我国国家海洋公园建设的背景、目的及现状研究

王 恒

(辽宁对外经贸学院旅游管理系，辽宁 大连 116052)

国家海洋公园是由中央政府指定并受法律严格保护的具有一个或多个保持自然状态或适度开发的生态系统和一定面积的地理区域(主要包括海滨、海湾、海岛及其周边海域等);该区域是旨在保护海洋自然生态系统、海洋矿产蕴藏地以及海洋景观和历史文化遗产等，供国民游憩娱乐、科学研究和环境教育的特定地域空间。

一、我国国家海洋公园的建设背景

(一)国际背景分析

美国、加拿大、英国、澳大利亚等许多国家都建立了国家海洋公园，其中澳大利亚大堡礁海洋公园，总面积35万km2，有效地保护了海洋生态系统，每年吸引超过200万世界游客，可为澳大利亚带来45亿美元的收入。在不影响保护目标的前提下，美国的海洋保护区尤其是国家海岸公园对带动社会经济的发展起到了积极的推动作用。据统计，滨海旅游业已成为仅次于海洋运输的美国国民经济发展的巨大驱动力，平均每年有2亿人前往海滨休闲度假，为当地社区带来近百亿美元的经济效应。

(二)国内背景分析

我国陆上有众多国家地质公园、国家森林公园、国家矿山公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园等，但直到2011年5月国家海洋局才正式公布首批国家海洋公园，目前我国海洋资源环境保护的主要形式仍为自然保护区。我国地大物博，从南至北纵跨热带、亚热带及温带，气候差异性较大，且拥有3.2万km的大陆海岸线和岛屿岸线，320万km2的广阔海洋空间上分布着6961个大小岛屿(未含海南岛、台湾岛及台湾地区224个海岛、香港183个海岛和澳门的3个海岛)，还拥有着丰富的海洋资源及各具特色的海洋景观。

从1956年设立第一个自然保护区——广东鼎湖山国家级自然保护区，直至今日我国已建立起庞大的自然保护区体系，据2009年《中国环境状况公报》显示，截至2009年底，我国共建立各级自然保护区2541个，总面积约147万km2，已达到国土总面积的14.7%，其中国家级自然保护区319个。

然而，我国对海洋区域的自然保护重视尚有不足。目前我国仅设立各类海洋保护区170处，国家级海洋自然保护区32处，分别占我国自然保护区和国家级自然保护区总量的6.69%和10.03%，其中国家级海洋特别保护区仅16处，与我国所管辖的海域面积相对照，海洋保护区的面积仅占1.12%，有效覆盖我国典型海洋生态系统的海洋保护区网络远未形成，海洋保护区的建设管理工作任重而道远。

此外，我国的海洋保护区在分布和类型上还存在明显的缺陷。在已知的32处国家级保护区中，以海洋、海岸带生态系统以及野生动物为主要保护对象的海洋自然保护区约占87.5%，而其他各种类型海洋自然保护区的总数之和才占12.5%。这些已经建立的海洋自然保护区中大多以珊瑚礁、红树林、海岛以及河口湿地生态系统中的野生动植物为其主要保护对象，却忽略了对生物多样性及非生物资源保护。而且，这些海洋自然保护区多是陆地自然保护区向海洋的自然延伸，远不能代表我国纵跨三个气候带的庞大海域生态系统、生物多样性以及非生物资源等。同时，国家级海洋自然保护区选址的聚集现象也不容忽视，在现有的32处国家级海洋自然保护区中，仅在渤海海域就分布了9个，广东到海南则分布了10个之多，然而从黄海至东海，包括山东、江苏、上海、浙江、福建这五个省的一段漫长的海岸线上却只寥寥分布了13个海洋自然保护区。目前的这种状况导致了海洋保护区的分布不均，促使海洋保护区重复建设的现象较为严重。如此一来，原本就紧缺的建设经费变得雪上加霜，更为严重的是应该被重点保护的海洋资源却未得到应有的重视。

必须指出的是，目前我国的保护区政策主要关注当地社区生产活动对保护区的生态环境影响，很少考虑保护区的建立给社区带来的社会经济影响，很多情况下，自然保护区把生态保护与资源开发、游憩娱乐等活动机械地割裂开来，并没有为解决保护与开发的矛盾提供更多解决方法，在一定程度上制约了区域开发利用优势资源、发展经济的进程，从而导致保护与开发的矛盾日益突出，并且影响了当地建设自然保护区的积极性，进而影响了生态保护的效果。

此外，在我国现有的208处国家级风景名胜区、710处国家森林公园和182处国家地质公园中，陆地类所占比重偏大，而海洋类所占比重甚小。以国家级风景名胜区为例，海滨海岛型的只有10个，仅占总量的4.81%。对海洋区域缺乏系统地旅游开发及利用，无法满足我国旅游业迅速发展的需要。值得注意的是，这些国家级重点风景名胜区目前仍是以开展旅游项目为主，而生态保护功能则严重缺失，导致保护与开发失衡，无法起到对自然生态系统有效保护与维持等作用。

二、我国国家海洋公园的建设目的

根据各种类型保护区的性质差异和管理目的不同，世界自然保护联盟(IUCN)将世界各地种类繁多的保护区归纳为6大类，即:I严格的保护区;II生态保护和休憩区;III自然特征保护区;IV通过活动管理进行保护区;V陆地及海洋景观保护和休憩区;VI生态系统可持续利用区等。从保护区的分类不难看出:不同的保护区类型有不同的管理目标，有的以自然生态系统保护为主，如Ia/Ib/IV/VI类保护区;有的则结合公众的游憩娱乐活动进行保护，如II/III/V类保护区(见表1)。

表1 管理目标与IUCN保护区类别间的关系矩阵

注:“1”=主要目的;“2”=次要目的;“3”=潜在利用目的;“—”=不适用。

在IUCN分类体系中，前面所述的风景名胜区与自然保护区基本上属于I、IV以及V类。这些保护形式在生态保护与经济发展的目标上常常无法得以协调。鉴于此，应统筹现有的自然保护区与风景名胜区两大体系，在借鉴国际相关经验的基础上，建立中国的国家海洋公园体系，把生态环境保护和资源利用完美地结合起来，走出一条可持续利用海洋的新路。通过比较国家海洋公园、风景名胜区以及自然保护区三者之间的关系(图1)，可以发现，我国建立集保护和开发于一体的国家海洋公园体系具有很强的现实意义，是未来我国海洋保护区发展的一个重要方向。

图1 国家海洋公园、风景名胜区以及自然保护区三者之间的关系

海洋生态文明建设作为全民族生态文明建设的重要内容，不仅关系到海洋事业的健康发展，更是实现我国经济社会全面协调可持续发展的重要保障。我国正处在“加快经济发展方式转变”的最关键阶段，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中特别指出:“科学规划海洋经济发展，合理开发利用海洋资源，积极发展滨海旅游。制定实施海洋主体功能区规划，优化海洋经济空间布局。加强统筹协调，完善海洋管理体制。强化海域和海岛管理，推进海岛保护利用，扶持边远海岛发展。统筹海洋环境保护与陆源污染防治，加强海洋生态系统保护和修复。控制近海资源过度开发，完善海洋防灾减灾体系，完善涉海法律法规和政策，加大海洋执法力度，维护海洋资源开发秩序。保障海上运输通道安全，维护我国海洋权益。”

《中华人民共和国海岛保护法》中明确规定:“国务院、国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，根据海岛自然资源、自然景观以及历史、人文遗迹保护的需要，对具有特殊保护价值的海岛及其周边海域，依法批准设立海洋自然保护区或者海洋特别保护区。”

国家海洋局发布的《海洋保护区宣言》中也特别指出:“继续大力推进海洋保护区建设，努力实现到2015年和2020年分别使海洋保护区面积达到我国管辖海域面积的3%和5%的规划目标;建立起类型多样、布局合理、功能完善、管理有力、保护有效的海洋保护区网络体系，使我国重要海洋生态系统、珍稀濒危物种、海洋自然历史遗迹和自然景观得到有效保护;将继续以人类的智慧善待海洋，以人类的情感关爱海洋，全力构建海洋生态文明，永葆蓝色世界生生不息。”

2010年颁布的《海洋特别保护区管理办法》中进一步指出:“根据海洋特别保护区的地理区位、资源环境状况、海洋开发利用现状和社会经济发展的需要，海洋特别保护区可以分为海洋特殊地理条件保护区、海洋生态保护区、海洋公园、海洋资源保护区等类型。为保护海洋生态与历史文化价值，发挥其生态旅游功能，在特殊海洋生态景观、历史文化遗迹、独特地质地貌景观及其周边海域建立海洋公园。”

三、我国国家海洋公园的建设现状

自2011年5月19日国家海洋局公布首批国家级海洋公园名单以来，2013年1月7日国家海洋局又批准建立了一批国家级海洋公园，截至目前，我国已有国家级海洋公园18处，分别是:广东海陵岛国家级海洋公园、广东特呈岛国家级海洋公园、广西钦州茅尾海国家级海洋公园、福建厦门国家级海洋公园、江苏连云港海洲湾国家级海洋公园、山东刘公岛国家级海洋公园、山东日照国家级海洋公园、江苏海门蛎蚜山国家级海洋公园、山东大乳山国家级海洋公园、山东长岛国家级海洋公园、江苏小洋口国家级海洋公园、浙江洞头国家级海洋公园、福建福瑶列岛国家级海洋公园、福建长乐国家级海洋公园、福建湄洲岛国家级海洋公园、福建城洲岛国家级海洋公园、广东雷州乌石国家级海洋公园、广西涠洲岛珊瑚礁国家级海洋公园。此外，浙江渔山列岛国家级海洋特别保护区加挂国家级海洋公园牌子。至此，我国的国家海洋公园体系已初步建成，成为了我国海洋保护区网络的重要组成部分，将为建设海洋强国、打造美丽海洋做出积极贡献。

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