新一轮“简政放权”

赵义

政府新一轮“简政放权”开始了。

我们可以先简要回顾此轮改革出发的轨迹。中共十八大报告提出，“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”不久前结束的全国“两会”上，现任副总理的马凯向大会做了关于国务院机构改革和职能转变方案的说明，明确提出，这次改革，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管。

新任总理李克强在首场记者招待会上，表明了对此次改革的态度：“要有壮士断腕的决心，言出必行，说到做到，决不明放暗不放，避重就轻，更不能搞变相游戏。”对民众而言，正如李克强所说，民之所望，就是施政所向。“简政放权”就是为社会和民众“松绑”。典型如行政审批，“办个事、创个业要盖几十个公章，群众说恼火得很”。对政府而言，“这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉”。因此，这次改革的阻力也会很大，新总理也把原因说清楚了，即触及利益往往比触及灵魂还难。

记者会后的第二天，他便主持国务院常务会议部署各部门要列出时间表，今年要开始做的8条工作几乎都是向社会、市场和地方放权的内容。其中，修订政府核准投资目录、放宽工商登记条件的方案、社会组织实行民政部门直接登记方案等，势必会成为今年社会各界关注的焦点。“魔鬼在细节之中”，具体方案将是人们直接判断此次改革的品质的主要窗口。

5年或者10年以后，如果人们再来回顾今日的政府，至少有一点可以肯定，它是从一场自我革命开始自己的施政之路的。这场“革命”不仅关系到中国能否打造出经济升级版，更关系到中国能否避免落入“中等收入陷阱”。这一点，随着时间的推移，会变得更加清晰和逼真。

改革的基本逻辑

从改革史的角度看，今天的政府改革不是孤立的事件。回顾改革开放30多年的历史，每当出现大的经济变革的时候，政府总是进行自身的变革。其基本逻辑就是邓小平说的，没有政治体制，经济体制改革也不可能成功。并且，每当政府自身改革比较到位，总是能够极大激发经济和社会活力的迸发。这应当也是中国改革开放的一条基本经验。

比如，上世纪80年代的“简政放权”，其最初的出发点是改善经济效率，克服经济短缺。在邓小平的话语中，车间主任、生产队长、工人、农民等角色被提及，改革的意思就是让他们“自己对生产负责，自己想办法”。为此，就必须改变激励结构，此为承包制之滥觞。

这是改革开放后“简政放权”历程的原点。其后的改革进程的深度和广度达到了更高的层次，并且伴随着“一放就乱、一收就死”的悖论，但这个原点的基本精神仍值得我们牢记：解决经济问题，要从政治着手。适应经济需要的政治改革，尤其是政府改革，其基本问题是改变权力过分集中，通过简政放权，让社会、企业或者个人成为独立负责的主体。权力过分集中的问题，上届政府总理温家宝在很多场合反复提及。

过去的10年，以履行入世承诺为一个契机，政府做了艰苦的努力。众所周知，入世，实则是政府的入世，挑战最大的也是政府。WTO的23个协议只有两个条款涉及企业，其余都是规范政府的行为。尤其是2003年到2007年，开放倒逼改革的效应集中表现出来，2003年颁布、2004年施行《行政许可法》，2004年国务院提出了建设法治政府的目标，2007年发布《政府信息公开条例》，2007年对现行行政法规、规章进行全面清理。

入世的“红利”是巨大的，中国已经成为世界第二大经济体。此时，我们有必要再次重温前述邓小平的话的另一层意思，即没有政治改革，经济改革的成果也可能会失去。这后一点，温家宝也曾经反复提及。

成果的失去，有多种多样的形式，比如大面积的贪腐，洗钱等向国外的财富转移，高通货膨胀对于民众财富的“劫掠”，等等。最关键的是，在内外形势发生了重大变化，中国经济开始告别高速增长的时候，政府要担当的首要职责即持续发展经济如何实现？这同样也回到了改革的基本逻辑，经济问题，要从政治着手；经济转型，需要政府进行新一轮的“简政放权”。

过去10年，经济转型已经被反复提及，即“转变经济发展方式”。随着此次政府“简政放权”的启动，我们可以断言，经济转型由此真正开始了。比如经济要减少对高投入、高消耗产业的依赖，那就需要在服务领域、高新技术领域、环保领域等生长出更多新业态和新公司，因此，现在从上到下都高度重视创新。这就需要从各个方面鼓励小微企业的成长，鼓励创业，比如工商登记、减税、消除所有制歧视等。

能否让社会的创业活力迸发出来，是衡量政府“简政放权”效果的直接标准。当年邓小平做到了，今日的新领导层也有着巨大的机会。

“管住政府”

在梳理了“简政放权”的基本经济逻辑后，我们还有必要更进一步，看看过去10年政府身上发生了什么，积累了哪些主要的问题，让领导层不能不推动新一轮的“简政放权”？

首先是，政府的权力和能力悖论的加深。简而言之，这个悖论是指政府的近似全能和某些治理能力的弱化并存。一方面，人们感到，政府之手无处不在；另一方面，公共服务和社会问题的治理上，离民众的期待还有很大距离。近似全能，使得我们维持政府运转的成本越来越高昂；治理能力的弱化，高昂的成本越来越不划算，使得政府的公信力受到伤害。

其次是，政府之手可以分为“兜底”之手、无为之手和攫取之手等，过去10年我们虽然在政府职能转变上取得了巨大成就，但客观而言，还没有实现对于“攫取之手”的彻底控制，没有把权力放到制度的笼子里去，或者说没有“管住政府”。其具体体现是，虽然到目前，国务院部门已先后分六批取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%，但审批边减边增现象并没有从根本上遏制；政府财政收入，在实际税收征收率和名义税率不断拉近的情况下，多少年超高速增长，其中行政性开支亦随之膨胀；在GDP增长的国民收入分配中，居民所占份额下降，新增的财富大部分流向了企业利润和政府税收。

无需避讳的是，围绕政府已经形成了一种“固有利益格局”，其影响所及甚至导致了“官本位”的回潮。触及利益比触及灵魂难，同样，利益格局的形成也影响了“灵魂”。

如今，好日子开始过去，李克强就指出，“未来财政再保持高速增长的收入态势不大可能了，但是民生支出是刚性的，不能减，只能增，那就需要削减政府的开支。”过去5年，在金融危机的冲击之下，政府在继续“增量调整”即新增财力着重投入民生之外，也开始控制政府行政性开支的增长，提出零增长的要求。新一届政府延续了这个思路，并且进一步约法三章，零增长变成了“只减不增”：一是政府性的楼堂馆所一律不得新建；二是财政供养的人员只减不增；三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。

再次是，政府的某些偏好制约了社会的活力。看看有的大城市，大国企、外企、事业单位居多，在“坐地生钱”、金融偏离实体经济、各种进入门槛等条件下，活得好的一定是这些与政府千丝万缕，或者有强大游说能力的力量，而很难是“草根”创业者。

这就不难理解习近平总书记和李克强总理为什么会用“普通人”的视角阐释施政理想。如习近平说，“中国梦”就是共享人生出彩机会。李克强也有类似的表述：“不论是来自城市还是农村，不论是来自怎样的家庭背景，只要通过自身的努力，就可以取得应有的回报。不论是怎样的财富创造者，是国企、民企还是个体经营者，只要靠诚信公平竞争，都可以获得应有的收获。”

如何“管住政府”？在过去10年，一个值得重视的问题在于，无论是《行政许可法》还是《政府信息公开条例》等，在实际操作中都被严重虚化了。为此，在政府勇于“自我革命”的同时，还需要外部力量的制衡。比如，在3月20日新一届政府的第一次全体会议上，李克强主动提到，推进公开、透明、规范、完整的预算体制，“起码让人民代表有效充分地介入”。

未来会怎样？至少我们没有必要夸大所谓既得利益的阻碍作用。既得利益有一种自我繁殖的机制，只有在没有监督和制衡的情况才最终会变得神秘化，让我们陷入一种怪圈—为什么改革难呢，是因为有既得利益；怎么克服既得利益呢，要通过改革。这样，改革就“瘫痪”了。和各种利益集团博弈，是大国优秀政治家的必修课。广大民众肯定是站在这样的政治家一边的。