新加坡如何让腐败“得不偿失”

许春华

不久前，一份在坊间广为流传的“383”改革方案总报告，提议建立廉洁年金制度，设定公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的，退休后可领取廉洁年金。但这个参考新加坡经验所设的“廉洁年金”名目，却忽略了新加坡的公务员公积金是拿他原本应得的退休后的养老、医疗保障去充当廉洁的抵押金，而不是财政在已有的诸多退休待遇之外另外拨款，去充当对公务员廉洁的奖励金。况且，在中国内地，如果我们连谁是“裸官”都不太清楚，更谈不上谁是廉洁的官员，民众如何能够接受这种普遍奖励的安排？

所以，探讨作为“廉洁年金”重要参照的新加坡经验，不能被其“高薪养廉”神话和亚洲“最清廉”发达国家的光环所惑，而要看到其对官员财产申报的跟踪和动态管理制度，看到贪污调查局以及司法机构的公开与独立，更要看到其政府在“惩腐”实践中的“零容忍”、积极作为和自我完善之道。

公务员清廉的形象蒙尘

新加坡的清廉是举世闻名的，然而，过去几年，数个高级公务员涉及贪污、失信、嫖妓被依法送办，对社会造成极大震动，不仅影响公务员向来的清廉形象，也引发公众对公共服务水平日渐下降的疑虑。

今年8月，新加坡贪污调查局局长陈宗宪被撤换，原因是监管疏失，使主管行动支援组的助理司长杨少雄得以在4年时间里贪污公款，并把其中24.1万余新元拿去滨海湾金沙赌场赌博。杨少雄去年9月落马，今年7月被以贪污公款176万多新元（1新元约合5元人民币）和失信等21项罪名告上法庭。目前，警方仅起回6.7万新元。

新加坡在此前的20年间，只发生过两起贪污调查局官员的贪腐案件：1997年，高级特别调查员曾卓凯因欺诈入狱一年；2002年高级研究员拉马詹德兰通过中间人受贿，作为给有关机构提供资料以调查两名警员的报酬，也被判入狱两年。不过，杨少雄一案确实太过严重，暴露了相关的制度漏洞，同时，还由于他曾光环闪耀—2010年获颁国庆表扬奖章，因此在新加坡掀起了轩然大波。

杨少雄在贪污调查局任职15年，该局官员和其他公务员一样，每年必须申报财务情况，然而，杨少雄却能长达4年时间作案，显见他避开了申报程序。为此，贪污调查局局长陈宗宪特发声明说：“在我掌管期间流失公款，我深感抱歉……贪污调查局将从中汲取教训，加强保障措施及改善程序，以预防类似事件发生。”

贪污调查局隶属总理公署，主管公共服务的副总理兼国家安全统筹部长和内政部长张志贤在总理公署的声明中称，该局的监管疏失在前任局长苏圻现和陈宗宪任职期间发生，“两名局长已因疏忽正式接到警告信，并愿意承担责任”。后果就是在任反贪局长因下属涉贪被撤职。

反贪部门之外，其他政府部门也发生过严重贪腐案件。2011年被判监22年的土地管理局前副司长辜声伟，在1999年7月至2010年3月间共从政府机构诈骗1250万新元，可说是新加坡近15年来政府部门最大的贪腐案。辜声伟被控罪名多达249项，包括多项诈骗、偷窃、贪污、贩毒等。

而在贪腐案件之外，高级官员权色交易案也已崭露头角。

原民防部队总监林新邦“索取性贿赂”一案今年6月定谳，他被判入狱6个月。林新邦的这一权色交易，腐败特征明显。他在去年初被控于2010年5月至2011年11月间对3名商界女主管索取性贿共计10次，后者所属企业由此都在林新邦当时主管的民防项目中参与竞标。无独有偶，中央肃毒局原局长黄文艺也在去年6月被控涉嫌于2011年7月至12月向中央肃毒局供应商的一名女职员索取性贿，但因法官认为“两人的性行为是交往期间的亲密行为，无贪污意图”，最终获判无罪。然而，中央肃毒局所属的内政部还是对黄文艺采取了纪律行动。

政府官员索取性贿被判刑，在新加坡历史上是第一次。该国为遏制权色交易，早已将性贿赂入刑，这在国际社会也不多见。

查处及时，杜绝“带病提拔”，是新加坡惩治腐败的一大特点。第二个特点是公开透明，适度“有罪推定”。

显然，这几起严重的贪腐案件，令新加坡公务员清廉的形象蒙尘。9月24日晚，总理李显龙在电视论坛《我问总理》中坦言，要让选民信任政府，关键是以行动证明政府站在人民这边，“让人民感觉到政府与民同在”。

惩腐：及时、透明、有漏即补

新加坡政府确实在反思并行动。对于杨少雄一案，总理李显龙宣布委任独立审查小组调查。目前，总理公署正在调查案发原因，同时加强贪污调查局内部的财务程序和审计机制。

外交部长兼律政部长尚穆根表态，必须确保此类案件“是例外，而不会成为常态”。这一态度秉承了李光耀的思想。李光耀曾说：“新加坡所建立的制度，不是假设没人会贪污，而是确保一旦有人贪腐，必会被揭发并被处罚。”

尚穆根7月24日在最高法院大厦参观2013法律周展览时就杨少雄案坦承，无论是在公共服务部门、银行还是律师楼，即使有最严格的控制，还是会有人向诱惑屈服，做不该做的事情，这是人性使然。想要通过制定法律和规定彻底消除不检的行为，是不太可能的，可行的做法是公开、透明地对待每起事件，确保系统本身是干净的，“要保证做错事的人很容易就被抓到，而且被揪出来后被果断地处理”。

从上述几个典型案例可见，腐败分子从犯案到受惩处一般不超过4年。查处及时，杜绝“带病提拔”，是新加坡惩治腐败的一大特点。

第二个特点是公开透明，适度“有罪推定”。不像俄罗斯政府呼吁谨慎公开腐败案件以减少公众负面印象，新加坡涉案的相关部门会主动公开案情，传媒更会穷追猛打，哪怕嫌疑人最终被判无罪，但整个追查腐败的过程奉行“有罪推定”，被告有责任举证自己无罪。

杨少雄腐案被揭后，政府迅速公布了相关数据，以证明现行防控机制总体有效。据公共服务署署长王文辉披露，这些年，贪污调查局每年平均针对39名公务员展开调查，占该局每年处理案件总数的两成。他还透露，总理公署年初要求商业事务局和贪污调查局对过去5年所侦办的贪污和商业罪案进行分析，以找出案件数量或涉案人员的背景是否出现变化。分析发现，涉案的2/3公务员会被政府提告，或采取纪律处分，其中，约一半是较常与民众接触的诸如建屋发展局、国家环境局、人力部与市区重建局等的一线执法人员，且大多数是职级较低的初级公务员。在所有涉及钱财报酬的案件中，涉及1000新元以下款项的占四成，其中多数是失信或欺诈案；涉及款项介于1001至3万新元的案件有16%，款项为3万至10万新元的案件有12%，超过10万新元的也有6%。王文辉说：“整体分析显示，过去5年，牵涉公务员的案件数量稳定地维持在低水平，这是需要不断努力和保持警惕才能达到的。”

副总理张志贤则提到一个现象，就是许多案件是由公共机构或公务员以及公众举报而暴露的—49%的案件由公共机构或公务员举报，三成案件由公众举报，其余为匿名投诉。

杨少雄贪污、赌博案发后，据称公共服务署将制定更严格的条例，限制公务员进入赌场，特别是针对工作范围涉及潜在利益冲突的公务员，以及因陷入财务窘境而可能无法抗拒诱惑的“高危人群”。这可以说是新加坡“惩腐”的第三个特点：有漏即补。

事实上，正由于“不时添加新的监管规章”，不断“填补监督公务员法规可能出现的漏洞”，新加坡才能在不到20年的时间里，从贪腐猖獗的社会蝶变出一个廉洁的政府，跃居全球最廉洁国家之一，政府的“脸”也变漂亮了。

“腐败的发现率非常高”

反腐制度的日臻完善之外，政府对腐败的“零容忍”、腐败的高发现率和“高昂成本”，也是新加坡清廉风气的几重保障。

新加坡政府认为，贿赂既包括物质也包括非物质的，且不设起刑点，接受或赠予1元都算受贿或行贿，给予公务员一包价值5角钱的咖啡粉可能被视为行贿而被判刑，公务员接受请喝一杯咖啡也有可能被控受贿而坐牢。2009年，某人为免缴交通违章罚款，私下塞给交警20元钱，结果遭交警举报，被判入狱3个星期。

在新加坡，政府和公民都视腐败为“天敌”，不会容忍。任何人都可能是举报者，包括朋友、同事和生意伙伴，甚至最亲近的人。为鼓励公民积极举报，新加坡政府对举报者给予了最严密的法律保护，且给予物质奖励。因此，腐败的发现率非常高，贪污罪犯被抓的概率高出菲律宾40倍。

新加坡政府认为，贿赂既包括物质也包括非物质的，且不设起刑点，接受或赠予1元都算受贿或行贿，给予公务员一包价值5角钱的咖啡粉可能被视为行贿而被判刑，公务员接受请喝一杯咖啡也有可能被控受贿而坐牢。

反腐败法律的严厉也是有目共睹。《防止贪污法》规定，被控贪污的公务员如不能对自己的财产作出合理解释，与其收入不相称的财产将被视为贪污所得，可以推定其受贿。一旦贪污罪名成立，法院可以下令没收其所有来历不明的财产，且给予严厉的经济和刑事处罚。

政府指导手册《行为与纪律准则》对财产申报作了详细规定，公务员初任公职时及之后每年均须申报其本人在公开及未公开公司的股份、房地产（自住房屋除外）等方面的利益和投资情况，包括其配偶、依靠其抚养的家庭成员以及那些可能引发利益冲突的利益和投资情况。不仅有钱要报告，没钱也要及时汇报，目的在于防止公务员为摆脱困境而收取好处。

尤其是，一旦因贪腐入狱，哪怕入狱一天，辛辛苦苦积存一辈子的公积金，包括养老金将全部丧失，这是一项非常重的惩罚。如果一生工作30年，到他退休，公积金将有120多万新元（约合人民币600万元），加上累计的利息，数额十分庞大。这样的惩罚，显然是为了提高腐败的成本，让公务员真正觉得“得不偿失”。

对公务员处罚严厉，对专业技术人员同样如此。2011年，国会通过了医药注册修正法案。根据法案，负责监管医生的医药理事会，可以委任调查人员对有违规嫌疑的医生进行搜证，对违规医生的处罚最高达10万新元，并实行长达3年以上的行医限制期。

这确实做到了让腐败者“在政治上身败名裂，在经济上倾家荡产”。

虽然贪污调查局发生了杨少雄腐案，但不可否认，它在新加坡还是具有相当的威望。这缘于它的独立和高效。该局直属总统和总理，拥有法律赋予的特别大的权力，被称作“权比天大”—可以在没有检察官允许的情况下，行使法律赋予调查的任何权力；有权进行跟踪和秘密调查，可以采取卧底、窃听、录音等方式收集证据；执行重大任务时，还可动用武力搜查任何地方、任何账目，并有权要求任何人揭发或交出所需要的全部材料或物品；无需逮捕证就可以逮捕涉嫌贪污罪行的任何人。当然，它也不是“无法无天”，自身受到两项特别制度的制衡，即检控权和定罪权分别由律政部和法院行使。同时，调查案件，除非案情非常复杂，所有的投诉必须在3个月内完成。

另外，新加坡公务员基本没有自由裁量权，这有效减少了寻租的可能。

凡此种种，都确保了新加坡的清廉，还未被林新邦、杨少雄这样的“败类”毁于一旦。

至2012年，新加坡已连续18年进入透明国际的廉洁排行榜前10名。2010年该国与丹麦、新西兰并列世界最廉洁的国家，2011年和2012年均紧追新西兰、丹麦、芬兰、瑞典，排名第五。香港政治经济风险咨询公司发表的《亚洲经济政治报告》显示，过去10年里，新加坡腐败指数始终保持在0.37～1.3水平，稳居清廉度最高的亚洲国家首位。

这是不容易的。