上海公益招投标和公益创投的创新发展

○王劲颖

2009年4月至5月，政府购买服务的创新实践——上海公益招投标和公益创投分别拉开了帷幕。此后的3年多实践中，上海公益招投标工作平台委托事业单位负责创新探索，公益创投工作平台委托社会组织负责创新探索，都取得了显著成效。2012年7月，公益招投标工作平台和创投工作平台创新发展，进一步合并为上海社区公益服务项目招投标平台，标志着上海公益招投标工作创新发展迈上了一个新台阶。在此大背景下，梳理回顾上海公益招投标和公益创投的工作成效，研究展望其发展趋势显得尤为重要。

一、基本情况

1.公益招投标概况

2009年4月《上海市民政局关于福利彩票公益金资助项目实施公益招投标的意见》出台，标志着上海公益招投标工作启动。公益招投标是指上海市民政局将公益金资助项目的评审工作委托给第三方公益性组织（简称受托组织），由其面向社会公开招标、投标，并将评审结果报市民政局，由市民政局实施审批的活动总称。2009年8月市民政局委托上海市社区服务中心为实施福利彩票公益金资助项目招投标工作的机构，具体负责调研、指导、组织实施和申请受理等工作。上海市社区服务中心是隶属于上海市民政局的事业单位，主要职能是：对全市各级社区服务中心进行工作指导和业务培训，全市社区服务信息化的规划、建设和推进，上海市社区服务热线平台的运作、管理和社会联动，上海社区服务网站的建设和运维，福利彩票公益金资助社区公益服务项目的集中招标，社区服务资源整合和项目开发，以及社区服务的宣传推介等。2009年以来，公益招投标共完成了两个年度工作。其中，2009年公益招投标工作从2009年6月启动，于2010年5月完成；2011年公益招投标工作从2011年3月启动，于2012年2月完成。

2.公益创投概况

2009年5月上海市民政局正式启动了“上海社区公益创投大赛”项目，并委托上海浦东非营利组织发展中心承办。公益创投起源于欧美，是一种新型的公益资本投入方式。它为初创期和中小型的公益组织提供“种子资金”。除了资金，它还提供管理和技术支持。通过与被投资者建立长期的合作伙伴关系，达到促进能力建设和模式创新的目的。公益创投是公益领域的创业投资。它的投资主体为创业过程中的公益组织注资，帮助其成功创业，并通过投资间接地帮助解决社会问题。公益创投在运作方式上类似商业投资行为，它与商业投资本质的区别在于其投资目标的非营利性：公益创投不要求回报，或者将投资回报继续用于公益事业。上海浦东非营利组织发展中心是成立于2006年1月的民办非企业单位，其业务范围是：承办政府委托的公共服务项目；公益组织的培训与咨询;公益活动的策划与实施；公益信息的交流与出版。2009年的公益创投大赛都是由该中心承办。2010年11月市民政局委托上海公益事业发展基金会负责公益创投活动，承办公益创投活动的策划设计、方案实施、获选项目资金监管和项目绩效评估等，并为获选项目的公益服务组织提供专业咨询服务和能力建设培训。该基金会成立于2009年12月，其业务范围是：资助公益机构提供孵化服务及专业化社区服务，资助公益机构提供能力建设及对国内社会组织发展现状进行研究。该基金会成立了上海社区公益创投执行办公室负责开展相关工作，2010年和2011年的公益创投大赛都是由其承办。

3.公益招投标工作平台和创投工作平台合并概况

2012年7月，《上海市民政局关于建立上海社区公益服务项目招投标平台的通知》明确指出：根据国家《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》，为落实市政府关于“规范社区公益服务项目招投标、社区公益创投活动”的工作要求，进一步提高社区公共管理和服务水平，经研究，决定将社区公益服务项目招投标工作平台和创投工作平台合并为上海社区公益服务项目招投标平台。

上海市民政局授权上海市社区服务中心负责平台的归并组建工作，并负责平台日常运作管理。除招投标项目报批、网站建设、档案资料管理、项目库和专家库管理、数据统计等工作必须由市社区服务中心直接负责外，其他有关招投标项目受理、项目评审、项目实施管理等事务性工作可以委托社会第三方实施。在实际工作中，委托的社会第三方为上海公益事业发展基金会。

二、工作成效

1.扶持了一批有能力、讲诚信、专业性的公益组织

截至2012年9月，已有567家包括社会团体、民办非企业单位、事业单位在内的公益组织在公益招投标网上实现了注册，其中不乏已初具组织规模、活动能力和社会影响的公益组织。参与投标的竞争过程，对于公益组织的优胜劣汰和健康发展具有很大促进作用。2009年有274家公益组织参与143个项目的投标；2011年发展到533家公益组织参加205个项目的招标，此外还有29家公益组织承接了29个延续项目。延续项目是指对于已实施完毕的公益招投标项目，如区县申请要在原社区由原组织延续实施的，应向市社区服务中心提交原项目合同、实施组织终期报告和区县民政局验收意见，经绩效评估后，报市民政局审核批准后续签合同的项目。从公益创投来看，2009年度到2011年度申请创投的公益组织分别为127家、103家和107家；获选的公益组织总数分别为57家、55家、29家。这些公益组织尤其是从事民生服务的公益组织获得了发展壮大的良好机遇。

2.培育了一系列深受社区群众欢迎的优质社区公益服务项目

公益招投标和公益创投确保了公益服务的质量和效率，增强了公益项目的生命力和可持续化发展。公益招投标共计资助项目353个，资助资金（即实际使用资金）11908.54万元，受益人群178.4万人次。其中，2009年准予招标143个项目，中标127个项目，资助资金3983.57万元，受益人群63.04万人次；2011年准予招标205个项目，中标197个项目，此外申报的40个延续项目经过评估通过29个，两者合计226个项目，资助资金7924.96万元，受益人群115.36万人次。公益创投获选的公益项目合计141个，资助资金2604.8万元，受益人群约14.5万人次。其中2009年获选的公益项目59个，资助资金995.42万元，受益人群约6万人次；2010年获选的公益项目65个，资助资金1112.75万元，受益人群约5万人次；2011年获选的公益项目30个，资助资金496.63万元，受益人群约3.5万人次。

3.提高了福利彩票公益金资助公益项目的安全性、经济性和透明度

公益招投标和公益创投的筛选机制、流标机制以及审批机制，保证了福利彩票公益金使用的安全性。在受理申报过程中不符合要求不能通过的公益招投标项目合计61个，其中2009年45个未通过，2011年16个未通过。公益招投标项目符合要求通过后，在专家评审阶段合计流标23个，其中2009年流标16个，2011年流标7个。公益招投标项目通过专家评审后，行政审批未通过1个。公益创投2011年申请项目155个，被筛选掉23个。公益招投标与原有的直接拨款方式相比，保证了福利彩票公益金使用的经济性。公益招投标资助资金合计11908.54万元，节约资金470.45628万元，占两者合计数的3.8%。其中2009年资助资金3983.57万元，节约资金256.09万元，占两者合计数的6.04%；2011年资助资金7924.96万元，节约资金214.37万元，占两者合计数的2.63%。公益招投标和公益创投的社会公示，也保证了福利彩票公益金使用的透明度。公益招投标在“上海民政”网站、“上海社区公益服务项目招投标”网站上发布招标公告，公告期不少于7个工作日。收到评标委员会提交的评审报告之日起10个工作日内，按照中标候选单位的先后顺序确定中标组织，并在上述网站上公示中标结果。公示期不得少于3个工作日，还要将中标组织项目的进展及完成情况等项目信息在上述网站上向社会公开。公益创投通过网站、媒体和社区动员等形式，向社会发布公告，征集项目。将评审结果在上述网站上向社会进行公示，公示期为15个工作日，还要将获选项目的进展及完成情况等项目信息在上述网站上向社会公开。

4.激发了基层关注社区公益服务、投身社区公益事业的积极性

公益招投标和公益创投改变了基层的社区服务工作思路，强化了基层的项目化运作方式。经多层次、多方位的需求调研,促进自下而上挖掘项目，并经层层把关，需求明确、务实、普惠，立项可行性好、可信度高、控制力强，更加贴近社区实际、贴近民生；实施过程中偏差较小、进度有序，能够较好保证项目质量和实施效果，这一正反馈进一步激发了基层的工作积极性。公益招投标2009年受理申报项目188个，准予招标143个，专家评审通过127个，市民政局行政审批通过127个。2011年，受理申报项目（不包括延续项目）210个，准予招标205个，专家评审通过198个，市民政局行政审批通过197个；此外延续项目受理申报40个，评估后通过29个。公益创投2011年申请项目155个，进入评审132个，评审通过31个，获选项目30个。因此，2009年以来的这些公益项目基本上都能够顺利实施完成，这也为激发基层大力支持公益招投标和公益创投工作、吸引社会资金和社会力量共同参与奠定了良好基础。

5.形成了一套政府购买服务的管理和评估机制

近年来，上海积极探索政府购买服务新机制，出台了一系列规范性文件。经过实践中对相关流程不断进行完善和优化，初步形成了一套科学合理、行之有效的公益招投标机制和公益创投机制。2012年2月，上海市地方标准《社区公益服务项目绩效评估导则》予以发布，这是国内首个社区公益服务项目的地方标准。该标准规定了社区公益服务项目绩效评估的原则、要求与方法。适用于社区公益服务项目资助机构、第三方评估机构，对公益服务类社会组织在上海市行政区域内组织运作的社区公益服务项目，进行事先、事中、事后的绩效评估。亦适用于公益服务类社会组织，对在上海市行政区域内管理、运作的社区公益服务项目进行自评估。

6.搭建了一个具有公信力的社会公益平台

公益招投标工作平台和公益创投工作平台合并为上海社区公益服务项目招投标平台。两个平台的合并，将进一步提升服务能级，积极发挥跨界合作功能：一是探索社区优秀公益服务项目的培育机制，打造优秀社区服务品牌项目。二是鼓励公益组织参与社区公共服务，满足多样化的社区需求。三是推动社区公益事业的专业化、职业化发展，扶持培育一批有能力、讲诚信的公益服务组织。四是推动政府购买服务的规范化运作，进一步提高社区公共管理和服务水平。与此同时，上海社区公益服务项目招投标平台继承了公益招投标平台和公益创投平台的优良传统，在其评审制度中明确规定：“上海市福利彩票公益金资助项目评审专家库中随机抽选评审专家组成评审委员会。”评审委员会由社会、经济、财务、审计、法律、公共管理等领域的相关专家以及本市的彩民代表组成。出席每次评标的专家人数应为单数，一般为5人，项目需要特殊领域论证的可设7人专家，且其中至少有1名财务或审计专业专家。这既为政府领导、专家学者、实践工作者提供了理论与实务有机结合的实践基地,也进一步提升了平台的社会公信力。

三、发展趋势

1.公益平台开放化趋势

一方面，公益平台项目发布的社会开放度在提高。即从成为社区服务公益项目的发布平台，到成为民政公益项目的发布平台，再到成为社会组织公益项目的发布平台。未来发展趋势是成为上海社会公益项目的发布平台。另一方面，公益平台日常管理的社会开放度在提高。公益平台合并前，事业单位负责公益招投标平台日常管理，社会组织负责公益创投平台日常管理。虽然社会组织似乎占据半壁江山，但实际上公益创投的规模远远小于公益招投标。公益平台合并后，有关公益招投标和公益创投的项目受理、项目评审、项目实施管理等事务性工作都委托社会第三方——上海公益事业发展基金会这一社会组织具体实施。未来发展趋势是社会组织在公益平台中的参与度、活跃度将日益提升。

2.预算管理规范化趋势

一方面，公益服务项目要编制上报预算。2011年10月起，为落实上海市财政预算编报工作会议要求，进一步规范社区公益服务项目的编制，提高社区公益服务项目质量和资金使用效益，更好地推进社区公益服务工作，上海市民政局要求区县民政局根据“量入为出，总量控制原则；需求导向，服务民生原则；点面兼顾，重点保障原则”编制上报2012年社区公益服务项目预算。未来发展趋势是编制上报预算内容越来越细化。另一方面，工作经费要纳入预算管理。2012年仍按照原招投标和创投两个平台的经费下拨或支付。自2013年起，工作经费纳入市社区服务中心预算管理。即市社区服务中心按照实际从事平台工作的人员（不含单位编制内人员）情况，编制经费预算，报市民政局审批，纳入年度预算管理。未来发展趋势是工作经费使用进行专项审计。

3.项目类型多元化趋势

公益招投标的项目类型逐步拓展，从区县项目，到市级统筹项目，再到定向项目。区县项目，即项目需求由区县民政局确定，经费由市和区县二级配套承担的社区公益服务项目。区县项目由区县民政局自行在《上海市社区公益服务项目目录》中确定。市级统筹项目，即项目需求由市民政局确定，经费由市级福利彩票公益金承担的社区公益服务项目，包括上一年度公益创投持续的项目。市级统筹项目由市民政局业务处室和相关社会组织推荐，经市民政局审定后予以确定。定向项目，即指定用于市有关基金会等社会组织提出的公益服务项目。定向项目由市有关基金会等社会组织提出项目需求，经市民政局审核后，面向全市统一招标。2009年以来，这三类项目是逐步启动的。具体而言，2009年资助的127个项目类型都是区县项目。2011年新增了市级统筹项目，即资助的226个项目中，区县项目199个，市级统筹项目27个。2012年又新增了定向项目，即除了预算批复区县项目共计193个项目、市府实事项目2个之外，还有2家社会组织提出了定向项目。未来发展趋势是项目类型的创新发展。

4.资金来源社会化趋势

公益招投标和公益创投的资金来源从单纯依靠政府资金迈向引入社会资金。公益招投标2009年和2011年的项目中，区县项目的资金来源是彩票福利金和区县配套，市级统筹项目的资金来源是彩票福利金。2012年新增的定向项目，拓展了社会资金的来源渠道。上海市慈善基金会计划安排800万元资金用于“特殊儿童、农民工城市融入、关爱民工子女、关爱女性、健康关爱、失独家庭”等六大专题项目的招投标，上海市老年基金会计划安排900万元资金用于社区老年活动室项目。2012年度公益创投也引入了社会资金。除了福利彩票公益金的500万元之外，上海市慈善基金会公益创投200万元、上海市慈善基金会浦东分会公益创投100万元，上海市老年基金会也将投入100万元用于科技助老和近郊助餐服务专题的公益创投项目。未来发展趋势是逐步提高社会资金比重。