提高国有资本收益征缴比例的合理性和科学性

刘安长

一、引言

理论界对国有资本收益上缴进行讨论，一般以2007年12月11日财政部颁布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)为分界。《暂行办法》颁布以前，讨论聚焦于国有资本收益是否要上缴的问题上;颁布以后，根据《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定，中央企业应上缴利润的比例分三类执行:第一类为烟草、石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，上缴比例为10%;第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，上缴比例为5%;第三类为军工企业、转制科研院所企业，上缴比例3年后再定。2010年12月，财政部又颁布了《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》(以下简称《通知》)，将上述三类企业利润上缴比例分别提高了5%，而各地方国企则有各自不同的上缴比例，大致在5%-30%之间。自此，理论界开始将讨论的问题聚焦于国有资本收益上缴比例的合理性和科学性上。2013年“两会”对这一议题掀起了新一轮讨论热潮。

二、文献评述

2005年世界银行发布了一份《有效约束、充分自主:中国国企分红政策进一步改革的方向》的报告。报告提供了国外49家国企与香港上市的172家国企的利润上缴数据:国外49家国企在2000-2008年间，上缴利润的比率平均值为33%，中值为33.9%;香港上市的172家国企上缴的平均值为23.2%，中值为22.7%;同年，世界银行还发布了一份《国企分红:分给谁?分多少》的报告，提供了在美国上市的中国主要国企分红率，其比例均高于现行国内的分红率。〔1〕但这两份报告都没有提供中国国企应该分红的最佳比例。另外，国内学者贾康认为，按照国际惯例，上市公司股东分红比例在30%-40%之间，英国盈利较好的企业上缴比例达到70%-80%，我国国有资本收益上缴比例偏低;〔2〕汪平等通过对法国、新西兰、德国、挪威等国家的研究发现，这些国家的国企在上缴红利方面均高于我国目前水平。〔3〕

定性分析的文献相对较多，比较具有代表性的如文宗瑜认为，若国有资本收益上缴比例大幅度提高，将影响国企履行部分国家职能和一些特殊的社会职能以及对企业自身的发展造成负面影响，〔4〕因此不主张过高、过快地上调征缴比例;周天勇指出，国企资本收益征缴的比例至少不能低于80%;〔5〕王娟认为，应根据不同企业的增长潜力决定分红比例;〔6〕陈华等主张，不能对所有国企制定统一的征缴标准，也不能由企业自己申报比例来征缴，最好的办法是根据国家在企业中所占的股份确定;〔7〕赵尔军在考察上海、深圳等五省市国有资本经营预算的基础上得出要根据各地不同的实际情况确定不同的征缴比例。〔8〕

运用定量分析的工具有很多种，比如公司财务工具、博弈论、总量倒推法等等。汪平通过构建国企可持续分红比例估算模型，选取2002-2006年沪深A股第一类中央企业控制的公司为样本，对模型进行了检验，得出允许支付的最低分红比例为42.94%;〔9〕匡贤明通过明确国企分红的“锚”，测算了国企分红应达到的总量规模，再倒推出一个合理的分红比例，得出的结果是应在25%-35%之间;〔10〕夏敏通过建立博弈模型，以中国石化公司为例，推导出资源性国企的红利上缴比例过低，应该界定在28%左右。〔11〕

通过对文献梳理发现，现阶段对国有资本收益问题的研究主要集中在以下方面:第一，国企上缴资本收益是众望所归，在学术界已达成共识;第二，普遍认为国企上缴的资本收益太低;第三，虽然大致形成了要提高收益征缴比例的结论，但是并未对提高其比例的合理性与科学性给出相应的解释和有力的证据。

三、国有资本收益征缴比例的现状透视

自2007年颁布的《暂行办法》实施以后，从1994年分税制改革以来长达13年国企只纳税不向国家上缴收益的历史宣告终结，至2012年，上缴收益政策已实施6年，下面分别从中央与地方层面分析国有资本收益征缴比例情况。

中央层面。如前所述，《暂行办法》规定了三类企业的收益上缴比例分别为10%、5%和暂缓上缴，2010年颁布的《通知》在此基础上又分别提高5%。自2007年国有资本经营预算制度正式启动以来，中央国企的国有资本经营预算试点工作进展顺利，取得了一定成绩。见表1:

表1 2007-2012年中央国有资本经营收益

中央级国有资本经营预算制度的顺利执行为进一步扩大中央国有资本经营预算试点范围以及推动地方国有资本经营预算试点工作奠定了良好的基础。从表1可以看出，虽然国有资本收益上缴额每年递增，但是相比国企收入和利润而言微不足道 (具体数据参见图3)。2013年国家财政部向“两会”提交的财政数据显示，2012年国企累计实现营业总收入423769.6亿元，同比增长11%，实现利润总额21959.6亿元，同比下降5.8%①资料来自国家财政部网站:2012年1-12月全国国有及国有控股企业经济运行情况，http://qys.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/201301/t20130118_728936.html，2013-1-18。，而国有资本收益上缴数为970.83亿元，仅占利润总额的4.4%，并且当年国有资本收益支出达929.79亿元，绝大部分用于国企“体制内循环”，如科技创新、节能减排、改革脱困补助、国有经济及产业结构调整等，真正用于民生的仅50亿元，占上缴数额的5.1%。②根据国家财政部网站数据整理获得。参见关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告，http://www.mof.gov.cn，2013-3-19。

地方层面。截至2009年底，全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市中，有20个省市开始单独编制年度国有资本经营预算实施意见和制度办法。其中10省市开始单独编制年度国有资本经营预算草案，两个省市级以下地区也开展了国有资本经营预算试行工作。2009年，地方国有资本经营预算收入98亿元，其中:省本级国有资本经营预算收入76亿元，地市级及以下国有资本经营预算收入22亿元。〔12〕但据2011年5月财政部颁发的《关于推动地方开展国有资本经营预算工作的通知》指出，截至2011年5月，全国仍然有11个省区市未编制2011年国有资本经营预算，5个省区市未出台实施国有资本经营预算的意见和办法。可见，无论在总量规模上，还是在推进速度上，地方国有资本经营预算的试点均落后于中央国企。

在国有资本收益征缴比例上，各省区市采取不同的比例，有些采取“一刀切”，有些则根据具体情况进行调整。深圳、武汉、福建只规定最低征收比例，具体征缴数额由国资委视情况而定;青岛、北京采取统一比例征收;上海先实行统一征收，待条件成熟后，分行业和企业进行;安徽省根据资源性行业和竞争性行业确定;四川省分四类比例征缴，垄断性行业按10%征收;重庆分三类征收，最高征缴比例10%，2010年后提高到15%。〔13〕参见图 1。

图1 2010年部分省市国有资本收益征缴比例

四、提高国有资本收益征缴比例的定性分析

1.提高国有资本收益征缴比例的必要性

首先，提高国有资本收益征缴比例更有利于体现所有者权益的实现。《宪法》第一章第二条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。从这一法理基础来看，国有资本本质上是全民所有的资产，属于全社会的财富。同时《公司法》第一章第四条规定:公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。因此，全体国民作为国有资本的终极所有者，按照市场经济“谁投资，谁受益”原则，全民理应直接或间接获得国企的利润回报。但如前所述，国有资本收益平均上缴数额不足企业利润5%，并且绝大部分上缴资金又以补贴的形式对国企进行返还，只有少部分用于社会保障支出，全民作为股东的利益很难得以体现。只有在改善收益支出结构的同时适当提高国有资本收益征缴比例，才能实现全民共享国有资本保值增值带来的福利。参见图2。

第二，提高国有资本收益征缴比例可以弥补公共财政预算和社会保障预算的缺口。我国完整的预算编制包括政府公共预算、社会保障预算以及国有资本经营预算和其他预算。通过稳定、透明、合理的资金流动，解决前三类预算之间的衔接问题，继而构建相互勾稽、相互关联的完整预算体系，是我国进行预算改革的主要目标之一。一般公共预算和国有资本经营预算对社会保障预算及两者之间资金的流动属于开放性的:公共预算以及国有资本经营预算的年度结余可用于补充社会保障基金的不足;公共预算对国有资本经营预算资金的流动则反映了政府以投资人身份对国有资本的注资、扶持行为;而当公共财政支出与社会保障支出面临巨大资金缺口时，则按量力负担原则，由国有资本预算填补。

图2 2011-2012年国有资本经营预算支出结构图

从实际情况来看，财政支出也面临这样的情况:公共财政方面，近年来随着我国经济发展和财政体制改革，政府税收收入持续快速增长，但同时面临着改革与发展的双重任务，支出需求快速扩大，仅靠税收增长难以化解支出压力，公共财政缺口因而呈现加大态势;社保资金方面，根据全国人大常委会围绕编制“十二五”规划纲要开展的专题调研报告称，我国社会保障资金缺口在10万亿以上，而国企盈利水平在不断提高，资金相对宽裕，因此有必要继续提高国有资本收益征缴比例，以弥补另外两大预算支出的缺口。

第三，提高国有资本收益征缴比例可以遏制企业过度投资，提升资源配置效率。世界银行2005年发布的报告指出，国有资本收益征缴比例过低，通常会导致企业留存大规模的收益作为企业投资资金，从而可以降低企业的融资成本，促进产业扩张。但这种融资方式的缺点是，企业内部的资本配置不会像从金融机构获得融资那样受到严格监督和审核，极有可能影响企业的投资效率。如果公司的发展前景和盈利能力都不错，治理结构也很完善，那企业留存一部分收益是合理的，但若低增长的公司过多地留存收益则不是一个理性的选择，偏低的投资收益率只能带来再投资效率的降低，而将部分利润分给股东反会提高资源的配置效率，比如企业在预测未来煤炭行业前景不明甚至可能出现价格下跌的前提下仍将收益继续投资于煤炭行业便不是理性的选择，从经济的角度应通过提高分红率，使留存收益得到重新优化配置，从而提高国有资产的使用效率，实现国有资本保值增值的目标。

透过近年国企在市场的表现看，由于国有资本收益留存率较高，许多企业利用这部分收益进行“副业”投资和建设，不断向房地产、钢铁、汽车、航空、纺织等竞争性领域扩张，由此引发重复建设和产能过剩等问题，同时还因为过多地投资于一般竞争性领域，对民营企业的发展空间产生挤压，与民争利。提高国有资本收益征缴比例，可以减少企业利润留存，遏制过度投资冲动和解决投资效率过低问题，有利于国民经济健康有序地发展。

第四，避免国企员工过度消费红利，缩小收入分配差距。国有企业凭借垄断地位和政策优势创造了巨大的经济效益，盈利能力的增强使员工特别是中高层管理者的薪资待遇远远高于非国有企业。就非国企而言，员工薪资水平与企业绩效和个人绩效挂钩，但对国企员工而言，产权的公有制极大地降低了企业经营风险，现代企业制度建设的落后和治理结构的不完善导致薪资与业绩不能完全匹配，经理人的非市场化和所有者缺位使国企利润逐渐内部人私有化和集团化。当国企利润大幅增加时，在信息不完全的委托代理机制下，理性的国企管理者出于自身利益考虑，瞒报企业真实盈利状况，并将税后利润以各种补贴、津贴、福利等方式发放给员工，从而过度地消费本应属于全体国民的红利，在与民争利的同时还造成收入分配差距拉大和社会不公。如果适当提高资本收益上缴比例，并且把这部分资金用于医疗、卫生、教育、社保等民生类支出，不仅体现了国有资本全民所有的本质，还可以缩小收入分配差距，有利于构建和谐社会。

2.提高国有资本收益征缴比例的可行性

第一，国企在资金上已经具备提高征缴比例的能力。建国至改革开放这一时期，国企占据了绝对主导地位，上缴利润占国家财政收入的半壁江山。但进入上世纪80年代末以来，国企经营效益逐渐恶化，上缴利润开始减少，至1993年跌至49.49亿元，仅占当年财政收入的1.2%，需国家财政补贴411.29亿元。为此，国家采取了暂停征缴国企资本收益办法直至2007年。通过一系列改革，国企已脱胎换骨，其产业布局和分布基本完成，特别是进入21世纪以来，盈利能力越来越强，发展也越来越快。从1998年开始，国企利润呈现快速增长态势:由1998年的218.7亿元逐年增长到2007年的17441.8亿元，虽然2008年受金融危机影响，利润总额有所下降，但从目前发展趋势看，国企已经走出困境，并且表现出强劲的增长态势，到2011年增至22600亿元，2012年略有降低，为21969.6亿元，较之1998年利润增长约100倍。参见图3。

图3 1998-2012年全国国企利润总额

第二，国有资本收益征缴比例还有一定上升空间。相比每年递增的国企利润，国有资本收益的增加并不明显。从表1可以看出，以2010年为界，2007-2010年是按老标准征收的，每年国有资本上缴收益占总利润的比例分别为1.44%、6.95%、5.08%和4.94%(2009年数据扣除了电信企业重组资本收益)，从2008年起，这一比例反而呈现递减趋势。2011-2012年为按提升5%以后的新标准征收的，其平均征缴比例分别是8.33%、7.46%，相比2010年前略有上升，但相对于快速增长的利润而言却太低。显然，如此低的征缴比例，国企是无法履行所应承担的公共服务并最终提高全社会福利水平等社会责任的。

第三，提高国有资本收益征缴比例已具备前期改革准备。由于政府已有13年未向国企收取资本收益，自两步“利改税”的第一步起就将税收作为国企向政府上缴的唯一资金，因此部分国企管理者将收益与税收混淆，对于既要上缴收益又要上缴税收感到困惑和抵触。但自2007年开始征收国有资本收益至今已经6年，绝大部分国企管理者已经彻底分清了税收与资本收益上缴的区别，且在2012年国家财政部出台《关于开展2008-2011年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知》中加大了对国有资本经营预算支出的绩效考核力度，极大地提高了国企管理者对资本收益征缴的积极性。

五、理论模型与实证分析

国有资本收益征缴在具体操作层面体现为政府与国企之间的一种博弈关系。政府既是国有资本所有者也是收益征缴的实施者，所以政府是博弈的一个参与方;国企作为国有资本经营的代理者和收益上缴者，理所当然成为博弈的另一个参与方，两者的博弈表现为对某一决策的谈判与协商:政府作为资本所有者要获取一定比例的收益;国企作为资本经营者要实现收益最大化，确保资本保值增值。在这一协商过程中，政府既要考虑依法获得国有资本收益，同时也要考虑企业的现实:国企除了担负着国家安全和国家战略等任务外，还承担了结构调整、兼并重组、技术创新和节能减排等功能，如果上缴收益过大可能会影响企业的可持续发展，从而重蹈计划经济时期“涸泽而渔”的覆辙。

由于国有控股和参股企业的分红政策大部分按市场化运作，已有比较完善的规定，因此这里仅对国有独资企业的资本收益征缴比例问题进行探讨。假设一般情况下，政府在年末制定国有资本收益征缴比例，企业在来年初决定劳动力与资本投入，长期看来，政府与企业是一种完全信息动态的有限次重复博弈，而每年又是这个重复博弈的阶段博弈。因此问题便归结为寻找这个阶段博弈的均衡解。

(一)模型的构建与变量设定

首先，将国有资本收益征缴的基数设为国企净利润，以柯布道格拉斯生产函数 (Cobb-Douglas production function)描述国企产出，模型的前提表述如下:

1.企业总利润=企业总收入-(劳动力成本+资本成本)，企业总收入以柯布道格拉斯生产函数表示;

2.企业净利润=企业总利润×(1-企业税率)。

政府的最大化效用函数为:

其中1，2分别代表资源型国企和一般竞争型国企;t代表阶段博弈时间;maxRt代表政府最大化效用函数;λi代表第i类国企上缴的国有资本收益比例;Yti表示i类国企的总收入;rKti、wLti分别代表资本和劳动力的成本;n代表企业税率。

而企业的最大化效用函数为:

其中，Ai代表i类企业的综合技术水平;ai、bi分别代表i类企业的资本产出弹性系数和劳动力产出弹性系数;代表i类企业在前一年 (t-1年)的净利润，也是对下一年的成本约束。

(二)实证分析

1.模型求解

在这阶段的博弈模型中，政府在第一阶段对两类不同的企业征收λ1、λ2比例的国有资本收益，企业了解这一情况后，分别选择了Y1、Y2。先求第二阶段的纳什均衡解，给定 (λ1，λ2)和Y2，企业1选择Y1最大化。用拉格朗日乘子法求得最优解为:

从(4)(5)式可以看出，征缴比例越高，国企盈利积极性越低，国有资本收益征收越困难 (总收入与征缴比例以及与劳动力和资本成本呈反比例关系)。(4)(5)式相互独立，是第二阶段博弈的纳什均衡。因此把 (4)(5)式代入 (1)式的极值得到最优解:

2.模型演算与结果分析

因为2010年颁布的《通知》主要针对中央企业，为了验证现行征缴比例还有待提高，本文特选取了国企发展水平略低于全国平均水平的广西壮族自治区的国企数据进行验证。①通过《中国国有资产监督管理年鉴2010》整理获取。

数据分为两大类:资源型行业与一般竞争型行业。Y1i，Y2i分别代表两类企业的总收入，K1i，L1i分别代表资源型国企的资本和劳动力投入，K2i，L2i分别代表一般竞争型国企的资本和劳动力投入。样本分析见表2、表3。

表2 资源型国企样本分析

表3 一般竞争型国企样本分析

利用柯布道格拉斯函数Y=AKaLb设定模型函数为:

将原始数据对数化后，通过EViews计量分析软件对数据进行二元回归分析得到两组解析式:

故资源型企业的资本与劳动力投入系数分别为1.35、0.91;一般竞争型企业的资本与劳动力投入系数分别为1.53、1.63。将其分别代入 (6)式得:

这意味着对于经济相对落后的广西省而言，资源型企业的国有资本收益上缴比例应该为30.7%，而一般竞争型企业应为24%，均高于现行征缴比例。由此，从实证角度也充分说明继续提高国有资本征缴比例是现实可行的。

六、结论与政策建议

根据以上分析与研究:本文得出以下两点结论:第一，定性分析表明，提高国有资本收益既具备能体现所有者权益实现、弥补其他两大预算缺口、遏制企业过度投资冲动和避免国企员工过度消费红利的必要性，同时还具备提升空间和前期改革方面的可行性;第二，博弈模型的演算显示，国家仅根据资源型和一般竞争型标准划分收益征缴比例的办法并不合理，还应综合考虑企业的资本和劳动力产出弹性等因素。本文在综合考虑这些因素的基础上，选取国有企业发展水平略低于全国平均水平的广西壮族自治区为例，推算出国有资本征缴比例存在一定的提升空间，但由于行业与地域不同，不宜为中央及各省制定统一、固定的标准。

针对提高国有资本收益征缴比例这一问题，本文提出如下政策建议:

1.制定规范可行的机制约束制度。提高国有资本收益征缴比例不仅要考虑社会主义市场经济条件下企业所处的竞争环境和盈利状况，同时也要考虑企业与政府之间的博弈，使企业主动接受国家政策，而不是在反复博弈中偏离合作博弈轨道，破坏长期循环合作博弈的风险机制，因此必须建立一些具有激励约束功能的政策。对盈利状况良好、支持国家征缴政策且按时足量上缴资本收益的企业，国家可以考虑给予一定的资金奖励;相反，如果盈利状况良好但不配合国家政策的企业，应给予相应惩罚。

2.建立透明公开的信息交流平台。政策性风险、经营成本、收益信息不对称是企业与政府非合作博弈的直接原因，国有资本收益征缴比例的制定必须以公开透明的公司运营状况为基础。政府可以通过改革财政预算管理体制、严格规定国企经营信息披露、明确企业管理层对信息披露的责任等方式构建公开透明的信息交流平台。

3.提高征缴比例还需相关配套改革同步推进。提高资本收益征缴比例既是一个经济问题，也是一个敏感的社会问题，包括以上两点在内的所有政策建议都必须纳入国企改革这个大框架中思考和设计。所幸的是，2013年“两会”透露的信息表明，未来国企改革的方向是加快市场化进程，垄断性企业只占很少部分，更多的将进入竞争性领域，并且要逐步推进国企整体上市步伐，增加国企运营的透明度。这将为包括提高收益征缴比例在内的国有资本经营预算改革提供契机。

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