信息网络时代公共管理变革之道

○徐汝华

当前，世界范围内的信息网络化、经济全球化，从根本上改变着各国经济社会的生产方式、生活方式和社会管理方式。而社会历史形态的变化也冲击着传统的政府管理模式，促进政府管理观念、管理体制、管理方式、管理手段的不断创新。

一、信息网络时代公共管理变革的内涵

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源、对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。一个民主、法治、有效率的公共管理体系，是一个国家政治稳定、经济发展、社会进步的重要保障和必要条件。因此，建立与时代环境相适应的公共管理模式，是时代发展的要求，是构建和谐社会的制度保障。

社会主义市场经济条件下，公共管理变革的目标是建设服务型政府，用法律手段和经济手段管理社会经济事务，使政府成为市场和企业“创业平台”的构建者、良好“经商环境”和“人居环境”的创造者、“市场机制”的规范者。

在建设服务型政府的过程中，信息网络技术可以提供强有力的技术支撑和内在驱动力。在信息网络时代，公共管理变革要充分利用以互联网为主的信息通讯技术，实施电子政务，建设电子政府，从根本上改变政府治理的观念、结构、方式和方法，调整政府内部组织架构、运作程序和管理手段。借助信息网络技术，政府应改革传统的金字塔式的组织结构，建立扁平化的网络型组织；应改革运作流程，建立—个无缝隙的在线政府，使全体公民随时随地都可得到政府的有效服务；应改革政府职能，改变治理结构，从强势国家单独治理模式转变为国家与社会的共同治理；应改变治理观念，确立为“顾客和消费者”服务的意识；应发挥信息网络技术在提升政府反应能力、沟通效率、决策水平方面的重要促进作用；应扩大公民参与，强化公共服务能力，提高公共服务质量。

二、信息网络时代公共管理变革的特征

信息网络时代公共管理变革的核心内容，是对政府进行组织结构的重组和业务流程的再造，从根本上把政府治理从封闭的行政系统中拓展出来。具体而言，信息网络时代公共管理变革的特征主要有：

1.政府组织结构的网络化、扁平化

在信息网络时代，大量的信息能够实现迅速传递和处理，从而大幅度减少中间环节，扩大管理幅度，推动政府的组织结构从传统科层制向扁平化、网络化转变。这种组织结构强调信息共享，重视横向联系、沟通与协作，能有效提高政府的反应能力和工作效能，减少人力资源成本。同时，信息网络技术可以保证政府工作人员进行全方位沟通和团队合作，有利于政府管理绩效的提升。

2.政府管理手段的现代化、知识化

信息网络技术，使政府的管理手段日益现代化。办公自动化、多媒体、计算机等技术设备，已成为政府管理不可或缺的重要硬件。全面管理法、计划评审技术、技术经济分析等管理手段，在信息网络技术的支持下，贯穿于整个政府管理过程之中。作为管理主体的行政人员，在信息网络时代将不得不具备丰富的知识和多样的技能。知识和技能既是他们维持自身生存的基本条件，也是胜任政府管理工作的基本要求。

3.政府公共决策的民主化、公众化

信息网络时代，行政人员的信息收集和分析能力大大提升。政府组织内部，层层参与决策、人人参与决策，公共决策的民主化程度会大大提高。公共组织外部，公众和相关组织利用网络可以自由地就公共决策发表见解，反馈自己的要求。政府的公共管理活动将更加关注民意，注重公众参与，与社会整体系统形成一种互动关系。通过信息网络，公众可以随时与有关行政部门或人员保持联络，对其行政行为进行监督。

4.政府行政协调的动态化、灵活化

信息网络技术的广泛应用，使政府组织在任何层面、任何环节的行政协调成为可能。信息网络技术，不仅能促进政府系统内部不同层级间的合作、加强行政部门之间的横向协调，而且能加强政府对外界环境变化的反应能力和协调行动能力。灵活机动、超前意识、开拓创新精神，是维系信息网络时代政府组织动态管理和动态平衡的基本要求，而信息网络技术，则为实现政府组织的动态管理和动态平衡提供了可能。

综上所述，信息网络技术从多方面推动着政府公共管理的变革，对于促进政府公共管理的公平、公正、廉洁、高效，具有深远的意义。

三、信息网络时代公共管理变革的目标

以上特征的实现，必须以人际关系平等化、民众积极参与为社会基础。信息网络经济的迅猛发展造就了这样一种社会基础并且使之发挥作用有了低成本、高效率的物质技术条件。因此，公共管理变革的目标必须依据信息网络经济发展的需要重新定位。

1.实现政府和公共行政部门的角色转换

以往公共行政管理不是把统治权和统治行为放在社会管理的中心位置，就是把行政权和行政行为放在社会管理的中心位置。政府和公共行政部门始终扮演统治者或管制者的角色。因此，政府和公共行政部门一直有要做一切事情、企图包揽一切的冲动。信息网络时代，政府和公共部门必须抗拒这种诱惑，坚决从那些民众、企业和公共社会组织能够提供私人物品和公共物品的供给领域中退出来，让其在这些领域发挥创造性的潜力和能量。公共管理的本质应是维护公共利益、为公众提供良好的服务。政府和公共部门要成为有效的服务者，应为社会提供基础性的服务和维护公共秩序的稳定。

2.实现公共权力运行方式的转变

以往公共行政管理都是以集权体系为运行的载体，权力在官僚制体系的金字塔中自下而上地集中起来，公共行政体系的运行就等同于公共权力的运行。行政行为的有效程度完全取决于相应的权力大小。于是权力成了社会管理关注的中心，这就强化了“官本位”倾向。信息网络时代，这种以权力为核心的公共行政运行方式必须实行根本性的转变。政府不应再是惟一的公共管理组织和部门，它对公共权力的高度垄断要被打破。公共权力应随着公共管理重心的下移而日益社会化，让众多的民间公共管理组织都成为公共权力的执掌者，充分发挥民间组织和公民社会的作用。

3.实现公共管理绩效考核标准的转变

以往公共行政管理的绩效考核只注重“结果”，效果成为行政管理考核的首要标准。对效果的追求使得政府和公共行政部门只片面关注“产出”，为此，他们不断加大行政管理成本的投入，使整个社会蒙受超额负担。信息网络时代的公共管理考核标准引入了成本意识，把绩效的提升放在行政成本降低的双向互动中考虑。这也是公共选择理论和成本收益理论发展在公共管理领域的充分体现。

4.实现公共管理最终目标的确定

以往公共行政管理一直在公平与效率关系中陷入困境。公共行政自身所追求的是有效性，而社会对公共管理的期望和要求则是尽可能地实现社会公正。在以往公共行政管理实践中，公平与效率之间很难寻找到平衡点，往往顾此失彼，其根源在于管理行政的角色错位和科层制的等级结构。事实上，恰恰是管理行政的体制、机制在不断制造社会的不公正。这种状况必须尽快扭转。公共管理的职责是提供公共产品，它应把改进服务质量作为最终目标，使公众能够便捷地得到服务。公众的满意度是评价这种服务的基本标准，公共管理谋求的最终目标也就包含在公众的满意度之中了。