我国城市规划中公民选择参与方式的影响因素及原则

周强强，黄 佳

(华南师范大学 公共管理学院，广州510006)

目前我国正处于社会转型时期，利益冲突较多，群体性事件激增;高速城市化背景下，城市规模的扩张以及城市更新的展开，带来大量的征地、拆迁，由于规范和操作存在问题，拆迁、征地群体性事件屡见不鲜。城市规划中的公民参与有助于提高城市规划的科学性和合理性，有利于监督规划部门依法行政，有利于兼顾城市规划中弱势群体的利益，有利于协调不同利益主体之间关系，也是避免城市规划中出现大规模群体性事件的有效手段。

1 文献回顾

1969年，美国学者雪莉·阿恩斯坦根据公民参与程度的高低，将公民参与形式分为3个阶段8种形式，初级阶段的假参与包括操纵和治疗两种形式，中级阶段的表面参与包括告知、商议、展示3种形式，高级阶段的深度参与包括合作、授权、公民控制3种形式［1］。英国对话公司总裁安德鲁·雅克兰在雪莉·阿恩斯坦研究的基础上，提出了4个阶段的公民参与理论，依次为信息交流、咨询、参与和合作，并指出了不同阶段没有好坏之分，只是由于它们使用的方法和选择的目标不同而已［2］。美国学者约翰·克莱顿·托马斯将公民参与的途径分为4类，具体的参与方式主要包括关键公民接触、民意调查、公民投诉、市民会议、公民听证会、咨询委员会、展示会、热线、网络媒体、新媒体、信访、公民接待日等［3］124。

目前我国的城市规划公民参与还处在初级阶段(戴月，2000)，主要表现在公民参与程度低，参与的范围和比例小，参与存在地区差异，以自发参与为主，组织程度很低，公民参与缺乏制度性途径;参与手段主要是通过城市规划委员会制度、规划公示制度、向规划行政主管部门投诉、信访等途径进行。孙施文(2002)指出，我国城市规划的公民参与只是在局部的范围内，在特定的层次上有一些零星尝试，在制度和实践整体上则尚未全面推行。张旺锋(2009)指出，我国城市规划中公民参与需要进行体制的构建，制度层面上需要对公民参与给予资金、法律和技术的保障。刘莉芬和谢国涛(2010)就公民参与城市规划的可靠性作了系统的分析，并给出了评价公民参与的方法和指标，为公民参与的量化评价奠定了基础。总之，国内关于城市规划公民参与的具体形式及其适用性的研究较为缺乏，本文将就这方面进行深入细致的探讨。

2 公民选择参与方式的影响因素

公民参与方式是公民参与政策制定过程、影响政策执行的具体而有效的途径，具体表现为公民参与政府互动中所采取的制度性、合法性的参与方法和策略［3］129。任何形式的公民参与，其目的都在于维护公民自身的权利和利益，城市规划领域亦是如此。

2.1 公民的视角

公民在城市规划环节中选择参与方式所受的影响因素主要包括以下几点:

(1)相关利益群体与城市规划特定议题的利益相关度，即规划议题对相关公民的生产、生活质量的影响程度。相关公民主要包括经济利益相关者、环境利益相关者和精神文化利益相关者，其中经济利益相关者受规划影响最大，因此他们也是公民参与最重要和最坚定的组织实施者。规划的议题与相关者的相关度越高，参与方式的选择也越广泛，参与的程度也越高。

(2)公民对参与预期目标实现的预估情况，即公民通过对参与实际产生结果与预期产生效果之间差异进行比对或进行的一种心理评价。如果公民认为参与行为的预期目标实现的可能性较大，他们会选择对外影响较大、参与度较深的参与形式。反之，如果公民认为参与基本不会达到预期目标，则会表现出冷漠的参与态度，选择参与度较低的参与形式，甚至不参与。

(3)特定规划环节的技术化和专业化程度，即在实施规划的具体环节中，环节议题涉及到专业知识与工程技术的程度。城市规划往往涉及到建筑学、美学、环境学、地理学等大量的专业知识以及相关工程技术，规划环节的专业化和技术化程度也影响着公民参与方式的选择。

(4)以往类似议题和规划环节的参与效果。公民以往的参与效果越好，其对政府的信任度就越高，公民参与的热情也越高，故而可能选择较为深度的参与方式，反之亦然。

2.2 政府的视角

公民参与是公民与决策部门互动的过程，现阶段我国城市规划还是在政府主导下进行的，最终选择何种参与方式除了从公民自身的角度考虑之外，还应该考虑政府政策的因素。

(1)决策质量的要求。城市规划部门回应的规划问题总会附带质量的要求，如从最低限度的预算限制到最高度的规章制度限制。质量要求主要包括技术要求、预算要求以及法规要求。技术要求是指规划决策需要达到什么样的技术水平，同时又受到哪些技术限制;预算要求是指实施规划受到的成本预算约束。

(2)政府拥有信息的充足程度。规划部门需要更多的信息以促进规划质量，以下信息是政府在进行城市规划中必需的:一是有关公民偏好的信息;二是规划中有关环节和议题涉及到的技术信息;三是有关规划实施运转情况的信息。

(3)公民对政府决策认同度的必要性。公民参与城市规划的主要目的是增加公民对规划的认同度，尤其是在规划执行中特别需要公民支持的情况下，吸收公民参与规划是城市规划得以顺利实施的必要条件。

3 几种主要公民参与类型的适用性

笔者在参考了美国学者约翰·C·托马斯“公民参与的有效决策模型”［4］的基础上，作出了城市规划公民参与矩阵，如图1所示。

图1 城市规划公民参与形式的选择矩阵

根据矩阵，对现阶段我国城市规划中几种常用的公民参与方式进行适用性分析。

(1)调查法。调查法包括访问法和问卷法，它为议题的制定提供信息源，保证信息的完整性和充分性。调查法主要是政府发起的参与方式，参与的公民范围较广，沟通渠道也比较通畅，但由于其信息的传递是单方向的，公民很少有深入参与的机会。因此，调查法是一种低度、广泛性参与方式，主要用于以获取公民信息为目标的规划议题或环节中。

(2)听证会。听证会是一种表达不同利益诉求，保证规划议题得到广泛理解、支持的议事制度。现阶段我国的听证会还是以政府主导为主，并且缺乏一致的听证会实施细则［5］。听证会的代表人士通常由规划涉及到的利益相关各方的代表组成;听证的过程中，代表人士能充分、全面、深入地阐述其意见;听证会对规划议题会产生较大的影响。因此，听证会是一种深度、小范围的代表性参与，其主要用于涉及到公众广泛利益、会有较大意见分歧和利益冲突的重大城市规划议题。

(3)投诉。投诉是一种公民积极主动解决冲突的行为，是一种公民自主发起的参与方式。由于规划中涉及到的相关公民的利益诉求不同，规划对公民的影响也不同，因此基于同一原因进行“组团投诉”的公民相对较少。投诉是一种低度的象征性参与，这种参与方式有利于规划部门多考虑除经济利益之外的其他影响因素。及时有效地处理好投诉问题，是规划部门取得公民信任、维护政府良好形象的重要途径。

(4)新媒体互动。新媒体互动是一种新型的公民参与方式，新媒体参与不受时间和地域的限制，许多白天必须工作的年轻人可以灵活安排时间在网上参与。新媒体参与有实时性、开放性、匿名性、交互性等特点，参与人可以在网络中自由、平等地交流彼此的看法。总之，新媒体参与是一种低度的广泛性参与方式，为了体现规划的公正、公开，已有部分城市开始重视新媒体参与，并将之作为获取公民对政府政策支持、获取公民信息的重要途径。

4 公民选择参与方式的原则

适当的公民参与方式对于参与的效果有着直接的影响。目前我国城市规划中公民参与形式多样，为了能够理性地选择公民参与方式，应本着以下原则:

(1)参与的必要性。公民参与是否必要，直接影响到公民参与的深度、广度以及参与的时机等一系列问题。公民参与的必要性要以城市规划中相关公众的目标为考量依据，不同的参与目标要选择不同的参与方式。

(2)参与的投入—产出比。公民在决定参与到城市规划后，会对所有可选择的参与方式进行成本与预期收益进行比较。只有那些付出成本小于预期收益的公民参与方式，公民才会考虑。具体选择哪种参与方式，还需要结合诸如公平性、时效性、影响力等因素决定。

(3)参与的深入广泛性。城市规划的议题不同，其相关公民的利益相关种类、大小也不同。公民将从自身的利益出发选择适合的公民参与方式。经济利益相关公民通常会选择那些能够深入参与到城市规划中的参与方式。

(4)参与的公平性。公平性是选择公民参与形式的最基本考虑要素。公平性不仅体现在选择公民代表方面，还表现在参与过程中不同利益群体都有平等表达利益诉求的机会方面。公民参与城市规划的实施过程也就是对现有利益的重新分配，以保障社会的公正稳定。

(5)参与的时效性。参与的时效性主要指公民参与的时机，即何时引入公民参与，以及参与持续时间，即公民参与行为持续的时间。城市规划中一般在规划问题认定、规划议程建立和形成规划方案环节引入公民参与。参与持续时间要适度，既要保证参与的充分性和有效性所需要的时间长度，又要防止参与时间太长，导致花费更多的资源以及出现参与者的偏好、注意力、选择发生变化。

(6)参与的实际影响力。公民经过一系列的参与活动所产生的实际影响力，既是公民参与所追求的目标，也是公民参与是否成功、是否达到预期期望的重要评判依据。在选择参与方式时，并非影响力大的就一定是好的，影响力大意味着投入大，公民要根据需要选择影响力能满足预期目标的参与方式。

5 结论

公民参与城市规划，不仅体现了社会公平，而且提高了政府决策的质量，减少了规划实施的后续成本。城市规划中公民参与方式多样，其适用条件各异，必要性是公民参与方式选择的大前提，结合公民参与目标来确定参与程度，在此基础上选择合适的参与方式。就不同的公民参与方式而言，没有最好，在城市规划中只有把公民参与影响因素和公民参与目的有机结合起来，再结合公民参与方式的适用条件，才能收到预期的公民参与效果。

［1］Sherry Amstein.A Ladder of Citizen ParticiPation［J］.Journal of American Institute of Planners，1969，35(4):16.

［2］蔡定剑.公民参与:欧洲的制度和经验［M］.北京:法律出版社，2009:11-15.

［3］孙柏瑛.公民参与形式的类型及其适用性分析［J］.中国人民大学学报，2005(5).

［4］约翰·C·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.孙柏瑛，译.北京:中国人民大学出版社，2010:49.

［5］章剑生.行政听证制度研究［M］.杭州:浙江大学出版社，2010:11.

［6］杨贵庆.试析当今美国城市规划的公众参与［J］.国外城市规划，2002(2):2-5.

［7］陈子展.现代城市规划建设与发展创新管理标准实务全书［M］.长春:银声音像出版社，2005.

［8］赵伟，尹怀庭，沈锐.城市规划公民参与初探［J］.西北大学学报，2003(4):75-78.