旅游项目投资资本介入研究*——基于委托代理理论的视角

刘嘉毅,夏鑫

(1.湖南科技大学管理学院,湖南湘潭411201; 2.上海财经大学国际工商管理学院,上海200433)

旅游项目投资资本介入研究*
——基于委托代理理论的视角

刘嘉毅1,2,夏鑫2

(1.湖南科技大学管理学院,湖南湘潭411201; 2.上海财经大学国际工商管理学院,上海200433)

旅游项目投资的资本介入问题存在两层委托代理关系,其一是人民委托地方政府,其二为地方政府委托外部资本进行项目投资建设和经营,在此过程中,委托代理理论的逆向选择和道德风险问题相继出现,导致地方政府短视行为及寻租行为、外部资本对生态自然环境的破坏、对企业财务及投资信息的操控以及借旅游开发之名进行房地产开发等行为。基于委托代理理论,建议:优化地方政府旅游项目投资考核机制,建立科学的旅游资本介入评价指标体系,政府通过土地入股或保留一股黄金股保证对重大决策问题否决权。

委托代理理论;旅游项目;资本介入

引言

随着我国旅游事业蓬勃发展,诸多地方政府将旅游项目作为拉动经济发展、提升地方形象的载体;与此同时,旅游投资越来越依靠外部资本,并呈现出投资主体多元化、资金渠道丰富化、合作模式多样化等特点。然而,在外部资本介入旅游投资中,地方政府的“寻租”与短视等行为不时出现。此外,地方政府和外部资本之间的信息不对称、权力不平衡、目标不一致也导致部分旅游项目产生不良社会影响,比如对自然资源的破坏,对人文资源的滥用,隐藏和操纵企业投资和财务信息以获取政策倾斜,以及借旅游开发之名进行其他项目开发,等等。

本文试图通过委托代理理论对上述现象和问题进行分析,并提出了一系列建议降低旅游投资中外部资本损害政府以及公众利益的可能性,使外来旅游投资真正落于实处,提高利益相关者的福祉。

一、相关理论分析与概念界定

(一)旅游项目投资和资本介入的合理性

本研究中旅游项目是指以土地为载体的大中型旅游度假、观光、娱乐及休闲项目,如主题公园、主题度假区、城市公园等。外部资本的缺位,会引致投资渠道单一、投资效率低下、管理水平凹陷等问题。反之,外部资本引入旅游投资大有裨益:一是拓展旅游项目融资的新渠道;二是缓解地方财政投入的压力;三是带来旅游项目从定位、设计到建设、运营的专业经验;四是可以更高效地整合和利用相关各项资源。

将旅游项目投资中融入外部资本,可以通过引入更加市场化的运营管理模式,带来更多的经营激励机制。在这一点上,科斯和德姆塞茨都认为引入外部资本的有效性体现在:使与公有制相联系的许多外部成本内在化,能凭借排除其他人的权力,对有关可实现的报酬进行合理计算,并产生更有效地使用资源的激励[]。

(二)旅游项目资本介入的界定

狭义上的资本介入是指资本以入股的方式拥有旅游项目的全部或部分所有权,包括控股权和参股权;从广义上来说,一切引入外部资本,或通过外部资本实现市场化机制运营的旅游项目,都可以认为其存在资本介入,包括以股份合作、竞标投资、长期转让、承包、租赁、土地拍卖和土地置换等形式引入外部资本。本文对旅游项目外部资本是否介入的判断标准是:其是否具备如下权益的一种或全部。

1.拥有旅游项目的经营权

旅游项目的经营权不同于产权。刘诗白在对产权的描述中认为产权包括所有权、占有权、收益权和处置权这4种权利[2]。而旅游项目的经营权则包含这四种权利中的占有权、处置权和收益权这3种权利,不包括所有权。

2.拥有旅游项目剩余收益权

旅游项目剩余收益权人可以不是实际经营者,但却可以获得旅游项目运营过程中的经济利益,一般来说旅游项目的剩余收益权是产权的外在表现。外部资本除参与经营之外,还可以通过对旅游项目参股或控股的方式获取收益权。

(三)旅游项目资本介入中的委托代理问题

委托代理关系描述了一种信息不对称条件的契约关系。在这种契约下,一方作为委托人(Principal)委托另一方作为代理人(Agent),根据委托人利益从事某些活动,并相应地授予代理人某些决策权[3]。委托代理关系通常具备两个特点:一是委托人和代理人的信息不对称下产生的“逆向选择”;二是委托人和代理人利益目标不一致:如果双方的目标保持充分一致的话,委托人就不必担心代理人不按其意愿行事,即使代理人的行动委托人难以观察,“道德风险”问题也不会产生。所以,在信息不对称、获取信息有成本以及双方目标不一致的情况下,委托代理所产生的问题就是不可避免的[4]。

旅游项目资本介入中的委托代理问题除具备一般委托代理问题的两个特征之外(见表1),更为复杂,因为其还具备如下两个特点:一是两层委托代理关系(见图1);二是代理人为风险的中立者。

表1 旅游项目投资委托代理的两大特点

图1 旅游项目投资的两层委托代理关系

1.两层委托代理关系

我国的土地资源和旅游资源属于国家,国家的权力归全体人民所有,但全体人民不可能亲自参与和管理国家旅游资源,因此将管理的权力委托给一个特殊的组织——地方政府。社会契约派代表人物卢梭认为,人民订立契约建立国家,人民便是国家的主权者,而公共力量必须有一个恰当的代理人把它结合在一起,并使它按照公众的指示而活动[5]。所以,在进行旅游项目投资的过程中,地方政府受全体人民所托,合理利用当地的土地资源、旅游资源以及地方财政,其最终目的应该是实现委托人的价值和利益最大化,即让人民享受更优质的旅游资源,拥有观光、休闲和度假权力并创造就业。因此,人民和地方政府的委托代理关系构成了旅游项目投资的第一层委托代理关系。

地方政府投资发展旅游项目,需要引入外部资本缓解财政投资的不足,以市场化的经营方式实现资源的最大化利用,带来先进的管理和营销理念。在这里,外部资本作为地方政府的代理人,就构成了旅游项目投资的第二层委托代理关系,即地方政府和外部资本的委托代理关系。

2.代理人为风险的中立者

委托代理的一般理论假设委托人是风险中立者,而代理人是风险反对者。因为一般来说,委托人可以做多样性的投资,而代理人不能这样做。例如,如果委托人是一个公司的所有者,而代理人是这个公司的经理,很明显,委托人可以通过在几个公司拥有股份进行多样性投资,而代理人则不能[6]。但在旅游项目投资的第二层委托代理关系中,外部资本作为代理人,资本的“逐利性”特点造成其不可能是风险反对者而接受一个固定收益合同。代理人比委托人更愿意获得资本的超额收益,因此,相比较固定收益合同,外部资本更愿意采取租金合同,即获得土地的几十年的租赁权,或者通过承包的方式获取旅游项目的剩余收益权。

以上的两个特点决定了旅游项目投资的委托代理关系具有更多的复杂性。在旅游项目投资外部资本介入过程中,地方政府作为两层委托代理关系中的唯一交叉环节,其发挥着非常重要的作用。而人民虽然在委托代理关系中处于最高级别的委托地位,但由于所有权分散而造成的所有者缺位,使得人民处于委托代理关系中最弱势的地位,也是损失的实际承担者。

二、旅游项目投资资本介入所产生的问题研究

(一)第一层委托代理的道德风险问题

根据委托代理双方是事后信息不对称还是事前信息不对称可以把委托代理问题分为道德风险(事后信息不对称)和逆向选择(事前信息不对称)。在旅游项目投资的第一层委托代理的过程中,人民作为委托人不可能存在逆向选择的问题,因为地方政府已经成为旅游项目投资的唯一的法定代理人。但由于地方政府及人民对旅游投资的目标在某些方面并不一致,而且人民也无法监督地方政府的所有行为,无法真正参与旅游项目的投资决策(如表1),因此,地方政府会产生道德风险问题[7],主要表现在旅游项目投资的“短视行为”。

政府旅游项目投资的短视行为体现在由于地方政府官员的任用期限及上级的GDP考核指标,地方政府倾向于投资一些具有短期经济效益的旅游项目,而非具备长期经济和社会效益的旅游项目。如果投资所带来的收益是跨期的,需要引入贴现率来表示未来时期的收益与成本的贴现。地方政府对贴现率大项目有所倾斜,因为地方政府官员有任用有期限限制[8],因此,对于需要大量前期成本,项目回收期较长的项目,地方政府的投资积极性通常不高,如具有生态环境保护功能的旅游项目、人文遗产保护类旅游项目,这些项目的经济价值通常次要于其生态保护价值和文化价值,而且其经济价值在短期内难以体现。对于以GDP、财政收入为考核指标的地方政府,自然不会被引起重视。而对于一些短期收益的旅游项目,地方政府的投资热情通常较高,如旅游住宅地产项目、旅游度假村项目、或者某些具有短期经济效益的主题公园项目。这些项目的投资一是可以通过土地出让获得大笔财政性收入,二是旅游住宅地产和旅游度假村投资回报期通常较短,可以拉动周边的地价和物价,对提高GDP和财政收入也具有价值。

(二)第二层委托代理的逆向选择问题

在外部资本介入旅游项目投资的过程中,地方政府作为委托人不知道代理人的类型,也就是说,代理人已经掌握了某些委托人不了解的信息,而这些信息可能对委托人是不利的。处于信息优势地位的代理人可能采取有利于自己的行动,而委托人则由于信息劣势而处不利的位置。在旅游项目投资中,地方政府进行旅游项目引资的过程中如果只根据意向投资额度、价格、收税等经济性指标,就会造成逆向选择,即选择签订契约的外部资本是“劣质资本”,其并不是真正想进行高质量和长远性的旅游开发,而是“另有所图”。而那些真正的想搞旅游开发的“优质资本”则会由于旅游项目投资本身的特点(前期投资巨大,项目回收期较长,正外部经济性)而被淘汰,即市场上的“劣币驱除良币”现象。

假设θ代表代理人外部资本的类型,θ={θ1, θ2},θ1代表劣质资本,θ2代表优质资本;政府作为委托人,其利润函数是:v=x–y,其中x代表旅游项目投资的产出量,y代表政府对代理人的支付。而外部资本作为代理人在其他投资渠道上的收益是ū,这是其与委托人签订契约的机会成本,代表代理人的保留效用ū;如果代理人接受契约,其可以选择的行动为a≥0,a可以看做外部资本在旅游项目开发上敬业和努力程度。这样外部资本从契约中获得的收益就为U(y,a)=y–a。

x作为旅游项目投资的产出量,其多少取决于外部资本在旅游项目开发上的敬业程度a,以及外部资本的类型θ,因此x=x(a,θ)。这里满足几个假设前提条件,xa＞0,xaa＜0,xθ＞0,x(0,θ)=0,以及两种类型的外部资本的保留效用ū相同。由于xa＞0,我们可以将旅游投资产出量函数x=x(a,θ)的反函数a =φ(x,θ),体现为生产以一单位旅游投资产出需要代理人采取的行动,或者说这是代理人的成本函数,这样由x(a,θ)的性质,φ(x,θ)满足φx＞0,φθ＜0, φxx＞0,φxθ＜0,其中φxθ＜0在这两种类型的代理人中也可写为φx(x,θ1)＞φx(x,θ2),即获得同样的旅游投资产出,因为劣质资本的非专业性,劣质资本需要付出的努力程度大于优质资本付出的努力程度。

政府作为委托人事前是无法观察外部资本的类型,因此,委托人只有根据旅游投资产出来决定对外部资本的支付。因此委托人可以设计一套契约选择供代理人选择。

也就是说,如果外部资本的旅游产出为x1*,就给其u+φx(x1*,θ1)的支付;如果外部资本旅游产出为x2*,就给其u+φx(x2*,θ2)的支付;其他情况下,对外部资本的支付都为0。但是这样的契约条款在旅游项目投资的资本介入过程当中存在的问题是:在如上契约条款下,优质资本也会不以最大努力程度进行旅游开发,θ1发现只生产x2*更为划算,这就导致旅游项目投资资本介入过程中,劣质资本可能会存在以下问题:

1.以开发旅游的名义实施“圈地工程”

当地方政府以土地招拍挂或者转承包的方式,来转让旅游开发用地的租赁和使用权,逆向选择也就在所难免,因为出价越高的代理人,其越有信心从该项目中获得越高的收入,这样就导致:原本旅游项目用地变成了开发住宅地产,旅游规划变成了房地产开发规划、建设高尔夫球场变成了开发高尔夫景观房[9],而旅游开发的“优质外部资本”由于逆向选择从角逐中黯然出局。

图2 二层委托代理逆向选择中信号发送和信号甄别

2.代理人类型信号难以甄别

委托代理理论认为,当委托人无法判断代理人的类型时,可以通过让代理人发送信号以区别代理人是属于θ1还是θ2,该信号必须是可甄别的,真实的,对不同类型的代理人其选择信号的成本是不一样的。在旅游项目投资引入外部资本的时候,如果将是否拥有旅游开发资质或者是否通过旅游规划评审作为外部资本是否合格的标准会出现如下问题:一是信号的真假无法判断,目前由于相关法律的缺位,旅游开发资质并不是一个具有法律效应被严格审批的资质;二是旅游规划成本过低,一般旅游项目投资中,前期规划和设计费只占总投资的2%,如此低的成本造成旅游规划变成了圈取土地的途径,一旦拿到项目用地,旅游规划即完成使命;三是地方政府对信号甄别的成本过高。最后,在发送信号的过程中,难以避免地方官员的寻租行为。

3.地方政府的“寻租”行为

地方政府少数人员的“寻租”行为的根源在于:在外部资本介入旅游项目投资的过程中,信号的真假无法判断,信号取得的成本太低[10]。此外,地方政府缺乏一套科学的旅游招商引资指标体系,以量化的指标进行项目甄选,造成政策和法律缺位。

(三)二层委托代理关系下的道德风险问题

代理人借事后信息的不对称性而采取不利于委托人的行为,关键问题是在契约签订后,委托人不能直接观察到代理人的行动,或者即使能发现这样的行动,也会因为行动和出现问题的“时滞”而产生无法挽回的损失。在地方政府和外部资本签订契约开发旅游项目以后,外部资本的逐利性,可能会导致对当地自然生态资源的破坏、文化资源的滥用,而相关法律法规的缺位,也使得这种破坏行为可以免受或少受惩罚。另外,在签约后的另外一种风险是:外部资本隐瞒企业实际投资情况、财务状况以造成对委托人不利的损失。在地方政府旅游招商引资角逐中,外部资本会隐瞒自己的实际投资和财务情况,以获得相应的优惠政策和扶持,这些将使地方政府利益受损,最终损失纳税人的福祉。

三、旅游项目投资资本介入的相关建议

(一)地方政府旅游招商引资考核机制的优化

地方政府旅游投资出现的诸多问题,从某种程度上看,是由于目前法律不健全、民众监督机制不完善以及旅游招商引资考核标准不科学造成的。在地方政府考核指标中,以GDP和地方财政收入为标准造成地方政府的指标竞赛,最终使得旅游投资产生诸多消极影响[11]。在考核指标中,民众的满意度,生态环境的保护,以及对文化资源的合理利用都应该成为考核的关注重点。而民众作为最高级别的委托人,其利益没有得到有效的保障,其诉求无法获得表达平台,反而成了所有损失的最终承担者。此外,法律不完善和监督机制缺乏使得地方政府寻租行为难受惩罚,这就愈发加剧旅游投资的负面效应。地方政府对法律明确规定的条款执行不力也会使得外部投资者对违反法律进行操作有恃无恐。

建议在旅游项目外部资本介入的管理中,设置专门的旅游招商引资领导小组,实行项目问责制度,专人负责,对于一切违法法律法规,一切引起社会福利损失的行为将追究相关责任人;对于带来正的社会效益的旅游投资项目,应给予奖励。

(二)旅游资本介入指标体系构建

建立科学的旅游引资指标体系可以一定程度上缓解二层委托代理问题中的逆向选择问题,比如在指标中,除经济指标之外,还可以包括社会责任指标、生态指标以及该投资者以前的信誉指标(如图3)。根据博弈论原理,如果当信誉问题成为考虑因素的时候,代理人的道德风险问题会得以缓解。因为对于代理人来说,其关注的是多次博弈的收益,而不仅仅是一次博弈。

图3 外部资本介入旅游项目投资指标体系构建

在图3总体评价指标中,除了经济指标和社会指标之外,需要特别关注生态指标和信誉指标。比如旅游项目的污染情况,旅游项目的能源消耗情况,旅游项目的建设于当地的生态环境是否契合都应该作为标准被引入指标体系当中。如果外部资本在以前的其他项目中有过不良历史记录,此种外部资本应该给予警惕;并且对于一些主业非旅游业的外部资本,应该区分其投资旅游项目是为了业务转型发展,还是仅仅以圈地为目的。此外,该旅游项目投资指标体系,可以在政府网站公示,将投标项目打分情况公布公开,接受人民群众监督。人民对于旅游项目保留知情权,进而最大程度减少政府官员“寻租”机会以及项目失败可能性。

(三)探索地方政府和外部资本合作开发旅游的新模式

地方政府在引进外部资本进行旅游开发的过程当中,可以寻求新的合作模式,包括土地入股和保留一股黄金股。

1.土地入股。地方政府如果完全放开管理和经营权,旅游项目开发便会失去控制。在法律不够完善、监督体制不健全的阶段下,政府可以以土地入股,变更当前旅游景区开发中普遍存在的租赁经营制度为股份制。土地的价值应该由国土资源评估机构进行评估,由此,可以保证政府在决策上的参与权利。

2.保留一股“黄金股”。政府不以土地或者资金入股,但是政府保留一股“黄金股”,对任何重大问题决策上政府具有否决权,这样在某种程度上部分解决了委托人和代理人的信息不对称问题。外部资本在做出影响当地政府和人民利益的决策上需要得到地方政府的同意。当年英国国有企业的股份制改革过程中,政府为了保证在资本市场上的大公司不再违反道德,做出一些损害中小股民的行为,以一股黄金股入股,对重大决策拥有否决权,有效地解决了资本市场的信托责任问题[12]。基于对人民利益的保护角度,英国政府的此种做法值得我国地方政府借鉴。

[1] 德姆塞茨.关于产权的理论[M].上海:上海三联出版社,1994:107-108.

[2] 刘诗白.主体产权论[M].北京:经济科学出版社,1998:23-25.

[3] Jensen,Meckling.Theory of the Firm:Managerial Behavior,Agency Costs and Ownership Structure[J].Journal of Financial Economics, 1976,3(4):308-310.

[4] 袁庆明.新制度经济学[M].北京:中国发展出版社,2011:191-195.

[5] 卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.北京:商务印书馆,2003:72-73.

[6] 袁庆明.新制度经济学[M].北京:中国发展出版社,2011:191-193.

[7] 刘泰洪.委托代理理论下地方政府机会主义行为分析[J].中国石油大学学报,2008,24(1):41-43.

[8] 魏向杰.地方政府投资行为分析:基于委托-代理理论的视角[J].开放导报,2011(2):85-88.

[9] 张晓明,丁颖.地方政府在民营资本投资旅游景区行为中的功能[J].经济纵横,2007(2):14-16.

[10] 阎友兵,蒋绪年.景区经营权转让后的委托代理问题及对策[J].湘潭大学学报,2010,34(6):71-75.

[11] 左冰,保继刚.旅游招商引资中的制度性机会主义行为解析[J].人文地理,2008,23(3):1-7.

[12] 郎咸平.郎咸平全集[M].上海:东方出版社,2010:451-456.

Research on Capital Intervention of Tourism Project -from the view of Principal-Agent Theory

Liu Jiayi1,2,Xia Xin2
(1.School of Management,Hunan University of Technology,Xiangtan 411201,China; 2.School of International Business Administration,Shanghai University of Finance&Economics,Shanghai 200433,China)

∶In the process of capital intervention in tourism projects,there are two levels of Principal-Agent relationships.The first level is the people-government relationship and the second level is the government-external capital relationship.The problem of adverse selection and moral hazard will rise in those two levels,which leads to the shortsighted and rent-seeking activities of the government and also results in some bad behaviors of the external capital,such as the destruction to natural environment,the hiding of financial and investment information and engagement to residential property development.The article probes into this problem based on Principal-Agent theory,and gives some suggestions,including the optimization of government tourism development evaluation mechanism,the establishment of scientific external capital evaluation system and the keeping of a stream of golden shares by the government to ensure the veto rights to major decisions.

∶Principal-Agent theory;tourism project;capital intervention

F592

A

1674-3784(2013)04-0059-05

[责任编辑:谌世龙]

湖南省社科基金项目(11 YBA131)

2013-03-05

刘嘉毅(1978- ),男,湖南衡阳人,湖南科技大学管理学院讲师,上海财经大学旅游管理专业2010级博士生,主要从事旅游经济学与文化旅游研究;夏鑫(1983- ),男,江苏泰州人,上海财经大学旅游管理专业2010级博士生,主要从事旅游企业管理相关的理论与实践研究。