政府间伙伴关系的发展路向

○蔡英辉 刘文静

政府间伙伴关系是多元政府出于共同目标联合行事，实现行政主体间的跨区域跨部门合作。当前多元地方政府、中央部委及垂直管理机构、地方部门之间交流不畅,阻滞了行政系统整体合力的发挥。

地方政府是管理区域行政事务的政府组织，可以作为合作主体与他者合作，不能因对方级别高低而忽略自身地位。只有突破官僚制思维束缚，吸纳地方政府作为合作主体，才能建构政府间伙伴关系。

一、政府间伙伴关系的缘起

1.官僚制面临的挑战。官僚制的部门划分、层级管理方式，促进了工业化的发展，对政府架构的稳定起到保障作用。但其过度强调专业分工和自上而下管理的偏好，阻滞了地方政府之间、地方政府与中央部委之间、行政部门之间的协调，公务人员的积极性难以得到充分发挥，行政环境难以形成动态循环系统，公共产品质量不尽人意。当前政府限于条块划分和层级窠臼之中，在部门利益和区域纷争中迷失，服务民众群体和公民个人的意愿日渐消退。

2.公私部门伙伴关系的影响。民营化是后工业化时代的趋势，政府间合作也成为需求。公私部门伙伴关系在于通过契约规范政府和企业行为，促进政府与国有企业、私营企业在垃圾处理、消防等方面订立服务合同和广泛合作。政府应保证公共服务质量，避免过多涉入私营事务。政府职责不在于盈利，否则容易将政府拖入经济纠纷中，给政府形象造成不可逆转的损害。在公私合作中，政府应主动约束自身行为和提高服务水平。

当前层级制束缚下，下位政府不得不屈从上位政府的意志，上下级之间缺乏平等协商机制。如果公私部门间都能通过契约进行合作，多元政府间亦应打破层级建立伙伴关系，确定责任边界，实现内部的融通信任；借鉴企业的竞争意识和绩效奖励方式，通过激励机制提升公共产品的产出和质量，提升民众的认同度。

3.政府间伙伴关系的建构。应在宪法条文上明确中央与地方关系，界定地方之间关系，明晰多方权责，建构地方政府间伙伴关系。基于现状研判未来，保障法治氛围，界定央地关系，鼓励平等对话；若政府间矛盾难以公正判定，则将冲突各方交由法院协调处理，以公义精神凝聚行政系统合力。

我国政府间合作的路径在于：国家层面遵守宪法法律，主要承担宏观调控和违规监管作用，通过财政调控而非强令方式引导地方政府执行政策；地方政府之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间形成共同目标，注重平等协商，订立行政协议，维护公共利益。

4.政府间伙伴关系的环境和周期。由于合作环境的复杂、多元政府间自身的变数、行政目标的转换等，政府间合作周期有着不确定性，应有守护者维护合作环境，使多元合作有序进行。政府间伙伴关系可以是全方位合作，亦可是单方面或部分职能的合作；邻近区域的政府间合作空间更广阔、周期更长，有些政府间合作则可能只是短期合作。无论合作范畴和周期如何，都应避免虎头蛇尾，使合作简易可行；应规避政府换届引发的危机，通过法治社会的约束机制维系关系。由于地方政府疆域和工作重点会有变化，中央部委及行政部门也会改革，搭政府改革便车会有时滞，故应从长远角度考虑，科学设计合作周期、明了交流环境，规避合作风险和共同承担责任，调和矛盾并使之在预期和可控范围内。

政府间合作体系应打破层级，高层级政府更多担当主持者或倡议方，力求解决多元行政主体的纠纷，将合作的决策权交由参与各方；高位阶政府一般不承担判定是否维系合作的决策角色，而担当协调矛盾和追究违约责任的重任；多元政府间合作的参与各方，则形成平等沟通网络，保障各方的参与权、话语权，营造良性互动氛围。地方政府和行政部门应有参与或退出伙伴关系的自由，参与各方应遵守行政契约，使政府间合作的公正公平伴随整个合作周期。

二、政府间伙伴关系的发生情境

基于发展的眼光，我国可分析政府间伙伴关系的生成情境，为府际关系的协调发展指明方向。

1.跨国区域合作。在世界经济一体化潮流中，各国间关系愈来愈紧密，形成了形态各异的伙伴关系。国际层面的政府间有全面协作，也有部分职能的交流，合作范畴随时代变迁而动态变化。全球范围合作有联合国、WTO、IMF等；跨国全面合作有欧盟、非盟等；跨国单方面合作有共同反恐的上海合作组织等；跨国次级区域的有湄公河流域联合巡航、中国东北参与东北亚事务等。另有军事或某方面的结盟，如北约、美国与韩国日本的盟约等。欧盟是跨国合作较为成功的范例，分析其发展脉络，从单一的煤钢联盟到欧共体，到涵盖27国的联合体，有部分国家权利的让渡，要经历全民公决等程序，如德国基本法第23条规定了与欧洲联盟的整合措施，这些为国家融入大区域整体创造了法治前提。欧洲宪法和欧洲法院对于保障市场流通和人员流动起到了保障作用，是政治合作和货币融合的安全阀。任何跨国合作都会面临始料未及的困局，欧盟就因希腊经济危机呈现失序状态，“整合工程势必解决民众参与不足的问题”，回归增强合法基础和提升民意支持渡过危机。

中国积极参与跨国区域合作，逐步加快融入国际进程。中国2001年加入WTO为经济融入国际奠定基础，博鳌亚洲论坛成为亚洲高层次人才对话的平台，北京奥运会是参与国际体育合作的典范。从我国地方政府参与国际事务来说，区域政府参与东南亚、东北亚等能力有待提高，打破层级观念束缚和勇于开拓对建构跨国伙伴关系大有裨益。中国与东盟国家关系协调也很重要，尤其是南海地区形势错综复杂，三沙市作为新成立的地级市，亦应适当授权以协调南海复杂的国际关系；“中国的政策态度对湄公河流域开发具有重要影响”，可结合西部开发战略建立合作关系，适时由云南省参与开发或出面协调。现实并非总是一帆风顺，亦面临危机与考验。如环境污染并非仅影响国内，2005年松花江污染事件敲响了警钟，引发邻国关注，可与俄罗斯建立联合检测机制，加强合作协调以应对危机。总之以国家利益为本，促成多元合作，实现多方共赢。

2.国内跨区域合作。国家内部的区域合作促进整体发展，各区域的合作是国家稳定的基础。我国长三角、珠三角等区域和流域有广泛的合作前景，实则关涉区域合作和部委参与，但当前效果不佳。相邻地方政府有广泛的合作空间，如环渤海区域的辽宁与山东，大连与烟台的跨海通道可拉近山东半岛与东北三省的距离。目前海域划分矛盾重重，区域合作难以开展，破解海洋区域协作难题在于“强调区域地方政府间的协调合作,尤其是在没有行政隶属关系的地方政府间关系协调”。问题归根结底在于宪法层面未规定中央与地方关系、条条块块之间关系不清等，跨区域、跨部委的合作之路仍任重道远。可跨越区域边界和行政层级，重视区域发展规划，协调相邻地方在管辖权方面的冲突，尊重各方的话语权和受益权以使各方和谐相处。

跨区域合作之两岸三地关系。香港澳门回归涉及英国和葡萄牙，结束殖民关系依合约而行；香港基本法使一国两制贯彻到实处，尽可能避免了法律方面的冲突和行政层面的争议，迄今运行状况良好。体育方面，香港参加奥运会的旗帜是紫荆花区旗、歌曲为国歌；1989年两岸签订互谅协议，台北选手参加亚洲青年体操锦标，多方合作关系取得成效。海峡两岸关系并不涉及第三方，可建构平等主体的合作伙伴关系，修改宪法法律以推动彼此兼容。从两岸合作的缩影中见微知著，两岸仍有深入合作的空间，可继续拓展合作关系。解冻并非一日之功，合作不会一蹴而就，需要平等信任、勇于探索和循序渐进。

3.同区域和同系统内部合作。同区域、同系统内的配合程度决定着政府的总体形象。微观因素会影响国家总体乃至国际关系，若基层政府或地方部门不能合作，更高层面合作就成为奢望。“区域内的地方政府基于共同利益或共同危机，在互惠原则下建构出空间伙伴组织。”从三沙市与海南本岛、太平岛与高雄市关系来说，是母港与被支援地区的合作，对整体局势发展也很重要，要夯实基础以建构国家宏伟蓝图。同属陕西省政府的镇坪县与陕西林业厅、计生委，未能建构起有效的信息沟通体系和服务民众体系，华南虎事件真假难辨、强制引产事件沸沸扬扬，以致影响政府公信力。从大局来讲，重视微观亦即重视宏观，应适度分权以提升地方的应变能力，提升综合服务水平。

建构信息联动系统和危机处理机制，保障同区域同系统内无虞和国家平安。政府间伙伴关系需要区域内的地方政府密切配合，地方部门间紧密协作。“千里之堤毁于蚁穴”，应防微杜渐和树立危机意识，不能因为地方小就漠视，不要因为职能单一而忽略，否则可能引发连锁反应。当前中国城市化处于关键时期，征地拆迁等引发的矛盾为城市化进程蒙上阴影，可建立有效机制及时消解危机，避免发生更大的隐患。基层政府与民众接触较多，行政部门间合作的一站式服务中心就和民众紧密相关，要不断推进基层自治和提升县市行政服务水平，公务人员竭诚为政府与社会团体及公民搭建沟通桥梁，营造共同治理的良好氛围.

4.多元地方政府和行政部门的伙伴关系。当前政府间合作牵涉多方，并非单一主体所能解决。区域矛盾和部门纷争通常以维护公共利益之名，行谋求部门私利甚至个人利益之实。从环渤海区域矛盾来看，涉及山东天津辽宁等省市和农业部、环保部、交通部等利益；从环境保护职能分析，环保部、国家海洋局、海事局都承担部分职责，海洋局“承担保护海洋环境的责任”与环保部职责冲突，形成“环保部门不下海，海洋部门不上岸”的僵局，导致海洋治理污染体系形同虚设，这种涉及多省市、多部委的事件，需要建构跨越层级和部门的多元合作关系予以解决。

公共服务层面，要全国统筹。跨区域协调、跨部委交流的案例很多。从人才流动来看，全国并未建立统一的社保体系，是人力资源交流的桎梏。房地产信息共享，建设部、国土部和各地应形成合作关系，但现实境况并不乐观。3600万留守儿童的造成，看似与任何地区和部门都无关系，是不同区域累积的结果，但留守儿童缺乏监管、违法犯罪和融入问题对国家整体不利，多米诺骨牌效应防不胜防。单靠民间组织协调杯水车薪，需要区域间加强合作，对人力资源进行培训，区域间教育资源协调解决问题，稳固进城务工人员及其子女的安身立命之本。同时，政府间协作应有张有弛，促进合作又预防分赃。“感性的合作也有可能发生在强盗团伙中,这种合作常常无视社会系统的整体利益”，故应防止政府间合作过度和劫持民意，减少公务人员和行政机构渎职和谋私的概率。政府间伙伴关系并非一蹴而就，需要分析其成长情境，为政府间合作的顺利进行奠定基础。

三、政府间伙伴关系的发展路向

政府间伙伴关系的施行，要超越条块、信任合作、多元参与和整体协调。

1.突破条块层级束缚。层级制并非伴随政府间关系的必要前提，单一制的日本也逐渐对地方政府放权；日本宪法有规定地方自治事宜，法律有协调政府间关系条款，都道府县与市的权限相差无几，政府间通过伙伴关系共谋发展。学术研究总得追根溯源而非回避问题，伙伴治理的初衷之一有破除级别之念，对中国地方政府而言，层级祛魅的重要性日益凸显。德国通过地方政府协会发挥作用，如“城市协会、社区协会、县协会，在联邦与州均设有组织”，这些政府间合作联盟通过提出建议等形式影响高层决策，提升地方政府的话语权和维护地方利益。

政府间伙伴关系打破官僚制的层级约束习俗，重视发挥人格化力量，激发下级政府的合作动力，鼓励基层公务人员勇于创新。从公共参与来说，上位政府在制定政策时，就积极听取基层政府的意见和征求公民的看法，实现多层次治理和形成互动场域，积极制定跨区域规划和引导地方政府协作；地方政府则应听取各阶层民众的意见，建构与社团、企业等的合作关系。以台湾地区为例，25个县市在1961-2010年间缔结了217组姐妹（伙伴）县市，大陆亦可加强内部合作和外部交流，在商业经济、文化法律、旅游观光、公共服务等方面订立契约，打破行政层级和建构多方合作伙伴体系，服务两岸民众和满足共同意愿。

2.建立信任合作关系。政府间的信任合作要以平等的态度交流,“伙伴关系的维系需要各方的自觉自律。”大陆与台湾合作前景广阔，可换位思考和先从单方面突破，进而增强信任和实现更多合作。从奥运会历程来看，1979年国际奥委会签订名古屋协定确定大陆代表中国，1981年签订洛桑协议确定台湾地区以“中华台北”名义参与奥运会，会歌为国歌、旗帜为梅花五环旗，2004年台湾选手荣获金牌时避免了尴尬乃至冲突。经济方面合作投石问路和试探合作意向，不断取得新的成效，平潭岛的开放即为例证，开辟了两岸合作的新模式。经济合作并非唯一目的，文化认同、法律融通、开放透明、有效监督对于两岸关系十分重要，用审慎的互信互谅来建构伙伴关系，突破屏障、由点到面、循序渐进。

政府间伙伴关系需要多元政府间彼此信任，促进行政系统的合作和法律体系的融合。行政改革和司法改革要重视多方利益，如“分税制改革要兼顾中央和地方两个积极性，既确保增加中央财力，又不损害地方既得利益”，各方都充分认识到合作的必要性，基于共同目的才能将合作转化成自觉行为。应避免将公务人员当成实现行政目标的工具，使公务人员在维护公共利益中实现自我价值。实际上，海峡两岸在厦金海域联合搜救演练，大陆省市行政首长陆续赴台洽谈，都展现了协商沟通的姿态，是平等信任的体现。作为补救措施的政府间纵向和横向合作，仍是基于条块角度阐述；斜向府际关系从跨级别、无隶属方面入手，并未超出科层制的视野，政府间信任合作仍需加强。伙伴关系仍有较大的理论拓展和付诸实践的空间，可建构行之有效的对话体系以促进交流。

3.吸纳多元主体参与。政府必须做到有所为有所不为，通过组织沟通和持续创新以实现政府再造。“公共部门和私人部门必须学会更好的分担风险。”企业家在处理与政府关系中，面临合作延续及违约风险，导致公私合作伙伴关系充满不确定性，故应平等协作、遵守契约和惩戒犯规方。从政府间合作而言，上下级政府之间不能固守级别而降低效率，应破除行政层级、平等对话、吸纳多元主体参与，找到政府与社会之间的利益平衡点。再则，区域发展听取多方意见，发挥大城市的领头羊作用，重视沟通协调和资源共享，达成平等协议和形成共同利益，促进长三角等区域政府间合作，实现区域均衡发展。

美国政府间伙伴关系在大都市治理、多元治理等方面有所体现，注重吸纳多元主体参与和平等对话。我国研究美国联邦与州关系、都市治理的文献很多，但真正关注州以下地方政府的甚少，实则美国发展的起点在于地方及民众聚合，忽略微观是舍本逐末之举。研究江河应从源头探起，美国城市化进程也是点滴形成，“在郊区发展的初期，多半郊区尚未正式建制，只能从县或镇区获得很少的服务…”。当地居民通过与邻近市合并或独立建制的形式获得发展，甚至有民间组织或开发商自行完善基础设施，完成了城市化的初期步骤。可探究美国城市发展的个案，分析城市发展中的中心区与郊区的矛盾，借鉴美国城市化过程中的路径，为我国城市化发展提供参考，减少由农业社会向工业社会转型过程中的阵痛。政府间伙伴关系的建构，在于尊重理解和平等信任，在城乡发展中听取郊区民众的意见，更好的回应民众的诉求，降低区域发展的成本。

4.整体网络协调发展。政府间伙伴关系要做到既要知树木，又要见森林。高楼大厦固然宏大，但其建构过程并非一日之功；成型的民主制度是积小流以成江海，城市繁荣也是步步积累而来，并不能照搬已有的成功模式，而应研究资源整合的步骤、穿针引线的程序，使之适应本土、避免水土不服。现在政府间伙伴关系的建构，也面临各种危机。“各种挑战之间、各行动者之间和各个治理层次之间的关系的管理位于当前治理危机的中心。”在全球化大局的影响下，政府间建立伙伴关系可整合资源，促进公私部门合作，破除呆板僵化的官僚体制，实现多方灵活互动，促进区域发展和部门配合乃至总体网络协调。

政府间伙伴关系的建构，可借鉴网络时代的信息技术。政府间信息透明、平等协作，在政策网络建构基础上，以铁证消灭流言和将公义昭示天下，这需要有高超的协调水平和能力。云计算时代的亚马逊、淘宝等企业，通过云服务平台将订单、后台服务、按需配送等整合到一起，取得良好成效。未来政府可通过公共云服务平台为公民提供个性化产品，取代面对面的沟通和现场操作，在网络平台上实现征集需求、反馈信息、理性预期、提供服务等，整合行政资源以满足各种不同需求。公私部门合作成为潮流，政府间伙伴关系的建构，与每位公务人员、每个行政机构乃至私营部门和公民个人都息息相关，公共服务参与者应足够耐心和有公益心，积极发表自身看法和提出弥补措施，推进整体网络协调发展。

政府间合作前景虽好，却并非一片坦途。政府间伙伴关系的建构，需要多元地方政府（及地方部门）、中央部委（及垂直管理部门）和中央形成合作伙伴关系网络，找寻多方的共同点以协调行政目标和弥合争议。政府间伙伴关系还要结合当前信息化趋势，“网络空间必须不受层级制或私利的支配，否则会丧失在交互合作上的独特优势。”破除层级和激发参与者的热情，从民众参与鞭策区域间和区域内密切配合，行政部门间紧密协作，实现公营部门和私营部门的无障碍交流，推动政府间伙伴关系的长足发展。