基于信息流的政府信息管理政策执行力影响因素分析

高娟

（武汉大学信息管理学院，湖北武汉 430072）

基于信息流的政府信息管理政策执行力影响因素分析

高娟

（武汉大学信息管理学院，湖北武汉 430072）

政府信息管理政策执行力是当前电子政务环境下的一种新型、特殊的研究对象，其主要研究内容是信息政策本身特点和信息政策的流动过程。基于当前政府信息管理政策执行力影响因素研究的严重不足，政府信息管理政策执行力影响因素分析评价指标体系的构建，为进一步的政府信息资源管理政策执行力影响因素量化分析提供了研究导向。

政府信息资源管理政策；信息流；执行力；影响因素

一、前言

信息作为一种国家战略资源，其管理、开发和利用程度是一个国家核心竞争能力的重要评价指标之一，提升国家信息资源管理水平，促进信息产业的发展和信息技术的产生需要有合法、稳定的信息资源管理政策作保证，[1](p15-18)当信息资源管理政策方案被合法化后，政策执行者可以通过一定的执行手段，运用各种政策和信息资源，采用解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现，即政策执行过程。[2](p12-16)因此，在整个信息资源管理政策的执行过程中，信息得到科学、合理的开发和利用的程度与信息资源管理政策和政策执行力高度相关，正如美国学者艾利森所认为的，在政策执行过程中，政策确定的功能只占10%，政策执行的功能占到了90%。

对政策执行力的突破性研究起始于20世纪70年代，以对华盛顿奥克兰计划的执行研究为背景，以美国政治学家普瑞斯曼和威尔达吾斯基在1973年出版的《执行》著作为标志。对于政策执行力影响因素的研究，更多的学者专注于常规公共政策执行力研究，更多地强调执行主体和目标群体对政策本身所包含内容的实际执行过程，如刘瑛华[3](p46-48)从来自公共政策问题的、来自公共政策本身的和来自公共政策以外的三个方面对公共政策执行力影响因素的研究；黄欣[4](p231-232)从政策本身因素、政策执行主体因素、政策目标群体因素、政策工具因素、政策资源因素、政策执行监控因素六个方面对地方政府政策执行影响因素的研究等，而对公共政策中信息资源管理政策这种新型管理政策执行力的研究显得严重不足，这是当前我国对信息资源的利用和开发程度远远不及欧美等发达国家的原因之一，也是我国在以后相当长一段时间内必须面对和重点解决的问题之一。温家宝早在2006年的加强政府建设推进管理创新会议上的讲话就重点指出，执行力是政府工作的生命力，执行力弱，政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能出现“雷声大雨点小”的状况，也会使政府的公信力受到损害。[5]因此，为了提高我国政府信息资源管理政策执行力，必须对政策执行过程中的各影响因素进行深入分析，在加强优势执行力因素发展的同时，对阻滞因素也要不断改进和提高。

二、政府信息资源管理政策执行过程分析

政府信息管理政策的执行过程不同于常规的公共政策执行过程，它属于信息流动和传递的过程，更多的强调执行主体与目标群体对信息的理解和接纳。这就需要我们深刻了解政府信息管理政策执行的源和流，掌握执行过程中各个重要环节，并对各环节进行有效的导向性控制，保证政府信息管理政策的有效执行。文章将政府信息管理政策作为信息源，以信息源的流动过程（如图1）来分析政府信息资源管理政策执行过程，深刻解析政府信息资源管理政策执行力的影响因素。

图1 政府信息资源管理政策执行过程

根据图1，要完成政府信息管理政策的整个执行过程，需要政策执行主体根据不同的政府信息资源管理政策和执行环境采用相应的执行技术，将政策信息有效地传递给执行目标群，同时，执行目标群也会将对政策信息的理解通过不同的方式反馈给执行主体，进一步对政府信息资源管理政策进行完善。因此，政府信息资源管理政策的执行过程是政策主体与执行目标群之间互相传递信息的过程，是从政策到执行目标群各环节、各因素共同作用的结果。

通过这种信息交流，使得政府信息资源管理政策呈现螺旋式、周期性的发展过程，如图2所示，政策在执行1个周期后，通过执行主体和目标群体的信息反馈，政策制定者会对政策进行调整，使其更系统、合理、明晰和稳定，提升政策的执行力度，新的政策进入下一个执行周期。

图2 政府信息资源政策完善过程

三、政府信息资源管理政策执行力影响因素分析

根据图1中政府信息资源管理政策执行过程，从信息流的角度分析政府信息资源管理政策执行力影响因素，即信息政策本身、执行主体、执行环境、执行技术和目标群体5个因素。

（1）政策特征因素。该因素是执行过程的首要环节，是信息流的源头，体现政策特征的是政策本身的系统性、合理性、明晰性和稳定性。政策系统性强，与相关政策的交叉性小；政策内容合理，各项行为和规范符合客观实际情况与事物发展规律；目标明晰，确保政策在执行过程中不受现实条件和政策资源的制约。保证政策执行力要取得一定效果，需要一段时间的反馈与检验，即政策的稳定性，政策稳定性在很大程度上体现了政策执行主体及目标群体对政策的认同和接纳程度。实际上，政策可以被看作为政府与相关目标群体之间的一种契约，一旦政策合法化，契约将以合法的形式确定下来，政府将以政策的形式强制规范政策目标群体的行为，政策目标群体在受到政策的约束并承担一定义务时，同时也获得了一定的权利。政策的稳定性保证了这种义务和权利的平衡，使政策制定者、政策执行者与政策目标群体之间建立起了持久的忠诚和信任关系，这种关系是政策有效执行的体现。当前，我国正处于经济社会高速发展时期，电子政务、信息化的飞速发展使得信息管理政策呈现越来越复杂的趋势，政策问题不再是一国某一领域矛盾的体现，而是错综复杂的国际因素共同作用的结果。因此，在制定政策过程中，真正做到政策的系统性、合理性、明晰性和稳定性是相当困难的，需要十分重视政策问题的界定，对其进行科学、细致地分析，脚踏实地地调查研究，认清社会问题的表现，洞察问题的真正原因，对症下药，以便大大削弱政策的障碍性因素，从源头提升政策的执行力度。

（2）执行主体因素。执行主体是政府信息资源管理政策的执行者，在我国，执行主体按执行级别分为中央、省、地（市）、县、乡（镇）五级，一个具有强大权威的执行主体在政策执行过程中能够做到令行禁止，扼制“诸侯势力”的恶性膨胀，减少目标群体的抵制和对抗，缺乏权威性的政策执行主体会导致政令不畅，严重削弱政策的执行力度。但权力与利益总是紧密相关的，权力大意味着利益也大。因此，执行过程中的政策对执行主体的益损性影响着政策的执行力度，政策是政策执行者基于整体利益制定的，政策执行是执行者基于局部利益和个人利益分散执行的，整体利益、局部利益和个人利益的差异性会使政策执行主体的行为偏离政策原宗旨，弱化政策执行力度；在既得利益条件下，政策执行人员价值观、责任意识、品格和能力等素质都会直接影响政策执行力，这种影响包括政策执行力的“向度”、“强度”、“力度”和“刚度”。

（3）执行环境因素。执行环境指的是政府信息管理政策执行的外部环境。政府信息管理政策作为一种新型管理政策，其管理对象（信息）的高速变化要求其执行过程也是快速的，信息资源管理政策往往要根据信息特征不断变化，因此，现代化的电子政务工作环境需要不断拓展为：为政策执行提供物质条件保证的经济资源；为政策执行提供资讯基础的信息资源；为政策执行拓宽社会基础的社会资源，在加快执行主体执行过程的同时，减少执行过程的不利因素；另外，执行中的制度和规范是保证政策有效执行的保障，信息管理政策的执行环境是不断变化的，各级地方政府应及时调整和完善执行机制，在组织的规则制定中要做到权责利三者的统一，做到有权必有责、有责必有权，利是权利和利益，权责利统一的执行制度，以有力的监督制度最大限度地规避政策执行走样，促进政策的执行。一般情况下，政策执行中的目标责任制度、保障监督制度、奖励惩罚制度、责任追究制度等都是提升政策的执行力度和执行主体的责任感的有力保证。

（4）执行技术因素。在执行环境一定的条件下，执行主体使用的执行方法和技术显得极其重要，政策执行的目标群体所处的环境电子政务化程度高，各类资源丰富，则执行主体可以使用网络、多媒体等简单、易行的现代化通信方法对信息政策进行快速传播，使信息政策能瞬间传递给目标群体，信息政策执行力的反馈信息也会通过这种方式快速传递给政策执行者，加速执行主体与政策目标群之间的交流，提高政策的执行速度和力度。相对而言，电子政务化程度不高、资源相对缺乏会在信息流的各个环节成为数量级的削弱信息管理政策的执行力度。

（5）政策目标群体特征因素。政策目标群是信息流的终点，是政策的最终受用者。政策能否成功与目标群体有着直接的关系，不是政策制定者和执行者一厢情愿的事情。政策执行力强度主要体现在目标群对政策和政策执行主体的态度，政策目标群体理解和认同政策执行主体，就会积极支持和主动配合政策的执行，政策执行力就得到提高，反之，则会抵触或反对政策执行。因此，制定的政策要能最大限度地体现各种利益群体的利益诉求，提高公众对政策的认同度，提高政策执行力，促进政策的顺利实施。另外，在损益程度一定的条件下，政策目标群所掌握的信息获取方法以及对信息政策的分析、理解能力也是信息政策执行力的影响因素，一般来说，政策目标群体文化素质越高，则获取信息政策的途径会越多，信息政策流流动速度就会越快，对信息政策的分析、理解就会越透彻，执行目标就会更容易达到，相反，则会阻滞政策执行力度。

四、政府信息资源管理政策执行力影响因素分析评价指标体系

从以上分析过程来看，政策信息流动的每个阶段对信息资源管理政策的执行力度都有重要影响，但每个阶段对政策执行力的影响力度具体有多大？各阶段的优势因素和阻滞因素该如何划分？如何加强优势因素、改善阻滞因素？这是提高信息资源管理政策执行力的重要研究内容。目前，人们更多地是从主观分析的角度对执行力的影响因素进行一些评述式研究，这些研究结果对于决策者更多是一种理念上的导向，而对加强或改善信息资源管理政策执行力的实际操作没有具体的指导意义。要想真正提高政策执行力度，则需要根据地域特点对信息资源管理政策执行过程的每个环节进行因素影响力的量化分析，寻求每个环节中的优势因素和阻滞因素，从而对各影响因素进行针对性的改进，从根本上提高执行力度。

根据图1中信息资源管理政策执行过程和影响因素分析，从信息流的角度，建立的政府信息资源管理政策执行力影响因素分析评价指标体系如表1。[6](p46-48)

表1中，根据信息流向，将政府信息资源管理政策执行力影响因素评价指标体系分为5个一级指标和21个二级指标，指标分为定性和定量指标两种类型，这些指标都具有较强的模糊性和不确定性，其评价指标的量化标准界限的划分也具有很强的不确定性。因此，为了对影响因素进行量化分析，可以采用参照法对该评价指标体系进行量化分析。

表1 政府信息管理政策执行力阻滞因素分析评价指标体系

五、小结

从信息流角度对信息资源管理政策的执行过程进行了分析，分析结果显示：

（1）信息资源管理政策执行过程是一种特殊的信息流动过程。在信息资源管理政策执行过程中，信息资源管理政策内容上不同于常规公共政策，它强调的是信息资源在传递过程中的一些规章或约束，因此，执行目标更多地是强调执行主体与执行目标群对政府信息资源管理政策的理解和接纳，要求政策目标群对政策做出实质性的操作较少。

（2）信息资源管理政策的发展过程是一个螺旋式不断完善的过程。信息管理政策执行过程是多个信息传递与反馈的过程，这种过程提升了政策制定者与政策目标群体之间的交流和沟通，为政策制定者在政策目标群体利益最大化的条件下制定出合理、有效的政策。

（3）政府信息资源管理政策流动的每个过程对政策执行力都有影响。信息管理政策是信息源，是整个信息流的基础，其合理性和科学性是保证信息流顺利完成的保证；执行主体为信息的流动选择最优的执行环境和最强大的执行技术，确保信息快速、有效地传递到政策目标群体；政策目标群体是信息宿主，是政策的最终受益者，是政策执行效果的有力反馈来源。

（4）建立的信息资源管理政策执行力影响因素分析评价指标体系，对进一步的量化影响因素分析提供了研究方向。从信息源到政策目标群的每个阶段对政策执行力都有一定影响，主观、经验上很难从众多影响因素去区分各影响因素的重要性，需要寻求新的方法对政策执行力影响因素进行量化分析，寻求影响因素的优势因素和阻滞因素，从根本上对信息资源管理政策执行过程进行改进。文章根据信息流特征所构建的影响因素分析评价指标体系，科学地呈现了信息资源管理政策执行过程，为进一步加深政府信息资源管理政策执行力研究提供了科学的研究导向。

[1]李建生，王能昌.信息管理与国家信息政策需求[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2003，（6）.

[2]肖英.国家信息资源管理政策研究[J].中国科技论坛，2008，（2）.

[3]刘瑛华.影响公共政策有效执行的主要障碍性因素分析[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2003，（3）.

[4]黄欣.影响地方政府政策执行力的因素分析[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），2011，13（55）.

[5]国务院办公厅.温家宝在加强政府建设推进管理创新会议上的讲话[Z/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2006-09/07/content_381124.htm,207.

[6]刘瑛华.影响公共政策有效执行的主要障碍性因素分析[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2003，（3）.

责任编辑 申华

C931.2

A

1003-8477（2013）09-0028-03

高娟（1981—），女，武汉大学信息管理学院博士后。