天津市“宅基地换房示范小城镇”建设模式的有效性和可行性

杨成林

（华中科技大学马克思主义学院， 湖北 武汉 430074）

1 问题的提出

进入21世纪以来，中国工业化和城市化进程快速向前推进，然而，由于种种原因，农村地区的发展严重滞后于城市和工业的发展。当前中国大多数农村地区的主要特点是：（1）公共服务设施和基础设施严重不足；（2）形成了严重的城乡二元经济体制。解决“三农问题”、统筹城乡发展，已成为党和国家工作的重中之重①详见十二五规划纲要中关于“三农问题”的论述。。工业化和城市化是解决“三农问题”的根本出路，但如果中国只有大城市、中等城市，没有小城镇，农村里的政治、经济和文化中心就没有载体。费孝通先生早年在农村调查时就感觉到了有一种比农村社区更高一层次的社会实体的存在，这种社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区，这样的社区既具有与农村社区相异的特点，又都与周围的农村保持着不可缺少的联系，该社会实体被称为“小城镇”[1]。

伴随着经济的发展和工业化的不断推进，在中国大城市的周围和城乡结合部，农民的生产和生活方式已发生了巨大的变化，传统村庄所承载的基本功能正在逐步消失。农村劳动力能够在农业、工业和服务业之间，在农村和城市之间实现自由流动。大多数农民能够或已经实现非农就业，农地已经不再是束缚农村劳动力流动的既有约束，农地对农民的基本功能已经发生了实质性的变化。就天津而言，伴随着滨海新区的开发建设，以小城镇建设为载体，实现农民向城镇集中、农村工业向园区集中、农业向设施农业园区集中，既是城市化和工业化的发展规律，又是解决 “三农问题”、统筹城乡发展的根本出路。在这样的背景下，天津结合本地区涉农区县的特点，创造性地提出了解决“三农问题”、统筹城乡发展的以“三区联动”为机制的“宅基地换房示范小城镇”建设的发展模式②该模式以大城市城乡结合部为突破口，是对农村城市化的一种积极探索，其中：“三区”是指农民居民社区、工业产业园区和农业示范园区；“联动”是指三区之间的资源要素能够均衡配置，三区协调发展，实现县域经济发展方式的转变。“三区联动”的目标是通过联动机制把“三区”打造成为资源整合、结构优化、要素流动的平台，以促进区域经济快速发展，缩小城乡收入差距，尽快实现城乡一体化。在土地制度创新方面，该模式的关键是“宅基地换房”制度。。

2 城镇化过程中土地制度创新有效性评价标准的构建

土地是经济社会发展的核心要素和基础资源。鉴于中国土地问题的突出性和矛盾的复杂性，针对工业化、城市化和农村地区的工业化、城镇化所面临的土地问题，进行适合中国国情和当前经济社会发展需要的有效的土地制度创新和变革，既是破解土地难题、优化土地资源配置，又是改善经济绩效、增加整个社会福利的必然要求。

2.1 土地制度创新相关利益主体的目标和行为

当前中国的土地问题已经成为中央、地方和农民利益博弈和冲突的焦点。围绕土地产生的矛盾和冲突不仅影响城市化和工业化进程，而且不利于社会稳定。因此，如何化解土地矛盾，解除工业化和城市化的土地瓶颈，进行土地制度创新是改善经济绩效、保持经济快速健康发展的重大理论和实践问题。进行破解土地难题的制度创新关键是要从相关利益主体的目标出发，厘清相关利益主体的权利、责任以及解决土地问题过程中应该发挥的作用。

2.1.1 中央政府的目标和行为 针对中央政府在经济社会发展中的目标和行为，本文引入国家契约论的分析视角，即认为国家的存在是为了使社会福利最大化，国家提供一套有效的产权制度以改善经济绩效，促进经济增长和社会福利[2]。因此，中央政府的目标和行为是：政治和社会稳定；促进经济增长；改善经济绩效和社会福利；作为委托人监督和管理地方政府；提供制度等公共物品。上述目标是同等重要的范畴，而政治和社会稳定是更为重要的范畴，从长期看更是如此。在土地和土地制度创新的问题上，中央政府的主要目标为：一是严格保护耕地，特别是基本农田，维护国家的粮食安全[3]①关于第一个目标，2008年召开的党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》做出了明确的规定，其中健全严格规范的农村土地管理制度是决定的重要内容之一。明确提出了两个“最严格”：一是坚持最严格的耕地保护制度，坚持守住十八亿亩耕地红线；二是实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。同时，《决定》还强调了在土地流转过程中，要坚持“不得改变土地集体所有制，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”这三个“不得”。；二是监督和管理地方政府，避免在征地过程中发生群体性事件，维护社会的和谐稳定；三是提供相关的公共物品，特别是适当的土地制度安排。

2.1.2 地方政府的目标和行为 地方政府作为中央政府和人民的双重代理人，其目标为：政治晋升；地方经济社会发展；作为代理人与中央和人民的利益保持一致；地方财政收入；地方社会的和谐稳定②在当前中国的政绩考核体系下，存在地方官员出于个人政绩和升迁的考虑，将地方的经济发展和财政收入作为首要目标和动机，忽视其他目标的重要性，甚至出现以其他目标为代价，片面发展经济，增加地方财政收入的现象。上述问题实际上是代理人和委托人的目标不一致，出现了偏差。例如，强拆、强征等现象频繁出现，而且有愈演愈烈的趋势。这不仅影响政府的形象，而且严重影响地方社会的和谐稳定。。地方政府应该在与中央目标和人民的利益保持一致的前提下，将自身的各目标看作是同等重要的范畴，并以此为基础，实现地方经济社会的可持续健康发展。在土地及土地制度创新问题上，地方政府的目标和行为应体现如下：第一，弥补市场的自发性和盲目性，对市场行为加以引导和规范；第二，提供公共物品和服务，特别是进行适合地方发展的并与中央目标和人民利益保持一致的土地制度创新；第三，作为中央政府和人民的代理人，履行代理人的职能。

2.1.3 农民的土地利益 土地对农民的基本职能是农民土地利益分析的前提和基础。 农民围绕土地的目标和行为，以土地对其的职能为出发点和前提。在经济的不同发展阶段，农户的家庭经济状况和经济结构决定着农民更为偏好土地发挥哪一种职能。简言之，在自给自足的自然经济时期，特别是在食品供给严重不足的情况下，土地代表了农民资源禀赋的全部，是农民维持生计和获取收入的惟一来源。随着经济结构的变化，农民主要的收入来源不再依赖土地，土地的保险功能就会逐渐凸显出来。进一步说，当农民获得了很好的非农就业机会或者拥有完善的社会保障时，土地的财产职能便会进一步地凸显出来[4]。然而，就当前中国的基本国情而言，绝大多数农民仍然将土地作为基本的生存依赖，即获取收入及基本社会保障的主要手段或途径。总之，随着经济的发展，农民生产和生活方式的不断变化，土地对农民的基本职能也将随之改变。

2.2 土地制度创新有效性的评价体系

中国的土地制度创新问题必须摆脱狭隘的主流经济学效率观的形式主义窠臼，跳出这一问题的狭隘经济学分析视角，避免以偏概全的分析，从而得出对部分来讲即使有一定的道理，但就整体而言是荒谬的结论③笔者认为主流经济学的效率观是一种狭隘的效率观点，即使在排除市场失灵的前提下，它也只有在有限的范围内有效。例如，埃奇沃思方框中契约曲线的两个端点都是帕累托有效的资源配置状态，但在引入价值判断的情况下，显然这两点都不是最优的。因为，假如社会中只有两个人，最终的资源配置状态是一个人拥有全部资源，显然这个社会是不稳定的。当一个人连衣食住行都不能保证时，他一定会不择手段的去掠夺其他人的资源。所以，这不是一种有效的效率观。因此，在土地制度安排的创新上，创新必须兼顾中央、地方和个人的利益。结论是，创新必须在现有的制度框架下进行，而不是改变基本的土地制度，即土地“私有化”。土地“私有化”政策建议的出发点是好的，其合理配置资源、改善经济绩效、体现私有产权神圣不可侵犯的理念也无可非议。但遗憾的是，土地私有化的观点，既没有从中国的基本国情出发，而是以其狭隘的分析视角，从本本和教条出发，又只看见现有土地产权制度的缺点和不足，忽视其对中国经济社会发展的特殊意义以及土地作为基本的生产资料所肩负的历史使命[5-8]。。这一点恰是对土地制度创新相关利益主体目标和行为进行分析的要义所在。就中央政府而言，任何土地制度创新都必须首先保障国家的粮食安全，保障和维护社会稳定。这是因为安全和稳定是一个国家和地区经济社会发展的前提和基础，没有安全和稳定一切发展都无从谈起。虽然围绕土地制度创新的三个利益主体的目标和利益是相互影响、相互制约的，但三者在规范的意义上也是辨证统一的。

基于上述分析可知，真正的效率原则应该是兼顾效率和公平，兼顾中央、地方和农民个人的利益，兼顾短期利益和长期发展，避免出现社会不稳定，保障经济社会的可持续健康发展。因此，在土地制度创新问题上，依据相关利益主体目标和行为的分析，土地制度创新有效性的评判标准概括见表1。

表1 土地制度创新有效性的评价体系Tab.1 The evaluation system of the effectiveness of land system innovation

3 宅基地换房模式的相关背景

3.1 农村居住区和农村集体建设用地的利用背景

据统计，到2005年，中国共有农村居住点用地总面积2.49×108亩，占全国建设用地总量的51.92%。农村居住点用地中，农村宅基地占了大部分[9]。截至2005年底，天津市涉农乡镇街144个、村庄3833个、总人口488万人，郊区城镇化率46.50%[10]。宅基地在利用上有以下特点：小城镇和村庄规模普遍偏小、村庄人均建设用地大、人口密度低、用地效率低。据统计，镇均人口7674人，人均建设用地247 m2；村均人口1107人，人均建设用地256 m2。在村庄建设用地中，村民宅基地占54%[9]。另外，农村居住区还存在以下主要问题：一是公共服务设施和基础设施配套不完善，污水、垃圾随处排放与堆放现象严重，农民有强烈的改善住房环境的愿望；二是城市郊区农民不以土地为生，非农就业率高；三是农村地区的工业化和城镇化面临着土地和资金的双重约束。

3.2 宅基地换房示范小城镇建设的相关政策背景

鉴于中国农村居住区用地效率低和不集约的特征以及工业化和城市化过程中非农建设用地的供需矛盾问题，各级政府和机构从中国农村集体建设用地的实际情况出发，进行了大胆的制度创新，出台了一系列旨在解决土地矛盾的法律法规，提出了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策建议。为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，推进土地集约节约利用，提高土地利用效率，促进城乡统筹发展，2005年10月11日，国土资源部颁发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》。按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的思路，先期开展试点工作的省市有天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川。2008年6月27日，国土资源部又颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，用以对土地增减挂钩试点工作进行指导、规范和管理。

2005年，经国务院批准的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中，明确提出“在符合规划并在依法取得建设用地范围内建设小城镇，实施农民宅基地换房试点。”在上述文件的指导下，天津市进行了进一步地制度创新，并从2005年开始积极探索以“宅基地换房建设示范小城镇”的发展模式。在先期试点经验的基础上，为了进一步规范和支持宅基地换房政策及示范小城镇的建设，2009年，天津市政府出台了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》。另外，天津市相关部门相继下发了《关于示范小城镇试点建立规范的决策指挥系统的指导意见》、《关于示范小城镇试点建立规范的投融资建设平台的指导意见》等8个规范性文件①其他的规范性文件包括：《关于示范小城镇试点建立规范的项目建设体系的指导意见》、《关于示范小城镇试点建立规范的群众工作机制的指导意见》、《天津市示范小城镇规划设计导则》、《天津市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》、《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作》、《关于为全市示范小城镇建设试点工作提供公证法律服务的通知》等。。上述法律法规不仅对宅基地换房示范小城镇的建设形成了制度性约束，而且也对宅基地换房示范小城镇的建设提供了相应的法律和制度保障。

4 破解城镇化过程中土地难题的有效制度创新分析

4.1 宅基地换房制度创新的有效性分析

从2005年下半年开始，天津市政府结合本地区实际，积极地探索以宅基地换房办法建设示范小城镇，推进社会主义新农村建设的新模式，先后批准了4批共32个镇6个村开展试点，涉及420个行政村、25万户、68万农村人口。规划建设农民还迁住宅和配套公建3300×104m2，概算总投资1500×108元。2010年10月底，已经累计开工1634×104m2（占规划面积2000×104m2的82%；已竣工775×104m2）。截至2012年年底，天津市示范小城镇开工面积已累计达4400×104m2，竣工2300×104m2，投资1500×108元，45万农民喜迁新居①作为成功的案例之一，“华明示范镇”成功入选2010年上海世博会城市最佳实践区惟一农村题材的展示案例，展示了社会主义新农村建设的成功创新模式。。

从宅基地换房示范小城镇的试点来看，该模式是成功的，在区域范围内达到了预期的效果，符合上文中构建的土地制度创新有效性的评判标准，具体体现如下：一是承包责任制不变。通过宅基地换房，农民集中居住后，作为农村基本制度的家庭联产承包责任制没有改变，切实保障了农民对土地承包经营的合法权益。二是可耕种土地不减。坚持最严格的耕地保护制度，地方政府作为代理人与中央保持一致。在实施宅基地换房时，坚持了总量不减、质量不降的原则。村庄建设用地复垦率达到100%。例如，第一批“三镇两村”试点已建成，并按照国土部土地增减挂钩试点的要求，拆除28个村庄，复垦土地863.06 hm2，完成了国土部下达827.30 hm2周转指标的104.23%②“三镇两村”包括东丽区华明镇、津南区小站镇、武清区大良镇、南北辛庄村和后蒲棒村。。三是尊重农民自愿的原则，保障农民的土地权益。实施宅基地换房建设新型小城镇，广大农民是小城镇建设的受益主体，农民是否满意，是衡量小城镇试点是否成功的最终标准。在农民土地利益的保护问题上，宅基地换房政策充分的保护和尊重农民的土地利益，将大部分土地收益以楼房、社会保障等形式归还给农民。从试点的情况看，农民满意度达到95%以上。四是以宅基地换房。宅基地换房的制度创新关键在于一个“换”字，换来城镇土地的集中利用，换来工业化和城市化的新空间，换来农民生产和生活方式的转变，换来“三农问题”的解决和城乡的统筹发展。

从试点满足上述4点来看，宅基地换房制度是有效的，是解决土地难题，破解土地矛盾的重要制度创新，其有效性主要体现在以下两个方面：一是提高农村集体建设用地的效率，缓解了非农建设用地的供需矛盾，增加了工业化和城市化的发展空间；二是化解了围绕土地收益分配产生的矛盾，使中央、地方和农民的利益得到了合理的配置和统一。因此，宅基地换房示范小城镇的建设模式，既最大限度的维护了农民的土地权益，又为经济的发展腾出了空间，同时也坚持了国家在农村的基本经营制度和最严格的耕地保护制度。

4.2 宅基地换房示范小城镇建设模式的可行性分析

从宅基地换房制度创新的可行性来看，该制度创新的成功必须基于土地平衡和资金平衡。土地平衡构成宅基地换房的制度性约束，坚持土地平衡是宅基地换房的前提和基础；资金平衡是宅基地换房制度能否成功的关键，因为宅基地换房的整个过程都需要大量的资金支持，而全部资金最终都来源于置换土地的出让金。因此，该政策能否成功的关键取决于区域内的单位土地价值或土地出让的总收益所实现的资金平衡。从调研的情况看，东丽区的华明镇、西青区的张家窝镇、津南区的葛沽镇、北辰区的双街镇等小城镇建设的成功试点都具有良好的区位优势，交通网络发达，基础设施较好，而且都具有良好的工业基础，工业经济发达。这些地区的土地单位价值高，能够通过出让置换出的土地实现资金平衡。上述地区宅基地换房示范小城镇的成功建设，使农民变成了市民，既解决了“三农问题”，统筹了城乡的发展，又实现了农民的“安居、乐业、有保障”。但是，实地调研发现，天津市蓟县在新城区建设，实施宅基地换房的过程中陷入了“土地和资金不能同时达到平衡”的两难境地。若通过多出让土地实现资金平衡，则土地平衡就会被打破，也就是耕地占补不能实现平衡；相反，若耕地占补平衡则资金不能实现平衡。蓟县的问题就在于单位土地价值过低，不能通过土地出让收入实现资金的平衡①蓟县是一个农业县，工业基础薄弱，工业经济不发达。经调研发现，蓟县每亩土地的出让价格大约仅为华明镇的30%—50%，甚至更低。因此，华明镇示范镇建设能实现资金平衡，而蓟县却不能。。

5 结论及政策建议

天津市宅基地换房示范小城镇建设模式是较为成功的、有效的，但该模式的成功和制度创新的有效性有其必要的前提，所以，不是所有的地区都能够实施该模式。本文通过对天津市宅基地换房示范小城镇建设模式的上述分析，提出如下政策建议：（1）宅基地换房示范小城镇建设模式更适合在经济较发达的地区实施和推广。这是因为，一方面，经济发达地区，特别是大城市的城乡结合部，非农就业率高，农业已经不再是主要的生存依赖；另一方面，这些地区的土地单位价值高，能够实现资金平衡。（2）宅基地换房政策的制定和实施应根据不同地区的经济发展水平因地制宜②调研发现，各试点都根据本地区的单位土地价值，制定出不同的宅基地换房政策，例如，东丽区的华明镇采取以房换房的办法、北辰区的双街镇采取以宅基地面积换房屋面积的办法、西青区的张家窝镇同样是以房换房，但具体房换房的比例与华明镇不同。。（3）兼顾中央、地方和农民的利益。坚持最严格的耕地保护制度，最大限度地保护农民利益，维护社会和谐稳定。

（References）：

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