林业局和国土局的“暗战”

燎原

时间已经跨入2013年，湖南省郴州市临武县新铁坑村的村民罗明礼，还在为那片被毁掉的林地，不断到国土局、信访局上访。但没什么人再搭理他。

罗明礼说：“不能就这样算了，你国土局带头毁林，就得给我个说法。”国土局给他的说法是：“你们几个在破坏耕地！”

中国快速的城镇化，地方政府对土地的渴求，演绎了一出从国家层面的“退耕还林”政策，到地方“退林还耕”运动的逆转。这也是一场林业和国土部门之间的 “暗战”。在新铁坑村的这片土地上，承包种树和种庄稼的村民，更像是“暗战”中的两枚棋子。

棋子的命运，永远是悲惨的。

遭遇

10年前，国家提出退耕还林政策时，罗明礼和他几个堂兄弟，承包了村子附近的荒坡荒地（包含一些不宜耕种的退耕还林土地），并种上了松树。

2003年9月28日，罗明礼等几兄弟以投资方的身份，和村里签订了一份 《合同书》。《合同书》显示，这片荒坡林地面积是390亩，同时约定，成林后，投资方和村民之间分成是6︰4 。

加上几兄弟的林地，罗明礼们土地的实际种植面积达到413亩，当时他们和临武县林业局签了退耕还林合同。此后，种植的松树生长正常。但最近，《南风窗》记者来到这片林地时发现，除有少数碗口粗大、长约7米的松树外，荒坡上尽是裸露的黄泥土。黄泥土被平整成一块块有田埂的耕地，很多地里长满了枯萎的杂草，偶尔发现几株未结苞谷就凋零的玉米秸秆。

寒风中，罗明礼缩着头，带着 《南风窗》记者对着荒坡指指点点。“这些地方，一年多前长满了松树，植被非常好，但都被国土局率队砍掉了。”罗明礼说，林地被临武县国土局搞成耕地后，不让他种树，但这地方农作物也种不好，可惜了。

他们的松树大约在2011年下半年被砍，因常年外出务工，罗明礼也不清楚松树被砍掉的准确时间。松树不仅被砍掉，甚至还被连根拔起，整成了现在的一片片“耕地”。

树被砍不久后，附近村民都赶来将枯毁的松树带回家当柴烧。但没人通知罗明礼，村民误以为罗明礼要换种其他树种，所以请人砍了树。当罗明礼发现树被砍时，一切都晚了，4万多棵树木被毁了。

罗后来打听到是临武县国土局干的，他急忙找到临武县国土局土地整理中心主任陈道学。陈告诉他，“现在县城周边占用大量的耕地搞建设，造成了耕地减少，我们在你们那儿搞土地整理工程，就是为了补充县城建设导致耕地减少的部分”。

陈道学还告诉他，“现在你可不能在平整了的土地上种树，等上面验收通过了、县里拿到钱了，你种什么我们都不管。至于你的树，扯掉就扯掉吧，这毕竟是县里的重点工程”。

“政策咋又变啦？”罗明礼有些摸不着头脑。10年前国家刚刚鼓励大伙退耕还林，如今又要退林还耕？罗到临武林业局咨询时，得到的答案是“只有退耕还林的政策，哪有退林还耕的啊”。

“林业局种树，国土局毁树。这到底咋回事？”罗明礼更加不解了。后来，临武县林业局介入调查此事。

谎言

在临武县林业局，该局办公室主任邝利民在接受《南风窗》记者采访时证实，国土局毁林这个事，林业局知道了，而且也按相关法律程序移交给县森林公安局去处理了。至于具体情况，他建议记者到森林公安局了解。

招商引资引来的项目，大都是领导引进的，有不小的背景和社会关系。项目工程在建设中，占用林地有两种方式，一种是工业建设直接占用林地，另一种是在县城周边开发占用耕地时，为达到占补平衡，通过占用林地，进而将林地开发整理成耕地。

临武县森林公安局对此回应说：“这事因涉及县里重点工程，最终是县里协调的，好像解决了吧？”

罗明礼说，事实上，这事还没解决，部门之间推来推去的。

《南风窗》记者随后到临武县国土局，在该局土地开发整理中心，记者见到了陈道学。他对记者转述罗明礼等人关于和他对话的上述内容没有否认，但也没接受记者的口头采访，只是打印了一份临武县国土局关于此事的回应。

在这份回应中，对土地平整的目的，国土局承认是“为临武县城镇建设补充耕地”的行为，但否认毁林，因为在那片土地上，“只偶尔有几株小松树，而且还是以前被火烧毁的半死不活的小松树（有影像资料为证）”。但陈道学没给记者提供这份影像资料。

罗明礼说，他们即使给你提供影像，也是故意照那些没树的地方。罗称，2008年时，该林地确实有小范围的火灾，但绝大部分松树长势很好。

另外，国土局的回复还强调，“搞这片区的土地整理开发，是通过县林业局同意的，且土地开发后，荒草地变成了耕地，为村里增加了耕地200多亩。目前，该片耕地已经承包给彭家松耕作玉米、豆子等，为村里创收几十万元。但罗明礼等人未经过临武县土地开发整理中心同意，在2012年3月，又擅自在所谓‘承包荒山造林范围抢种松树苗约30亩，此举属严重破坏耕地的行为。为保护耕地，维护承包人彭家松合法权益，2012年6月18日，土地开发整理中心会同村干部和镇领导（通知了但因事未参加）当场拔掉了在耕地抢栽的松树苗。”

这一说法和林业局的披露有很大出入。2011年10月19日，林业局对国土局在新铁坑村搞“土地整理工程”项目使用林地的情况进行调查发现，这个项目违法毁坏林地286亩（其中毁坏退耕还林工程配套荒山造林113亩）！因这宗违法毁坏林地面积已达立案标准，为此，林业局于2011年10月31日给森林公安局发了一份《关于从严查处县国土局违法毁坏林地行为的函》。

就种植玉米、豆子获得丰收，为村里创收几十万元一事，当彭家松听到《南风窗》记者转述后笑了。他说，自己确实种了100多亩的玉米和黄豆，但几乎没什么收成，而且玉米绝收。彭家松坦承，“去年种得较晚，本来不想种，但国土局说上面要来验收，我种了给我钱，每亩补80元。之后，我就种了，国土局给我补了1万多块钱”。

博弈

产业转移大背景下，靠近广东的郴州，这几年工业项目越来越多。随着工业化、城镇化演进，用地矛盾逐渐凸显。国家为确保耕地的保有量，要求在工业和城镇建设中，占用多少耕地，就要补回相应数量和质量的耕地，这就是所谓的“增减挂钩、占补平衡”。

但在财政主要依靠土地的当下，国土部门逐渐被地方政府垂青，国土部门和地方政府也越走越近。这也难怪，毕竟地方政府要发展经济，招商引资要让项目落地，最终还得依靠国土部门支持。

在此背景下，林业所管辖的林地，就屡屡被进犯了。因为招商引资引来的项目，大都是领导引进的，有不小的背景和社会关系。项目工程在建设中，占用林地有两种方式，一种是工业建设直接占用林地，另一种是在县城周边开发占用耕地时，为达到占补平衡，通过占用林地，进而将林地开发整理成耕地。

合理占用林地是允许的，但要走相关程序，比如要报林业局批准并缴纳相应的植被恢复费。但实际操作中，偏冷的林业部门，通常对此颇感无奈。

比如在临武县，全县的县重点工程100多个。在调查中，林业局发现大部分已经启动开工的重点工程建设，都是未批先占，这属于违法征占林地行为。但单靠林业局去说，很多工程老板仗着自己的工程属县重点工程，压根就不理会林业局。

对此，临武县林业局很着急。该局在给临武县政府的文件中称，“如再不制止和纠正这种违法征占林地的行为，一旦被上级主管部门获悉查处，我局（林业局）及项目主管领导都将会承担相应的法律责任”。

临武县县长贺遵庆就此批示要求，“重点工程建设手续应该完备”。此后，临武县林业局拿着这批示当护身符一样，如果遇到不听话的主，就拿出县长大人的签字唬人。

“要不然，很多老板仗着和个别领导关系好，对我们的执法，根本就不搭理。”临武县林业局林地股股长罗东成说。

郴州市林业局林政科科长曾小林直言，这些年，耕地减少很厉害，国家不得不提出18亿亩的耕地红线，这很大程度上是因为在占用耕地时，农业部门没有话语权，基本是国土部说了算。

郴州市林业局林政科科长曾小林说，通过占补平衡、增减挂钩新开发出来的土地，至少有70%是无法耕种的，全国都面临这样的情况。他建议，国家倒不如将用于开发新土地的资金投入到原有耕作条件的改善上，比如水利设施的修浚等。

“理论上说，我们林业局至少还可以制约一下国土局—你占用林地，要获得林业局同意。”曾小林说，对当下搞的占补平衡，他认为这在实际操作中是失败的。

占补平衡的结果，通常变成了占优补劣，很多新开发出来的耕地，根本无法耕种。事实上，条件好的耕地，早年农民就去开荒耕种了，剩下的都是一些很贫瘠的土地。

曾小林说，通过占补平衡、增减挂钩新开发出来的土地，至少有70%是无法耕种的，全国都面临这样的情况。他建议，国家倒不如将用于开发新土地的资金投入到原有耕作条件的改善上，比如水利设施的修浚等。

郴州市国土局耕保科科长欧阳中也承认，新开垦的土地肯定比不上原先的土地了，因为原先的土地，有的已耕作上千年，生地变成熟地，需要一个过程。

曾小林说，问题还在于，占用林地开发出的新耕地，不仅无法耕种农作物，甚至种树都不行。因为推土机在推平林地时，把相对比较肥沃的表层翻埋到地底下，却把下面贫瘠的翻上来了。

让林业部门不满的是，很多原本是林地的，但在国土局系统那里却变成了耕地。“这，这，你说这个有意思吗？”曾小林说，这本来就是林地的，国土局为了多批地，就将林地纳入耕地。

此前，国土部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》两个文件。在提出要对全国农村集体土地进行确权登记发证时，该局新闻发言人特别强调了“全覆盖”的原则，包括全部农村范围内的集体土地，当然也包括农村的林地和草原。

国土部强调，国土部确权发放的土地证书和国家林业局此前发放的林权证，其实是“身份证”与“工作证”的关系。

土地证和林权证就此“打架”。没隔多久，国家林业局以“回复多省林业主管部门”咨询国土部的两个文件关于农村集体土地确权登记发证是否包括林地的方式，给林业系统下发通知，明确表示不包括林地。通知针锋相对地强调，县级以上地方人民政府依照《森林法》有关规定核发确认的林权证，就是关于该土地所有权或者使用权的证书，凡违反国家法律规定在林地上重复发证，造成“一地两证”或者“一地多证”的，将按照“谁发证、谁负责”的原则处理。

在临武县，进行农村集体土地确权时，国土局也找林业局要一些数据资料，但林地股股长罗东成说，“我们不给他们，我们才不理他们呢。”

邝利民也强调，“不管你拿了什么证件，上面有林木，我们给你发了林权证的，那就是林地。”临武县国土局在进行农村集体土地确权发证时，临武县林业局就知会国土局和县相关领导了。“我们告诉他们这样会存在什么隐患，毕竟大家都受法律保护，你拿国土证，我拿林权证，到时村民之间矛盾不断，政府部门自己‘打架，可就不好了。”邝利民说。