创新社会管理思维 提升政府软执行力

● 麻宝斌 董晓倩

中国正处于发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，内在地要求政府必须做好两方面工作：一是规范自身行为，落实依法行政，全面提高社会管理法治化水平；二是切实解决社会管理领域存在的突出问题，提高政府执行力。但是，片面追求严格执法和强化执行力似乎并未收到预期效果，以群体性事件为标志的社会冲突仍时有发生。社会管理是一项系统工程，法治之外尚需德治，管理之外尚需服务，既要规范人的行为，也要形塑人的观念，“硬执行力”还需要有“软执行力”的配合。

一、提升政府软执行力源于社会管理思维的深刻变革

政府软执行力，是指政府在社会管理与公共服务过程中，尊重并顺应管理和服务对象的社会心理和个体情感等因素，运用价值播种、舆论宣传、文化传导、说服教育、精神感召等柔性手段，充分发挥社会组织和公民的作用，追求以“润物细无声”的方式实现改变人们行为与社会风气等政策目标的程度。可以从三个方面理解其内涵特点：第一，以民众心理需求为起点。政府硬执行力重在约束人的行为，政府软执行力则强调尊重民众的尊严、权利、意愿和感受，客观看待民众心理需求的差异性，允许民众自由选择，愿意与民众平等协商。第二，以柔性手段的运用为过程。政府硬执行力更多地运用刚性（强制性）手段完成目标和任务，政府软执行力则更加依赖柔性（非强制性）方式实现目标，而且，其依赖程度越高，说明软执行力越强（见图1）。第三，以实现心灵之治为终点。政府硬执行力用严格的制度、规范和行为标准约束民众的行为，用惩罚的手段来维护社会管理体系。政府软执行力则强调通过目标群体的思想转变和人心归服来实现“无为而治”。

提升政府软执行力源于社会管理思维的深刻变革，具体要实现“三个转变”。

一是从片面追求执行结果到综合考虑结果与手段。传统的观念往往片面强调政府目标或政策执行的结果，缺乏对执行手段和方式的考察。特别是在某一特定的结果目标被高度关注时，采取何种手段就成了相对次要的问题。软执行力则强调对手段与结果的双重关注，不仅要达到预期效果（事），而且要用正确的方法。

二是从拘泥于理性工具到同时考量价值理性与工具理性。以结果为导向，在时间急迫、任务繁重、“一票否决”等情形之下，管理者往往优先采取习惯的、能熟练控制的执行方式。政府软执行力试图打破管理者对惯性思维和刚性手段的过度依赖，使刚性手段与柔性手段相互补充、取长补短，共同发挥作用。

三是从“手段→目标”到“目标→手段”。采用偏好的既定手段以期达到预定的目的，容易犯一个常见的管理错误，即手中握着锤子，把所有面对的问题都视为钉子；反之，软执行力思维的特点是不断创新，为实现目标而采取任何可能的方法，尤其是与刚性手段不同的柔性方法，而且不限于某种特定的柔性方法。

图1 软硬执行力划分图

二、提升政府软执行力对加强和创新社会管理具有重要意义

提升政府软执行力是加强和创新社会管理工作的一个重要突破口，对加强和创新社会管理具有重要意义，不仅有利于继承德治传统，也有利于满足改革现实的要求；不仅有利于改善政府自身形象，提高政府公信力，也有利于鼓励社会参与，实现社会治理。

一是提升政府软执行力，是“以人为本，服务为先”理念的重要体现。“以人为本”是十六大以来党中央突出强调的重要思想和基本要求，也是加强和创新社会管理的基本原则。“以人为本”在政府社会管理中的直接体现就是“为人民服务”，力求做到“听人民心声、请人民支持、让人民满意”，这与政府软执行力的内涵相契合。

二是提升政府软执行力，有利于继承和发展党的柔性管理经验。革命战争年代既强调武装斗争的重要性、不怕牺牲、勇于胜利，又重视瓦解敌军、优待俘虏、团结一切可以团结的力量；在社会主义建设时期，既强调依法治国、完善社会主义民主法制建设，又重视以德治国，加强社会主义思想道德建设，将依法治国与以德治国结合起来；在社会发展上，既重视物质文明，发展社会主义经济，提高国家的综合实力和国际竞争力，又重视精神文明和政治文明，加强意识形态建设，着力建设社会主义和谐社会。对于党长期积累的柔性管理思想和方法，在当前社会管理中都要有所继承和发展。

三是提升政府软执行力，能够适应“变革先于变法”的改革需要。中国改革的基本模式是，民众及基层政府自发地突破旧体制，试验一些新的替代性制度，上层对这些突破与试验予以默认，并在合适的时机予以总结、推广。这种渐进式改革模式意味着，当民众及基层政府在自发尝试、不断创新的时候，他们已经突破了现有规定。创新社会管理是又一次“摸着石头过河”，提升政府软执行力就是要找出更多有助于“过河”的“石头”，无论这些“石头”是贴着“刚性手段”抑或“柔性手段”的标签，最后综合权衡选好“渡口”。

四是提升政府软执行力，有助于加强政府公信力。当前，在社会管理实践中，政府主要还是采取单一的行政干预手段，对文化、教育手段运用不足。这种管理现状恐怕还会延续一段时期，也还会在一定范围内引发和激化社会矛盾。实际上，除规范执法行为、严格执法程序、完善监督制度等外，还需要不断探索更具人性化的执法手段，关注目标群体的接受程度，减少因外在强制而引起的内心冲突，寻求管理与服务相结合的有效途径，获得广大人民群众的理解和支持，维护社会和谐。

五是提升政府软执行力，是实现社会治理的有效途径。随着社会问题的多样化、复杂化和动态化，政府已经认识到社会组织和民众在社会管理中的特有优势，开始鼓励和促进社会参与。依据治理理论，政府有效执行不在于有一个足够丰富资源的全能型政府，而是能够在多大程度上引导社会力量，使社会力量能够按照政策目标意愿行事。政府软执行力强调对民众的尊重与信任，其将形成一种正强化的力量，鼓励公民勇于承担责任，激发其积极性、创造性和进取精神，培养民众的公民意识，进一步实现社会治理。

三、提升政府软执行力的要求与改革建议

一是树立“民为本”理念，增强服务意识。强化“服务理念”是提升政府软执行力的基础。“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”①不仅要加强政府执行人员的服务理念教育，还要不断完善工作规范标准、激励机制及监督机制等外在客观制约机制的建设，进而从观念层面提升政府软执行力。

二是擅于运用社会调查，提高政府决策能力。了解执行环境和目标群体是选择执行手段的前提条件。另外，在提升政府软执行力的过程中，地方政府已经采取的做法和推进的执行策略会有明显的差别，需要及时的宏观指导和协调。政府执行部门要擅于运用社会调查方法，科学收集、整理和分析大量信息。要收集软性信息（决策对象或执行人员的反映和反馈），了解政府的强项、弱项、潜在的机会和威胁，摸清目标群体心理。在此基础上，政府执行部门及人员才能决断在什么时间、什么地点，对谁，运用何种柔性手段，从决策环节提升执行的针对性和有效性。

三是以民众需求为导向，调整政府组织结构。提升政府软执行力，要求执行主体的组织结构能够调动多方资源，不仅满足民众的一般需要，还要满足不同类型目标群体的差异性需求，以提升公共服务和政策执行的质量。减少层级，加快信息传递速度，便于高层领导和基层执行人员沟通，及时掌握并迅速应对执行环境的变化，将原来严格的隶属关系转变为围绕公众需求进行协作的平等关系；打破部门壁垒，将有交叉重叠的机构进行整合，弥补政府软执行力责任不明的缺陷，避免模糊的责任区域；加强政府与其它组织的联合，将相关企业、社会组织等整合到政府执行中来，促进政府执行能力的扩展与转化。

四是掌握文化规律，创新执行方式。文化是一种力量，不仅能形塑人的观念、引导人的行为、凝聚人心，还能发掘人的潜能、满足人性需要。政府可以从灵活运用文化传媒、发展文化产业等方面创新文化执行方式。例如，台北市最大的垃圾发电厂建厂时，曾遭到市民的强烈反对，为了消除公众的顾虑，台北市承诺以最好的技术、设备和管理建厂，每天公布烟气排放值，并且允许公众随时参观和了解垃圾焚烧处理流程，甚至在150米高的烟囱上修建了一个旋转餐厅，降低垃圾焚烧处理厂对环境和公众心理带来的冲击。这种公开透明、重视公众心理的处理方式，取得了良好的效果。如今，这个垃圾焚化厂已成为著名的旅游景点。

五是提升执行人员能力。政府执行人员在运用柔性手段过程中往往会遇到新情况、新问题、新挑战，需要频繁的判断、推理、决策、计划和协调，不仅要求执行人员及时更新知识，还要具备战略规划能力、创新能力、语言表达能力、灵活机动的应变能力等。严格选拔程序，制订有针对性的挑选标准，并加大政府执行队伍的人力资本投资，随着执行环境的变化，更新执行人员的知识结构，增强运用柔性手段的能力和素养，进而提升政府软执行力。

六是评估柔性手段，积累执行经验。绩效评估有助于知悉失败的原因，萃取成功的经验。然而，政府软执行力却难于评估。一方面，人的观念变化具有无形性和隐蔽性，难以考察其变化程度；另一方面，促使观念变化的因素多种多样，很难判断是政府软执行的结果，更难判断是哪种柔性手段发挥了主要作用。在对政府软执行力评估的过程中至少要关注以下问题：一是效果，目标群体行为及行为意向的改变程度，知识的改变程度，对执行活动的知晓情况，对不同执行手段的反应情况和目标群体的满意度；二是效益，政府软执行在多大程度上解决了社会问题，其中不同柔性手段对政策目标做出了多大的贡献；三是效率，总体的执行成本，不同手段的执行成本；四是广泛性，执行手段的覆盖面，如相关演讲的听众数目、新闻报道时间的长度、网络栏目中被浏览的数量等；五是针对性，政府执行手段的选择是否适合社会问题，是否符合不同类型的目标群体。

当然，不仅仅局限于政府内部，改善干群关系、调动社会组织力量等途径也会有利于政府软执行力的提升。提升政府软执行力是一个关系政府内部、外部诸多因素的复杂的系统工程，很多因素之间相互联动，甚至其背后存在着一些表面上看来相互矛盾而实际上可能都正确的价值选择。

① （美）英格尔斯：《人的现代化》，殷陆君译，四川人民出版社，1986年，第4页。