光伏业：新政与旧疾

李威

2012年，国内光伏业遭遇史上最坏时期，从上游多晶硅企业，到中游光伏电池组件厂，一年里都散布着裁员停产倒闭的种种消息，产能严重过剩，全行业面临危机。

为了“拯救”光伏业，自去年9月，国家相关部门也开始马不停蹄地出台行业政策，直到去年12月底，国务院明确光伏产业若干政策，提出着力推进分布式光伏发电，鼓励单位、社区和家庭安装、使用光伏发电系统。

所有的风都在往一个方向吹：下游国内光伏发电市场。长期以来，中国的光伏企业受囿于下游国内光伏应用市场的局促，基本都以向国外出口光伏多晶硅及光伏组件为主，而随着欧美光伏市场的萎缩，国内光伏业立即陷入困境。

如今新政出台，行业的希望似乎就在国内光伏装机市场，尤其是分布式屋顶光伏发电站。有媒体欢呼此次要打通下游最后一米，全面破冰。不过，一位业内人士调侃：“口号先行，符合惯例，如果想想国内一年出口的电池组件已占全球大半江山，而国内光伏装机量全球占比一直徘徊在个位数，就知道没那么简单。”

行政束缚

2010年，北京某能源投资公司项目经理吴鹏在投建一座10兆瓦（1兆瓦=100万瓦）的光伏发电站时，电站每瓦总成本约20元，如今相同的电站，每瓦总成本8元就能拿下。中上游企业连年价格厮杀，已经让光伏电站成本有质的下降。然而，即便如此，其每度电平均成本仍在0.8元，相较之下，火电脱硫上网电价每度0.4元左右。

光伏发电要与电网线路接通，称为“并网”，“相对传统的火电、水电，光伏发电处境尴尬，按脱硫电价并网，投资电站的人亏死，而即使以成本价并网，电网肯定不理你，所以光伏发电一生下来就得靠政府的奶水活着，要有足够的补贴弥补这种失衡。”吴鹏对《南风窗》记者说。

目前，国内主要有三种补贴项目：金太阳工程、光伏建筑一体化和西部大型地面光伏发电站“标杆上网电价”。前两种由财政部在2009年牵头推动，后一种由发改委审批。2008年，国内光伏装机容量为140兆瓦，在补贴政策刺激下，之后连年翻倍增长，走到今天5G瓦（1G瓦=10亿瓦）的规模。

这并不是一个轻松的过程，吴鹏笑言占了政府的“便宜”，就被套住了。政府那一套审批电站的流程，外行看了应该都会头晕。比如西部大型光伏发电站，先是在发改委申请立项、拿路条，然后是项目可行性报告、环评报告、城市规划报告、土地许可证、并网许可证，然后再到发改委申请核准，招标，建设，并网，验收，中间涉及至少9个部门（含电网公司），一般需要40个以上的公章。吴鹏觉得自己的精力主要不是花在工程上，而是消耗在一次次递交申请材料、等待、催问的循环之中，一般一套流程走下来，半年以内比较正常。

金太阳项目更为复杂，要在上述流程基础上，向财政部等提供如光伏发电站关键设备检测报告等其他资料。

然而，官僚主义不是光伏发电站前景黯然的主要原因。实际上，到现在都有无数光伏企业在疯狂拿路条，建电站。中海阳能源集团光伏企业项目部负责人李宾表示，下游市场做多大，电站批给谁做，都掌握在审批者手中，“我认为之所以他们不放开手脚，可能担心泡沫，不过最大的问题还是并网”。

2009年底，修改后的《可再生能源法》规定了电网公司有为新能源发电企业提供上网服务的义务。去年有媒体报道金太阳工程并网率只有40%，30%的西部大型光伏发电站未并网。10月底，国家电网发文，大力支持光伏发电尤其是分布式光伏发电并网，这一态度前所未有，光伏业很多人颇有受宠若惊之感。

随后，发改委上调太阳能“十二五”规划光伏装机容量，金太阳工程在去年年底梅开二度，又推出1G瓦装机容量工程项目。

财政补贴模式之弊

新政的一大重点是改变了对发电企业的补贴模式。

对光伏发电市场，财政部和发改委有着完全不同的补贴思路。金太阳和光伏建筑一体化，主要是投建项目“事前补贴”，而标杆电价是“度电补贴”，即单位电量定额补贴。比如投资电站预计总成本1000万，金太阳可提前补给申请者700万，由投资者和电网公司商议上网电价，一般为火电脱硫电价；标杆电价则保证电站上网电价每度1元，发改委从可再生能源基金中抽取对应资金，拨给电网，再由电网公司和电站结算。

而且，标杆电价补贴主要面向西部集中式地面光伏发电站，获批者基本是清一色的国企，由业内所说的五大电力集团等包揽。财政部牵头的两个补贴工程，主要是分布式屋顶光伏电站，民资为主。

中国可再生能源学会光伏专业委员会秘书长吴达成表示，原本就是两条平行的套路，各有各的问题。已进行4期的金太阳，被发现有非常严重的骗补现象，业内俗称晒太阳。最通俗的做法是很多项目临时搭个架子，财政部等验收组一走，立马就撤了。而且，金太阳按照每瓦补贴，导致获批者拼命压低组件等成本，偏重总装机容量，而忽略电站设备质量、发电量、运营年限等。

相较之下，“度电补贴”能更好地促使电站投建者关注长期效益，成为最近几年光伏装机容量发展的主要推手。如2011年中国光伏装机约3G瓦，95%是位于西部的集中式大型光伏电站。然而它却存在并网难题，西部光伏发电站主要集中青海、新疆等5省，以青海为例，2010年光伏装机容量50兆瓦，2011年超过1000兆瓦，2012年达1500兆瓦。吴鹏说：“一下子冒出来这么多光伏发电，本地难以消纳，电网外输线路一时又难以跟上，而且电网调峰压力很大，所以不让光伏并网的‘弃光现象较为普遍。”

实际上，发改委再推西部大型光伏发电站，已显得较为吃力了。它至今连发4个事关分布式发电站的政策，涉水分布式发电站意图明显，就连国家电网也来捧场，使之成为去年下半年最惹火的行业话题，而这激起了财政部的强烈反弹，如上述金太阳工程的梅开二度。

江苏一位光伏业人士表示，一个补贴工程就是一个权力系统，从上到下都是一连串利益，比如新能源业内某认证中心，一些退休的领导到这里挂职，该中心被相关部门指定为金太阳示范工程项目审核单位，“我曾经跟该中心的一个哥们去看山东一家项目，对方出手就是7万元现金”。

同行送申请材料有个说法：不跑不送，原地不动。“商人肯定是要赚钱的，他付出了7万，会收获百万千万，可是大家真的是拿着国家的钱在玩，并没有人会关注补贴的效率。”他说。

改革迷途

分布式光伏发电站，被业内寄予厚望，因为它的市场是千家万户，是真正启动蓝海一样的市场，德国等国家都在大力支持分布式光伏发电站。

吴鹏认为，发展路线是比较清晰的，他说：“发展分布式光伏发电站所面临的，也是整个光伏发电一直以来的问题。国内行业感觉很乱，其实看看德国的发展，无非是行业门槛、电价补贴和并网三个问题，然而在国内却变得非常复杂。”

任凯在一家外企工作，在国家电网发布相关并网文件后，他立马决定建一座3千瓦的光伏发电站，并向顺义区供电局申请并网。一年前，他也曾递交过同样的申请，尽管有《可再生能源法》等条文，他找的电网公司几个部门都称无法负责；现在截然相反，电网公司的人很乐意并网，但他所面临的问题是电价补贴。

任凯表示：“电网公司的人说，如果要并网，要么去发改委走立项等等流程，申请标杆上网电价补贴，要么只能按火电脱硫电价上网。细细看了下相关法规，目前发改委的这套东西是针对法人设定的，对居民个人门槛太高了，一套程序下来要花50万，我的电站才投了3万元。而如果没有电价补贴，按照脱硫电价，需要30年才能收回成本。”

其实“度电补贴”是左右为难，按照目前金太阳和标杆电价补贴，财政远远跟不上发展。比如标杆电价补贴，发改委去年底刚刚结算了2010年到2011年4月期间的账款，而且财政部掌握着资金，制定分布式光伏发电站度电补贴，发改委需要和财政部协调补贴标准，甚至会涉及两种补贴合二为一的争议，这种沟通无疑是费劲的。

尽管国家电网前所未有地开放并网，但这种姿态还是有些匪夷所思，如果居民和企业大规模自建分布式发电站，自发自用，富余者并网，就是切割电网公司的市场。正如国家电网研究院副院长蒋莉萍所言：“此次政策，主要是发改委积极协调，电网公司真的是花钱送服务，仅2012年11月，就花了6亿多接入光伏发电站，然而，这并不是长久之计。”

光伏昼夜发电不同，好坏天气也有较大差值，电网公司要保证稳定持续供电，就需要不断调峰，调峰不仅需要技术支持，也很费钱。许多光伏业人士认为并网不存在技术门槛，而是垄断利益，一名学者抨击电网以调峰成本过大为借口，不愿光伏等并网，而同时又不愿说出成本多少，这样就无法通过国家补贴来实现并网。

蒋莉萍表示，依靠目前的技术，调峰的确是有较大难度的，特别是在冬季的华北、东北、西北三北地区，“电网运行安全非常重要，如果出了问题，责任也只有电网承担，而且调峰技术研发，资金从何来？如果调峰增大了很多成本，能通过上调终端销售电价来弥补？”

发展光伏发电，就像坐在一辆零件拼装车上，李宾表示，太多的细节还没有磨合好，比如电站相关协议合同上的结算日期就写当期，当期是一年，还是半年，还是一月？现在是政府想拖多久就拖多久。比如标杆电价补贴时间段不明确，投运电站就很难计算出回报率、贷款期限等。

“没有明确的法规条例，送钱给政府部门，他们也不会批的，我觉得现在需要一个更高层次的机构统筹发改委、财政部、电网公司等主要相关方，静下心来梳理，设计出一个权责利清晰的机制，否则光伏发电并网一直都会是玩票的多。”李宾说。

光伏新政提出“充分发挥市场机制作用，减少政府干预，禁止地方保护。完善电价定价机制和补贴效果考核机制，提高政策效应”，只是说易行难。