治病：建卫星城还是扩疆？

龚灿

2013年新年伊始，京津冀地区持续出现强雾霾天气，让本就交通堵塞、人口膨胀、房价高企的大城市，进一步暴露出城市发展进程中必经的“大城市病”。

本刊2012 年8 月上曾刊登文，提到韩国、缅甸、哈萨克斯坦等国或因首都的大城市病或是出于安全防御、区域发展平衡的考虑，将首都职能进行分化或是迁都。随着经济全球化的飞速发展，首都作为一个国家政治、经济、文化中心之所在，其所承担的城市功能越来越复杂，吸纳的人口也越来越多。庞大的人口聚集在资源、土地面积都有限的区域空间，交通拥挤、房价高涨、环境污染、城市贫民、犯罪治安等城市问题也逐渐显露出来。如何解决这样的大城市病，迁徙只是其中一种方式，而要把一个全能型的国际大都市进行整体或部分搬迁，显然不是一件易事。当迁徙变得不太可能，扩大城市面积、发展卫星城、细分城市职能等方式，或许会成为解决途径。

在西方发达国家，由于城镇化历时200年，城市化进程差不多已经完成，像伦敦、巴黎、纽约等大城市也经历过严重的“大城市病”阶段，如今已经跨越这种阵痛，摸索和积累出一套适合城市发展的可持续模式。在大多数发展中国家，其首都正处在激烈的蜕变和城市病困扰中，如泰国曼谷、印尼雅加达、印度新德里、尼日利亚拉加斯、伊朗德黑兰、墨西哥的墨西哥城等。

建设中的卫星城

在发展中国家，首都正处于高速发展阶段，建立卫星城对缓解城市问题有着极为重要的意义。卫星城的概念是美国人泰勒1915 年提出的。世界上最早的卫星城是一战后在伦敦出现的“卧城”，只是个睡觉的地方。后来卫星城的功能丰富起来，出现了工业区、生活区，文化、消费配套设施也相对完善起来。美、法、日等国卫星城建设高潮出现在上世纪五六十年代，而中国、印度等人口大国的卫星城建设则刚起步。如今北京郊区的通天苑、望京等地，就俨然是早期的卫星城“卧城”。

位于墨西哥高原上的墨西哥城，是个有着2000 万人口的超级大城市，这里集中了墨西哥全国近1/5 的人口。虽然墨西哥的人均收入要高过许多发展中国家，但首都墨西哥城也面临着人口膨胀、垃圾围城、交通拥堵、贫民窟林立以及犯罪率高等城市病。为此，墨西哥城从上世纪80 年代起，陆续建立了约30 个卫星城，它们容纳了墨西哥在发展中国家，首都正处于高速发展阶段，建立卫星城对缓解城市问题有着极为重要的意义。

城约1500 万人。这些卫星城都有着较为完善的交通、住房、食物供应，并创造了许多就业机会，墨西哥城老城区就有6% 的居民到工业集中的卫星城上班。同时，为满足中产阶级的“逆城市化”需要，墨西哥城政府也在一些卫星城打造了中高档住宅相对集中的富人区。为了增加卫星城的吸引力，政府还将一些著名的高中和大学迁移到卫星城中。如今，墨西哥城人口增长最快的地区已不是老城区，而是特拉瓦科、夸希马尔帕等3 个卫星城。不过，墨西哥城的交通拥堵问题并没得到大的改善，而在卫星城与主城的连接地带，充斥着诸多贫民窟。

印度的卫星城建设兴起于上世纪90 年代初，彼时印度开始实行经济改革，许多大城市经济得到迅速发展。首都新德里有常住人口1700 万，交通之混乱比任何一个国家的首都都要严重。伦敦经济学院一个智库最新发表的调查报告显示，印度新德里的马路上有48 种“ 交通方式”，除了私家车、地铁、公共汽车、摩托车、自行车、步行，还有人力三轮车、农用运输车、马车、牛车、大象、骆驼等。由此可以窥知这个超级城市在管理方面也是何等混乱。去年年底爆发的公交轮奸案，更是坐实了新德里“强奸之都”的称号。在环境污染方面，新德里再次进入全球最脏城市之列。贫民窟似乎是印度大城市里最常见的景象，新德里也有大量的贫民窟和棚屋，而这个城市中心地带的房价，特别是近100年英属印度建造的单层别墅价格，堪比世界最贵豪宅。更荒诞的是，这里找不到正式的房源列表，价格是靠口头传播，为避税一般采取大额现金交易。

与其他大城市为缓解人口膨胀设置卫星城的出发点不同的是，印度政府2008 年决定在未来10 年修建43 个卫星城，为了继续保持印度在全球IT业的价格竞争力。新德里建有4 座卫星城：古尔冈、法里达巴德、诺伊达和加济阿巴德。其中距离新德里30 公里的古尔冈是其最有名的卫星城，也是印度最大的外包中心之一，有高速公路和轻轨捷运与新德里相连。2009年，古尔冈被认为是印度工作和生活最好的城市，也是印度唯一的所有家庭都通电的城市。在印度人均收入排行榜中，古尔冈位居第三，仅次于孟买和班加罗尔。但是印度政府在城市发展规划方面的能力实在是不敢恭维，古尔冈的经济高速增长20多年来，没有宏观的市政规划蓝图，也长期没有设置专属的市政当局，地铁是唯一能够正常前往新德里的交通工具。当地企业自行解决公共交通运输，自行承担治安维护，还需自建污水处理厂、医疗所等。在其他的卫星城，类似古尔冈这样基础设施建设跟不上趟的情况屡见不鲜。

卫星城建设有风险

伦敦目前有8 座卫星城，实际上它们对疏散伦敦市内人群的作用并不是很明显，但是对截留外来人口流入伦敦市区，缓解大城市的交通、住房，分担大城市部分功能等方面，其作用较为突出。但是大规模地投资新城建设，从另一方面则会削弱主城的吸引力。上世纪70 年代早期，伦敦就开始出现萎缩和衰退，于是政府不得不重新调整规划，改变控制与疏散大城市的政策。

日本1956年公布“ 首都圈建设法”， 强调在东京100 公里范围大规模发展卫星城。自1960 年开始，日本开始了大规模的卫星城建设，范围并不局限于东京。日本的卫星城由国家出资开发，结合了英国的

“ 田园都市”和美国的“ 近邻住宅区”理论，却又因为日本发达的铁路交通，并没有独立的政府机构和经济体系，长期以来卫星城只不过是处在“ 卧城”的地位。随着近年来日本人口减少和老龄化趋势加剧，早期的卫星城已成为老人城，商业衰退，而新开发的卫星城却鲜有人问津。截至2012年3 月末，日本共有101 个卫星城的9244处开发土地找不到买家。虽然东京的卫星城为缓解东京的城市问题作出了诸多贡献，但是从整个日本来看，卫星城建设其实已经失败。这是值得正在兴建卫星城的发展中国家所警惕的。

美国哥伦比亚大学“中国大城市研究室”主任杰弗里· 约翰逊在接受《环球时报》采访时曾说道，卫星城是解决大都市人口压力过大的方案之一，但卫星城发展需要能够自立和自主，并通过发达的基础设施，融入到其他城市的网络之中，如若不然，就有成为只是郊区“卧城”的风险。

扩大首都疆域

2012年7月1日，就在韩国决定将首尔部分职能迁往世宗市当天，俄罗斯宣布将莫斯科州的21个市政单位、19个城市和村庄纳入莫斯科市范围，莫斯科的市区面积将扩大一倍以上。总统普京随后表态说，城市拥挤不堪，城市问题越来越多，“ 在现有面积以现代方式解决类似莫斯科这样的大都市的问题是不可能的。”

在欧洲，莫斯科的人口数量仅次于土耳其的伊斯坦布尔，人口密度也远高于伦敦、巴黎和纽约。当俄罗斯总人口持续萎缩时，莫斯科的人口却已增至1150万。这里生活成本高昂，房价高涨，污染严重，公共运输法院、司法部等政府部门都将迁往新区。

一旦新区落成，莫斯科市内拥挤的交通、住宅紧缺等问题都将得到改善。但是也有人担心，莫斯科老城会因财政“分流”而影响发展，莫斯科新区的物价和生活成本却会因此上升。不过像莫斯科这样的扩疆措施，对世界上那些深受城市病困扰的其他大城市来说，借鉴意义有限。毕竟俄罗斯拥有世界拥堵问题极为突出。此外，环境污染、垃圾处理不彻底、犯罪率上升、水资源缺乏等都严重困扰着雅加达。2013年1 月，印尼雅加达遭遇印尼6 年来最严重的洪灾。洪水过后，迁都论被再度抛出。有人建议将雅加达作为经济中心，政府可以迁往印尼的地理中心中加里曼丹。印尼最早的两任总统苏加诺和苏哈托都曾建议迁都，现任总统苏西

系统常常崩溃，真的不是一个生活品质高的城市。2012年，莫斯科平均房价是5092美元/平方米，莫斯科市中心阿尔巴特街的房价则高达9280美元/平方米。2006、2007年，莫斯科两度攀升为“全球（物价）最贵城市”，此后几年，莫斯科一直徘徊在这个排行榜前5名之内。

根据新拟定的莫斯科市扩容规划，新区将分成三个功能区带、到2050年全球将有29个大城市人口超过1000万。如何解决因人口加速流动而带来的交通、教育、医疗、住房、公共服务、环境保护等复杂的综合性问题，这是考验每个城市管理者和国家的大难题。

洛则提出三个方案：雅加达仍是首都，但须彻底解决交通拥堵和洪灾等问题，二是将政府机关迁往其他城市，三是另建一个新首都。不过任何一种迁都方案对雅加达以及其他城市的影响都是多方面的，需要周全严密的论证，所以雅加达迁都论也只是长期停留在争议阶段。

根据联合国的一项调查报告六大功能圈。三个功能区带是指相对城市化的近区带、住宅和部分项目的中区带、旅游休闲的远区带；六个功能圈则分别是行政圈、金融圈、研究与创新圈、大学圈、医疗圈、休闲旅游圈。扩大后的莫斯科市新城区，可解决200 万市民的住房问题，并提供100 多万个专业技术就业岗位。届时，俄罗斯议会两院、总统办公厅、联邦最高法院、联邦总检察院、联邦最高仲裁面积最大的国土，它的全国人口密度处于世界最低水平，没有哪个大城市能够有多余的土地进行大规模的扩容，而且支持这个规划需要的资金也是个天文数字。据估算，光是首都联邦区的基础设施、办公楼和住宅，就至少需花费1万亿卢布（约合330亿美元）。

印度尼西亚首都雅加达，是东南亚人口最多的城市，有1200万人，而印尼在2011年成为东南亚汽车销量最多的国家，交通显示，到2050年全球将有29个大城市人口超过1000万。如何解决因人口加速流动而带来的交通、教育、医疗、住房、公共服务、环境保护等复杂的综合性问题，这是考验每个城市管理者和国家的大难题。特别是在经济高速发展的发展中国家，不能因为一味追求GDP，而忽视了城市的和谐发展，等到各种城市问题集体爆发时，治理城市病就更是难上加难了。