普通的人际交往,至少每月需要600元。每月55元的稳定性保障收入,600元左右的月支出,如此之大的收支缺口,成为影响年老农民生存质量的最大制约因素。

表1.川渝农民每人每月最低生活保障调查表(元)

我国的丘陵地区与山区,由于通勤成本居高不下,土地贫瘠而且小块分散经营,户均粮食产量偏低,人工与交通运输成本高,农民生活成本反而比城镇高出许多。更为严重的是,许多农民家庭由于长期缺医少药,部分积劳成疾,医疗开支的成本异常高。虽然新型农村医保报销比例可达80%左右,但由于报销的基数变大,家庭负担的绝对额与收入相比仍然过高。农村家庭由于疾病致穷或返贫的现象十分严重。因此,医保制度的改革需要养老制度的改革进行有效配合。

3.我国农村普惠性养老水平过低而引发的争夺低保现象已导致尖锐的社会矛盾

目前,由于年老农民普惠性的养老保障水平低下,农村争夺低保现象十分激烈。为了争取多一点的养老保障,农村低保申请的数量越来越多。国家的低保面不断扩大,低保率上升。在信息不对称的情况下,部分低保工作人员工作随意性大。在农村,不符合低保条件而享受低保的现象十分严重。据2012年上半年国家审计署公布的《全国社会保障资金审计结果》,全国错保率达4%。中国社会科学院发布的社会保障绿皮书显示,在受调查的低保家庭中,60%不是贫困家庭,有近80%的贫困户没有享受低保救助。当然,这一数据带来的信息还有待深入分析,不能就此简单地得出结论。客观地讲,低保政策的实施,需要从收入与支出两个角度综合考虑,才能更显公平,但部分地区仅仅从家庭资产角度进行简单化评估,影响了低保的公平性。

在现实生活中,由于低保政策执行偏差,引发了严重的基层干群矛盾与社会矛盾。农村低保与特困户领域频频出现的腐败现象,导致未享受低保的人群对政府产生不信任感,严重损害了党和政府的形象,使“得民心政策”反而失掉民心。因为政府工作人员在低保执行过程中存在违规行为,以及低保面扩大化趋势而引发的低保户与非低保户之间的社会矛盾,已成为影响农村社区安定的不容忽视的因素。限制低保无序化扩大趋势,研究并出台普惠式的老年农民养老政策,已势在必行。

三 提高60岁以上农民养老保障水平的新思路

随着我国工业化、城镇化与农业现代化的加速发展,土地要素已成为经济发展的最大制约。动员60岁以上农民自愿退出农业生产的同时,给以充足的养老保障,既符合农民与工人公平享受社会发展成果的原则,又不会带来诸如政府担心农民失去生产资料而产生新的社会动荡。尤为重要的是,这一重要举措,可以成为打破城乡二元化户籍制度坚冰的有效办法之一,同时,也可以为新型工业化、新型城镇化与农业现代化提供土地要素保障,实现一举多得目标。

1.实施承包地换社保制度,让年老农民真正老有所养

动员60岁以上农民自愿放弃土地,实行家庭养老向国家养老战略转变,在策略上,可以先低后高,确保国家财力可承受。

具体操作办法是:对于目前自愿放弃土地的农民,给予每人每月500元的养老保障;对于过去已放弃土地的60岁以上农民,直接让其享受每人每月600元以上的养老保障,并进行适当补偿;根据国家经济发展以及物价上涨情况进行指数化调整;所有的费用由政府负担,这相当于国家对于地方土地费用的返还。

政策实施所需要的资金,可以从多渠道筹集。据统计,2011年,我国财政收入已达10万亿元,如果把我国农村60岁以上的老人99288237人以及乡镇60岁以上老人31949461人进行加总,合计为131237698人。如果每人每月给予600元养老费,则每月需要78742618800元,约787亿元,一年共约9444亿元,该项支出财政完全可以承受。

另外,老年农民交回给集体的土地,在获得收益后,集体经济组织应按照面积的多少,向老年农民进行分配。中央政府研究并出台相关政策,抽取一定比例的国有资产利润,建立惠及全民的专项养老金,让农民与城市居民一起真正成为国有资产主人,成为国有资产收益的受益主体。

2.选好试点区域,确保土地换社保政策有序推进

为了实现既定政策目标,达到最佳政策效果,建议可以川渝经济区这一国家战略性区域、西部最强经济增长极作为试点。

由于西部大开发,川渝成为最重要且条件最成熟的地区,政策扶持也最具有根据与理由。在共和国历史上,川渝农业税贡献较大。四川与重庆幅员57万平方公里,虽然名义农业税税率在11%-17%之间,但由于估产基数大,人口与农业税都占全国的1/10强,直到2005年,四川与重庆农民的农业税负担在全国最重[1]。重庆是三峡库区,多数市、区、县损失巨大;四川是我国少数民族集中的省区,尤其是前藏地区,稳定压力大。两地都是连片贫困区很多的省份,又是全国的生态屏障区,都是全国统筹城乡综合改革试验区。重庆的“两江新区”与四川的“天府新区”,是成渝经济区的火车头,是国家批复的重要经济开发区,需要大量的土地资源、人力资源。率先打破旧有户籍制度,实行老年农民国家养老,可以为年轻人城镇化、土地流转、农业规模化经营,新型工业化与城镇化用地,以及公平化共享发展成果,提供全国性示范。在川渝实验并取得成果后,总结成功经验,以及考虑财政承受力后,便可向全国推广。

目前,四川60岁以上人口13109909,占四川省总人口的16.97%;城镇60岁以上人口为4367383,占四川省城镇总人口13.50%;乡村60岁以上人口8742526,占四川省乡村总人口18.19%。重庆市60岁以上人口5024394,占重庆市总人口的17%;城镇60岁以上人口为2117648,占重庆市城镇总人口13.84%;乡村60岁以上人口2906746,占重庆市乡村总人口的21.45%。按每人每月600元计,在四川与重庆试点,每年需要资金约839亿元,2012年,重庆与四川一般性预算收入分别加总约为1700亿元、3000亿元,中央一般性预算收入为11.7万亿元,中央与省级按一定比例负担,基本可以承受。

3.开放老年农民土地要素市场,搞活土地养老保障

建议开放农村宅基地、林地、自留地等土地市场,让有条件的老年农民的宅基地进行市场流转,搞活土地养老保障。在条件成熟的省会城市以及发达的省辖市,可以立即尝试建立农民宅基地市场,让宅基地在市场上流通,由市场定价,所获得的收益全部由农民所有。因为宅基地及其老屋,是农民为数不多的财产。从法理角度讲,农民宅基地属于村民集体所有,也就是说,宅基地是可以量化到家的农村居民财产。如果不认可这一事实,那么,我国城市化无法深度推进,农民净身进城既不公平,也会造成大量的城市贫民窟,对社会长期发展将造成不可估量的损害。

该措施目前只针对老年农民,而不针对年轻农民。这一方面可以让老年农民在有生之年享受土地增值收益,另一方面可以使土地要素合理配置。之所以不针对年轻农民,关键在于不让年轻农民失去土地后在社会上游荡,从而对社会稳定构成威胁。对于老年农民而言,通过享受土地增值收益,可以安享晚年,而且不会对社会稳定形成威胁。这就是所谓的“老人老办法、新人新办法”。放开老年农民的土地市场,本质上是让其真正享受土地养老。在老龄化趋势日益明显、独生子女成为社会主角、社会养老产业发达之时,该措施具有公平性、合理性与现实可操作性,并能减轻政府财政压力,提高土地资源配置效率,促进社会和谐。

四 基本结论

如果说农民是我国的弱势群体,那么老年农民又是我国农民中的弱势群体。因此,老年农民小康,全国才有小康;老年农民幸福,全国才有普遍幸福。解决老年农民问题的关键之点在于养老保障。多数老年农民没有稳定的收入,宅基地交易如果仅仅限于本集体范围之内,价值不大,而且没有彰显公平;承包地由于老年农民逐渐失能,生产所得极其有限。鉴于老年农民的社会贡献,以及农民与工人等一样是一种不可或缺的职业,建议政府提高老年农民养老保障水平。笔者不赞成部分地方政府实行的以“双放弃”(放弃宅基地、放弃承包地)为条件换取养老保障金的办法;也不赞成部分地方政府实行的以极低价格收购农民宅基地,并以此作为老年农民交纳社保费并每月领取600元左右养老金的改革举措。宅基地是农民的财产,是农民的立足之地,立身之本,其价值应由市场决定,政府不能人为压价,政府更无权无偿占有,政府提高老年农民的养老保障水平不能与宅基地相联系。笔者认为,老年农民把承包地交予集体经济组织经营以换取政府提高养老金的改革路径,具有可操作性,具有公平性,适应社会未来发展趋势。健全全国性农民宅基地市场,让农民带产进城的条件已基本成熟。需要强调的是,改革必须坚持自愿原则,老年农民仍然拥有承包地收益权。

[1]王力.新中国农业税历程[M].北京:中国税务出版社,2009.

[2]四川省邻水县地方志编纂委员会.邻水县志[M].成都:四川科技技术出版社,1991.

[3]杨斌.中国农民广义税收负担走向[J].税务研究,2007,(10).

[4]孔祥智,何安.60年来我国农民对国家建设的贡献分析[J].中国农村科技,2009,(9).

[5]王德忠.当前我国新农村建设中存在的问题与对策思考[J].农村经济,2012,(11).

[责任编辑:刘萍萍]

●书 讯

皮朝纲教授的“禅宗美学三书”出版

我校文学院皮朝纲教授的“禅宗美学三书”——《丹青妙香叩禅心:禅宗画学著述研究》、《墨海禅迹听新声:禅宗书学著述解读》和《中国禅宗书画美学思想史纲》,已分别由商印书馆、上海三联书店和四川美术出版社出版。前两书,主要是为中国美学史(含中国绘画美学史、中国书法美学史)研究,特别是禅宗美学史研究提供文献资料;同时,试图对禅宗画学思想、禅宗书学思想做横向的理论概括,并勾划出它们的理论框架。这两部书中所辑录的文献资料,有不少很珍贵、有兴味的内容,其中许多都不见于古代文献的书画史、书画论、书画法、书画品、书画评、书画录、书画跋等典籍中,也不见于现当代出版的中国美学文献资料汇编和中国画论(以及画史、画品等)、书论(以及书史、书品等)文献汇编中,因而具有重要的文献参考价值。而后一本书,则是对中国禅宗书画美学思想进行纵向的历史梳理,试图展示出禅宗书画美学思想的发展历程;它无论是对禅宗画学思想、禅宗书学思想做横向的理论概括,还是对中国禅宗书画美学思想进行纵向的历史梳理,都是学术界至今无人涉足的领域,因而也具有重要的学术参考意义。

On the New Resolution to Improve the Rural Endowment Insurance System for the Elderly Farmers

WANG De-zhong
(School of Management and Economics,Sichuan Normal University,Chengdu,Sichuan 610066,China)

The rural endowment insurance system does not match contributions of the elderly in rural areas.The pension problems of the elderly in rural areas are becoming a serious social problem because of their low quality of life and negative social effect.To exchange the contracted land for endowment insurance,to open the rural land market and to give full play to the land in ensuring elderly people’s livelihood have all their positive effects.It is an effective strategy to take Chengdu-Chongqing economic zone as the pilot project and extend the improved polices nationwide.

the elderly farmers;endowment insurance system;new resolution

F323.89

A

1000-5315(2013)03-0049-06

2013-01-20

王德忠(1970—),男,重庆云阳人,四川师范大学经济与管理学院教授,研究方向为区域经济学、产业经济学、金融学与战略管理等。