民主集中制运行中的问题、成因与新路径探析

蒋辉

摘 要：中国正处于社会转型的关键时期，各种社会矛盾集中迸发，国民要求政治改革的呼声日益高涨，政治体制改革进入深水区；时代的发展和我国国情要求从顶层设计的高度深入解析和系统构建民主集中制，这将有利于民主集中制的完善以及推进社会主义民主。将梳理概括已有研究成果，在中国传统文化视域中运用马克思主义的理论和方法解析民主集中制，全面发掘民主集中制在运行中存在的问题，深入解析存在这些问题的原因，结合中国政治文化现状和政治体制改革需求探析民主集中制健康运行的新路径。

关键词：民主集中制；问题；成因；新路径

中图分类号：D261 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）10-0048-03

《中华人民共和国宪法》明载：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”《中国共产党章程》中明确规定，中国共产党“坚持民主集中制”。国内外学者从不同角度对民主集中制进行了不同程度的研究，国内学者主要对贯彻民主集中制中所出现的问题进行了深入的研究，也提出了很多完善措施，但都是从理论指导层面进行探讨，没有以制度创新为核心进行系统研究；国外学者主要是从总结我国经济发展成就的角度研究民主集中制，并没有深刻理解其深层含义和制度作用。基于此，本文将在中国传统文化视域中运用马克思主义的理论和方法解析民主集中制，全面发掘民主集中制在运行中存在的问题，深入解析存在这些问题的原因，结合中国政治文化现状和政治体制改革需求探析民主集中制健康运行的新路径。

一、民主集中制解析

（一）民主集中制的精神实质

众所周知，“民主集中制”是一个外来词，它是中国共产党人在学习俄国十月革命的经验过程中从俄语翻译而来的。王贵秀教授指出：“在俄语中，‘民主集中制是这样一个复合词：‘Демократический централизм。前者‘Демократический是一个形容词，意思即‘民主的；后者‘централизм是一个名词，意思是‘集中（制）、‘集权制、‘中央集权制或‘集权主义。两个词合成为一个词，译为‘民主的集中（制），是准确无误的。有时把它译为‘民主的集权制、‘民主的中央集权制，也未尝不可。我们在二、三十年代就使用过这样的译法。所有这些译法都是符合俄语的原意的。这在俄语以及其他外语（如英语democratic centralism）中是没有歧义的，它绝不会被理解为‘民主（制）和集中制。在汉语中，为了符合文字简约的特点，把它译为‘民主集中制，省略掉‘的也是可以的。”[1]由此我们可以清楚地知道列宁提出的“民主集中制”的本意是民主基础上的集中，这是由俄国布尔什维克党当时的组织需要和革命需求决定的。

最初，中国共产党引进吸收民主集中制主要是为了获取共产国际的支持和组织武装斗争，在后来的革命实践中民主集中制逐渐中国化。我国有长达两千多年的专制集权传统，集权思想在国人头脑中根深蒂固；近代以来，西方自由主义思想传入我国，与我国的流民意识相结合而产生了无政府主义。长期以来，民主集中制的贯彻落实受到专制集权和无政府主义的冲击和挑战。经过长期的发展完善，“作为组织原则的民主集中制与作为政治原则的民主，正是在‘少数服从多数这个根本点上联系起来和统一起来的。也正是‘少数服从多数成为民主集中制的最本质的规定性。只有‘少数服从多数作为内在基础才能使民主集中制成为真正意义的民主集中制，从而也才能使之既与专制集中制区别开来，又与无政府主义区别开来。因为专制集中制是以‘多数服从少数（实际上往往是服从一个人）为基础的，而无政府主义是反对‘集中和‘服从的。”[1]王贵秀教授基于民主集中制的原意，结合它在实践中的运用而把民主集中制概括为“以少数服从多数为基础的集中制”，这一概括道出了“少数服从多数”这一中国化的民主集中制的本质，但从制度层面来看，民主集中制的精神实质还应该包括“少数引导多数，少数受多数监督”。笔者认为民主集中制的精神实质是：少数服从多数，少数引导多数，少数受多数监督。

历史唯物主义认为人类历史是由人民创造的，而人民是指对国家发展做出积极贡献的国民全体，具体来看，就包括少数身居各类社会事务领导地位的精英和多数居于从属地位的大众，他们认识世界和改造世界的能力不同；人类历史是精英领导大众共同创造的。人类正处于资本主义向社会主义过渡的历史阶段，在这一阶段，精英与大众的能力差距有所缩小，但差别仍然很明显，尤其是还处于社会主义初级阶段的我国，在未来很长一段时期内还必须实行精英治国。虽然我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，但我国的目标是实现共产主义，即实现人的全面发展，也就是造就认识世界和改造世界的能力都很强的国民，使所有国民都成为精英，人与人的能力差距消失。因此，我国现阶段的政治体制改革的关键是处理好少数精英与多数大众之间的权利义务关系。纵观前社会主义社会的人类史，就是一部精英凭借其能力优势不断挤压大众的利益空间的历史，当然也存在精英之间互相争夺和大众之间互相争斗的史实；在社会主义社会，精英担负有引导和扶助大众的义务，大众有监督精英的权利，当然，精英的合法权益也要受到尊重和保护。所以民主集中制在我国现阶段的条件下，其精神实质应充实为：少数服从多数，少数引导多数，少数受多数监督，即在精英内部和大众内部坚持“少数服从多数”，在精英与大众之间贯彻“少数引导多数，少数受多数监督”。

（二）民主集中制的作用目标

列宁是为了凝聚布尔什维克党的力量进行革命斗争而提出“民主的集中制”，在当时的革命环境下，列宁更强调“集中”。中国共产党引进吸收民主集中制也是为了凝聚党的力量进行革命斗争，在战争环境下，集中显得尤为重要，但仅有集中是不够的。正如毛泽东在新民主主义革命时期就明确指出的那样：“新民主主义的政权组织，应当采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力，又能集中处理国事，使各级政府能集中处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”[2]这里毛泽东主要论述了民主集中制在人大和政府中的运用以及它在政权机构中的作用。关于贯彻落实民主集中制所要达到的目标，毛泽东明确指出，我们的目标是要“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。”[3]

中华人民共和国成立以后，以毛泽东为首的共产党人对于什么是社会主义和如何建设社会主义的问题进行了艰辛的探索，期间取得了不少成果，同时也犯了严重的错误。总结“大跃进”“人民公社化”“文化大革命”的经验教训，少数领导人的错误决策是原因之一，但根本原因在于民主集中制制度不健全，未能很好地贯彻落实。邓小平等后文革时代的共产党人在深刻总结历史教训的基础上重新发现民主集中的重要作用。邓小平明确指出，坚持民主集中制，发扬民主风气，“就有利于维护和发展安定团结、生动活泼的政治局面。”[4]1992年，江泽民在党的十四大报告中明确指出，坚持和健全民主集中制的目标“仍然是努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。”[5]2007年10月21日中国共产党第十七次全国代表大会部分修改通过的《中国共产党章程》总纲规定：“党的建设必须坚决实现以下四项基本要求：第四，坚持民主集中制。努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。”2009年9月，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：“必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，坚决维护党的集中统一。”[6]

无论是在新民主主义革命时期还是在社会主义改造和建设时期，民主集中制都发挥了调动国民积极性集中力量办大事的作用；贯彻落实民主集中制的目标都是：造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。

二、民主集中制运行中的问题

（一）存在的问题

民主集中制作为党和国家的组织制度，其在新民主主义革命时期运行良好，充分发挥了调动国民积极性集中力量办大事的作用。但在社会主义改造时期和社会主义建设初期，民主集中制遭到各种运动的冲击，未能发挥其应有的作用。改革开放以来，经济体制改革先行，政治体制改革滞后，民主集中制在运行中出现了很多问题，主要表现如下：

第一，“集中不力”和“民主不够”的问题并存。共产主义信仰受到多元价值观的冲击，官僚主义沉渣泛起，部分干部党员权威和影响力弱化，部分党组织涣散；一些部门的“一把手”打着“集中”的旗号掌控绝对权力，存在重大决策个人说了算的问题。

第二，集体领导与个人分工负责相结合的制度在实践中落实不到位，主要存在以下三方面的问题：一是集体决策时无条件服从。表现为：书记提前定稿，再通过“众星捧月”式的发言把书记的定稿变为最终决议。或是委员先各抒己见，再由书记“拍板”，委员们一致赞成书记的意见为最终决断。再或是负责某方面工作的委员提出“良策”，其他委员随声附和，将其定为决策。二是研究问题时顺水推舟。表现有：只要不牵涉个人利益，一些班子成员就人云亦云，避免产生分歧；出现分歧时，一些班子成员要么回避，要么息事宁人。三是在研究投资、立项、立功、升迁、评先进等议题时投桃报李。

第三，干部的选拔任用不够民主，书记全面掌控人事任免权。主要表现为：“（候选人）名义上的提名，实际上的指定；形式上的酝酿，实际上的服从；表面上的差额，实际上的等额。”[7]

第四，现行的党委内部的议事规则和决策程序不完善，形同虚设。“书记是绝对真理，副书记是相对真理，委员们宣传真理，群众没有真理”的传言成为党委决策和权力运行的真实写照。

第五，监督检查民主集中制执行情况的措施不够有力。一是监督体制和机构设置还不健全。纪委受同级党委领导，没有独立性，这就决定了纪委很难对同级党委特别是大权在握的“一把手”实施有效监督。二是监督法规和制度尚不健全，不能落到实处。现有的很多制度不系统、不配套，还未制定为法规；有的制度不具体、不科学，缺乏操作性。在新民主主义革命时期就已被证明是行之有效的监督制度（如民主生活会制度、民主评议制度、领导干部任前公示制度、政务公开制度等）还未制定为法规，原则性强，从而难以贯彻落实。

（二）问题的形成原因

民主集中制在贯彻落实中的问题的形成原因是多方面的，概括起来主要有以下三方面的原因：一是干部理论素养不高，官僚意识深厚；二是制度不健全，缺乏系统性；三是专制集权传统和苏联模式的贻害。

第一，干部理论素养不高，官僚意识深厚。首先，对党管干部原则认识不清，甚至误解。许多干部把党管干部原则误解为，由党（实际上是少数领导）提出各级领导机关的候选人，再让选民去配合选举程序，而且仍然由党监督和管理各级干部。其次，对集体领导原则认识不清，甚至误解。不少干部把集体领导原则误解为，民主集中制就是“民主+集中”，民主就是让大家各抒己见，集中就是“一把手”选择“正确”的意见拍板决策；只要经过会议讨论就是会议决定，凡是会议决定就是领导集体的决定。

第二，制度不健全，缺乏系统性。首先，干部任免制度不健全。党委书记由上级领导指定，党委委员由同级书记指定。其次，选举制度不健全。迄今为止，在党和国家有关选举的规则中，没有公开竞选的规定，以至于选举人对候选人的情况知之甚少，甚至全然不知；对于违规行为处理的规定也不够明确、具体，选举人的权益还难以得到保证。再次，选举、决策和监督三者还没有形成一个完整的权力制度体系。选举、决策和监督制度之间缺乏有机的联系，特别是把党和国家的检查监督机关置于权力机关的领导之下，既不合理也不合法，使它形同虚设，无法起到制约和监督的作用。

第三，专制集权传统和苏联模式的贻害。首先，我国有长达两千多年的专制集权传统，近代以来又经历了一百多年的革命战争，专制集权意识根深蒂固。其次，我国现行的组织和领导制度深受共产国际和前苏联的治理模式的影响，这种制度模式过于强调形式上选民的参选率、代表的当选率、决策的一致率，从根本上掩盖了党内民主和人民民主的问题。

三、民主集中制的新路径探析

政治制度的完善是基于本国的政治文化现状并结合本国的政治发展目标而在政治权力的主导下实现的。“就我国的现实情况来看，经过改革开放30余年的发展，虽然人民的生活水平有很大提高，但是与现代化所需的人文素质和人格品性，尚有较大的差距。特别是我们的政治精英队伍，既缺乏系统的政治知识和政治专业训练，又缺乏献身国家和民族的公共理性和公共精神，致使我国政治体制改革和政治发展步履维艰。”[8]我国的政治文化现状难以达到支撑代议制民主的要求，国情决定我国只有坚持民主集中制，探索中国特色民主政治制度才能实现政治文明。完善民主集中制的目标是：造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。基于此，笔者认为应从以下三个路径完善民主集中制。

首先，加强思想教育，坚持用党章和党的最新理论成果武装党员领导干部的头脑。强化领导干部的党性观念，增强干部提高理论素养的内生动力。引导广大干部在中国传统文化视域中运用马克思主义的理论和方法系统而深刻地理解民主集中制的精神实质和作用目标，加强对党员领导干部进行民主集中制、集体领导制度以及相关制度的教育，确保党员领导干部熟悉规章制度，强化他们按制度办事的意识和能力。

其次，以选任权和罢免权相分离为核心推进制度创新健全民主集中制。具体制度设计如下：

第一，人民代表大会制度。人大常委会的组成人员中共产党员应占二分之一以上五分之三以下，以保证共产党的政治领导的实现；代表大会的组成人员中共产党员不应超过三分之一，以保证人民当家做主的实现。常委会和代表大会坚持少数服从多数的原则。常委会主任由上级常委会在同级代表中选任，其他委员由委员会主任在同级代表中选任，代表由常委会在下级人大中选任。选任单位无权罢免自己所选任的委员或代表。代表有权罢免同级委员会委员，任何时候，只要有二分之一以上代表同意即可罢免同级常委会除主任以外的任何委员，有三分之二以上代表同意可罢免常委会主任。我国的县人大常委会主任为全国人大代表，不再另选全国人大代表，人大代表的产生方式由罢免制代替选举制。其他制度依照现行制度。

第二，行政制度。政府首长由同级组织部推荐经同级人大任命产生，其对上级政府和本级人大负责。政府常务会议成员由首长从全体会议成员中选任，全体会议成员由常务会议选任，常务会议和全体会议成员中共产党员均不得超过二分之一。选任单位无权罢免自己所选任的人员，常务会议有权罢免首长，全体会议有权罢免常务会议成员。任何时候，常务会议成员二分之一同意即可罢免首长，全体会议成员二分之一同意即可罢免除首长以外的常务会议成员，有三分之二成员同意即可罢免首长。其他制度依照现行制度。

第三，司法制度。检察院和法院院长由上级推荐经同级人大任命产生，只对上级检察院或法院负责，选任单位无权罢免自己所选任的人员；下一级工作人员有权罢免其直接领导，罢免院长需要三分之二以上同意，罢免其他领导只需二分之一同意即可。其他制度依照现行制度。

第四，企事业单位管理制度。企事业单位最高负责人由同级组织部任命产生，选任单位无权罢免自己所选任的人员。职工代表大会有权罢免本单位领导，任何时候，职工代表二分之一同意即可罢免除最高负责人以外的领导，职工代表三分之二同意即可罢免最高负责人。其他制度依照现行制度。

第五，财政制度。中央官员的薪金与国家绿色GDP挂钩，以目前合法收入为基准固定为一定百分比；地方官员的薪金与地方绿色GDP挂钩，以目前合法收入为基准固定为一定百分比；国有企业职工薪金与本企业绿色利润挂钩，以目前合法收入为基准固定为一定百分比；事业单位职工与当地绿色GDP挂钩，以目前合法收入为基准固定为一定百分比。百分比由财政部门核算后经同级人大批准后固定，若需更改，由财政部门提出议案经同级人大批准方可。其他制度依照现行制度。

第六，党的领导制度。共产党和民主党派内部横向上仍坚持现行的民主集中制，贯彻少数服从多数；纵向上，以罢免权代替选举权，实现少数引导多数、少数受多数监督。在党管干部的实现方式上，党委书记任组织部长，主要负责向人大推荐机关干部。党委书记由上级常委会在同级党委会中选任，常委会的其他成员由书记在同级党委会成员中选任。选任单位无权罢免自己所选任的人员。任何时候，常委会成员二分之一同意即可罢免书记。其他制度依照现行制度。

最后，大力弘扬以公平正义为精髓的社会主义核心政治价值，在全社会树立公平正义和人人平等的价值理念，从根源上遏制和清除专制集权传统。加快社会体制改革，畅通社会表达渠道，增强社会自组织能力，尽快建立自主自治的公民社会，使广大公民能够自主自治起来，自己创造自己幸福的生活，从而割断苏联模式束缚社会发展的网络，从社会根基上清除苏联模式生存的土壤。

参考文献：

[1]王贵秀.民主集中制的由来与含义新探[J].理论前沿，2002，（8）.

[2]毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：1058.

[3]毛泽东选集：第5卷[M].北京：人民出版社，1977：306.

[4]毛泽东邓小平江泽民论党的建设[M].北京：中央文献出版社，1998：389.

[5]江泽民文选：第1卷[M].北京：人民出版社，2006：251.

[6]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[N].人民日报，2009-09-28.

[7]苗佳瑛.应坚决清除民主集中制贯彻中的潜规则[J].中国党政干部论坛，2006，（10）.

[8]虞崇胜.对我国政治体制改革性质的再认识——纪念邓小平《党和国家领导制度的改革》讲话发表30周年[J].探索，2010，（3）.