对村民自治实践困境的审视——基于村民自治内外部制约因素的考察

韦开蕾

（海南大学 经济与管理学院，海南 海口 570228）

一、问题的提出

在《村民自治走进了死胡同》[1]和《村民自治已经没有了意义吗？》[2]的讨论中，理性审视当下村民自治实践中的困境，无疑对进一步推进村民自治实践具有重要意义，但必须抓住问题的关键所在。我国现行宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委组织法》)也确立了村民自治的某些具体法律原则。这即是说，村民自治在法律原则上是不成问题的。但从近年来村民自治实践中出现的诸多问题和农民维权道路的艰辛看，我国“村民自治”事实上还处于起步探索阶段。审视个中困境，找出破解办法，是我们面临的紧迫任务。

据观察，现实中的村民自治难以真正自治的主要原因在于：一是来自政府（主要是上级政府，特别是乡镇）行政权力的过分干预；[3](p4、20)一是由于村民自治体内部缺乏民主决策机制导致自治体领导人拥有专制权力。而且这两种权力在恶劣的情况下还具有相互促进的性质。这样，自治体的自治职能就处在两种权力的挤压之下而难以充分实现。

为了对村民自治实践中的困境有一个更为清楚的认识，本文将首先考察村的组织结构及其财产关系，然后对村自治体的权力结构进行梳理，并在此基础上分析自治难行的原因，进而提出民主制约权力的结论。

二、村的组织结构及其财产关系

（一）村民（户）。

根据事实上对乡村公共事务的参与度划分，我国农村村民至少可以分为三类：一是无行为能力或者限制行为能力的人；二是外出人员，其户口在村子里，但由于其在外打工或读书而长期不在村里的人；三是完全行为能力并且事实上也在公共事务中充分行使其权利的人。

由于第二、三类人的公共事务参与度较高，本文重点分析他们对公共事务的影响。第二类人中又可分为两种：一是外出务工的人，可能由于在外面“混得不错”而具有公共决策的发言权，因为其不仅在法律上享有这种权利，而且在事实上也可以通过某种方式行使这种权利。二是在外读书的人，一般是指超过十八岁的大学生或研究生。由于他们毕业后回到村里的可能性不大，因而他们也不大参与村里公共事务的决定权。但在某些时候，他们可能为其父母增加说话的分量。

第三类人需要重点分析。他们虽然在法律上具有同样的权利，但在事实上他们的权利（影响力）并不相等。这一类又分为三种。第一种是户主，户主在大多情形下是指家庭里的成年男子，个别时候也可以是成年妇女；第二种是妇女，一般情况充当副户主或男户主的内参；第三种是村委会或者党支部的成员，即自治体的管理机构成员。这三种人在公共决策时的重要性是不同的：管理机构成员处于最重要地位，户主在家庭中可能最具权威，但在公共事务决策中却未必有什么地位。在正常的公共集会中如果需要各家各户的参与，则每一户都不能被忽略，每一户都要有代表参加。

在乡村自治实践中，“户”经常被视为参与公共决策的一个单位。《村委组织法》共有两处提到了户的作用：一处是第22条“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过”。另一处是第25条“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”。这就意味着法律承认了以“户”为单位的“民主决策”的合法性。民主广度的扩大可能在一定程度上会减少民主的深度，反过来说，民主广度的缩小可能会增加民主的深度。[4](p23)以户为单位参与决策可以提高民主的深度，而其广度的减少对利益的代表性和决策的合理性影响很小。可以说，以户为单位是村民民主决策的最优选择。

需要指出的是，这里没有把村内的利益集团，如村办企业等列为村组成员，这并非因为其不重要或者在村里没有影响力。而恰恰相反，掌握村办企业的人也往往是村里最有权势的人，他们运用对企业的控制权使自己获利。从决策的公正性角度讲，这些集团不应作为一个整体参与公共事务的决定，但是，掌控企业的人与其他人一起以个体身份（单个人或者户的代表）参与决策，也不会损害其自身参与决策的权利。

（二）村管理机构及成员：村委会、村党支部、村长和小组长。

村民委员会是法定的村级自治管理机构。根据《村委组织法》第9条规定，“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成”；第11条规定，其产生方式是“由村民直接选举产生”。《村委组织法》第4条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这意味着，村党支部书记在很多方面具有相当的决定权，凌驾于村委会之上。事实上，有些村党支部的成员也是村委会的成员，村主任和党支书“一肩挑”的情况也是常见的。该法第3条规定，“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”。第28条规定，“村民小组组长由村民小组会议推选”。在村民小组这一级不再设立更多的公共职位，只设小组长一人。设立村民小组，主要是便于对太大的村进行管理。村和村小组的干部是有报酬的，但干部薪水的多少并不是由村民自行决定，而是由上级政府决定。根据该法律规定，“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”（第6条第2款），根据法律诠释原则，既然是自治组织，则所给的补贴应当由村民会议决定，而不应该由上级政府决定。而且根据其第24条对“本村享受误工补贴的人数及补贴标准”的决定，应当由村民会议决定，干部的补贴也应当包括在内。但在村民们的心目中，也许认为上级政府的决定更有权威，显然这种想法可能对自治实践造成损害。

（三）财产占有关系：私人物品、公共物品和混合物品。

一般而言，可以将一个村的财产近似地划分为私人物品、公共物品和混合物品。应当承认这种划分并不完美，且存有争议。但这种划分有一种好处，就是可以在一定程度上可以知晓法律对各种不同物品保护的程度甚至保护的方式是很不一样的。

私人物品，包括村民的住房及其家私。私人物品受到的保护较为充分。住房下面的土地所有权不好界定，但是大家都承认，只要房屋没有被拆掉，房屋下面的土地就属于房主。因此，至少在一定的时期内地基可以看作私人物品，但其处分权会受到一些限制。在某些特别的情况下，房屋下面的土地也会受到侵犯。

公共物品，包括湖泊、河流、道路和其他没有具体所有人或管理人的物品。它不仅属于全体的村民，也可以为村外的人服务。但无论是村内的人还是村外的人都不应当破坏公共物品，且在某些正当使用情况下是排除村外人的。另外，还有一些公共设施，如学校、村委会的办公室在性质上也是公共的。

混合物品，如耕地和山林，除非法律明确规定属于国家所有，但土地的经营和山林的管理往往是分到各家各户的，这就使得这些物品有公私混合的性质。村办企业本来应当是公共的但由于其管理者掌握了更多的权力，所以在事实上具有混合物品的性质。最容易发生问题或者财产权难以得到足够保护的就是这类物品。其原因可能有两个，一是法律在这方面的保护有某些矛盾；另一方面是某些个人或者组织侵犯这些权利很容易找到借口。

三、乡村权力结构：现行村民自治实践中的困境

从上述分析的村的组织结构及其财产关系可见，这个组织实际上包含了在权势上的强者和弱者，不过在某些情况下两者有重合现象，这就是典型的自治。美国学者科恩认为，只要最高权力是属于全体的，就可以称为自治，而不管是否赋予了某个组织或者个人以特别的治理权。[4](p27)但是，什么是最高权力，以及最高权力在何种情况下才能被实现却是一个需要仔细分析的问题。为此，我们首先看看公共事务的决定，特别是重大公共事务的决定情况，并在此基础上对农村贿选问题作一个简单评价，最后窥视一下乡村自治权力的制约情况。

（一）村首脑人物、管理机构、利益集团和村民会议的权力划分。

村首脑人物一般是指村主任或者村党支部书记，他们是村里行使自治权的代表，他们谁是实际上的“一把手”不取决于法律规定，而是取决于两人能力的大小，事实上也存在许多“一肩挑”的情况。首脑人物的事务很多，主要有调解邻里纠纷、收取各种费用、决定救济资金的发放、倡导并组织兴修水利或建设其他公共工程、管理村办企业、代表村庄与村外组织或个人签订合同以及以村的名义进行诉讼等等，其中多数事务会涉及大量的金钱管理。

管理机构是由首脑人物、村委会和党支部的其他成员及村小组组长组成。尽管村委会是一个集体领导机构，但实际上每个人在其中的话语权是不一样的。通常首脑人物与会计一起基本上就可以掌握一切重要的权力。由于法律没有明确规定村委会成员在什么情况下必须集会，集体做出决定，所以村委会对首脑人物的制约是非常有限的，而多数情况下其他村委会成员很难涉及许多重要的事务。

如果说民选的管理机构对首脑人物的权力基本没有影响的话，利益集团却相反。利益集团通常是在人多势众的家族中形成，并且往往有政府背景，或有钱。在这种情况下，首脑人物往往是这些利益集团的代表人或者代理人。在存在利益集团的村庄，一般村民不仅没有民主权利，甚至连基本人权也难以得到保障。这已被多起群体性事件所证实。

村民会议是名义上的最高决策机构，事实上在某些情况下，它也的确会做出一些决定，比如选举村委会的成员。但它的决定往往得不到尊重。就选举而言，在有些时候，乡镇政府就不认可选举产生的村级领导班子。至于选举之外的事情，村民会议很少涉及，尽管《村委组织法》规定了“九项”要“经村民会议讨论决定方可办理”的事情。个中原因比较简单，“村民会议由村民委员会召集”，这就意味着有这样一种可能性：即使遇到必须由村民会议决定的事情，而由于村委会不召集村民会议，在事实上也不承担责任。这种情形还因一般村民厌倦了村民会议的形式主义而得到了强化。可见，法律规定要落到实处，必须要司法保障。

（二）贿选的理性。

也许所有无权者都痛恨贿赂。尽管老百姓一般只有行贿的“恩典”，但在一种特殊情况下，却可以受贿（形式多样），那就是公开选举。倘若完全出于“公心”而不惜采取以贿赂选民的方式来获得竞选成功，那确实凸显了候选人对公共事务的热爱。但一般人似乎对公共事务并不热心。罗素就说过，中国人的缺点之一就是冷漠，[5](p165)这自然也包括对公共事务（包括政治选举）的冷漠。不可否认，有些候选人的确是出自“公心”，尽管他们也采取了贿选方式。即便如此，这也反映了这样一个事实：一个人如果不能成为领导人物，他就几乎没有为公共利益服务的机会，尽管法律规定的由村民会议决定的事项很多。可以预见的是，以这种方式获取领导职务的人绝不会扩大民主，而更可能强行实施自以为是的方案，即便他发自内心的愿望是为公共利益服务。

贿选的原因可能很多，最简单原因是：在我国，无论在法律上还是在事实上对首脑人物的限制太少。于是，一些希望体验权力的人以及想为自己赚取超额利益的人就会非常活跃。当村民们的义务越多的时候，当权的人就会更“坏”一些。吴思先生说，“恶政”像一面筛子，筛掉“好”官员，剩下“坏”官员。[6](p63)贿选一般只出现在村民会议真正有权力决定候选人是否当选的情况下，如果村民的选举可以被乡镇政府任意否定，候选人就没有必要去贿赂选民，而是贿赂有决定权的政府官员。从这个意义上说，贿选恰恰在一定程度上“体现”了民主的力量。但是，这种力量只在选举期间有用，一旦选举工作大功告成，当选的候选人走马上任，民主就沦落为口号。

（三）对与自治体相关的权力规约不足。

村民自治并非一个天然合理的制度安排，它也可能导致一些严重问题。如首脑人物滥用权力、村委会成员腐化、利益集团控制村政以及虽然少见但更为严重的，全体村民与国家权力对抗。这就需要对自治权本身进行某种规约。常见的规约有：（1）内部规约，即村委会内部采取某种民主化的集体决策机制；（2）外部规约，乡镇政府或者更上级的政府部门通过行政命令或者审批等方式来规约自治权力；（3）对村民会议的规约。

内部规约主要是针对村委会主任和村党支部书记的。根据《村委组织法》的规定，村委会成员由三到七人组成，其中包括正副主任和其他人员。该法第29条规定，“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，建立健全各种工作制度”。这是村委会内部成员集体决策的法律依据。而第7条则规定，“由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作”。这意味着“决定问题”的原则是少数服从多数，亦即民主原则，而对具体问题则采取“分工负责”原则。那么，谁来“分”这个“工”呢？自然是村主任或村党支部书记。具体情况也许比这更复杂，在某些情况下，一项工作究竟是“决策”还是“分工”是难以区分的。由于村委会成员的权力严重不平衡，民主决策成为稀罕之物，“个别人”作主则是相当普遍的。如果由于村委会的其他成员很有能耐，或者村主任能力不强或者其不愿意过分集权，则其内部的集体决策也是可能的，但这并不经常发生。

《村委组织法》第4条的规定是村党支部权力的法律来源。事实上，村党支部书记的权力像其他党政机关一样，在历史上就形成了党的一把手掌握领导权的局面。只要村党支部书记愿意“发挥领导核心作用”，他一定会找到“领导”的理由，而且也可以毫不费力地执行这种职责。这也就是说，党支部书记的权力需要严格规约。如果村主任和村党支部书记不是同一人，一般来说，村党支部书记更可能掌握最高的权力，至少能与村主任分享最高权力。

外部规约主要是针对基层人民政府的。《村委组织法》第5条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；第31条规定，“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”。这是乡镇政府合法控制村自治行为的依据。与村党支部书记的权力一样，乡镇政府对村的控制权的事实是在历史上形成的。在多数村民（甚至村和乡镇官员）的心目中，村不过是乡镇的一个派出机构，是乡镇的当然下属。这固然是乡镇得以制约村委会滥用权力的有利条件，但同时也是乡镇政府过分干预村民自治的原因。在某些情况下，只要村委会成员的民主选举的主要领导人或管理方式不合乡镇政府的意愿，选举或管理就有可能以种种借口推翻重来或朝令夕改；还有些时候，某些村官因为不满意乡镇政府的摊派，或者仅仅不服从乡镇政府的安排就被乡镇政府免职，尽管这种情况并不符合法律规定。因而，法律规定的“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，在实际上没有足够力度。该法第11条还规定，“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。这条法律在实际中不仅不能完全执行，而且即使严格按法律执行，也会产生问题。首先，如果村委会的成员受到刑事处罚，其不能履行任务，应该由谁来宣布免去其职务，又如何产生新的人选（当受到处罚的是村委会主任时更是如此）？其次，如果村委会集体共同对抗乡镇政府，如故意不完成某些非义务的任务，而村民们又欢迎他们行使领导权，又该如何？

村民会议的规约本应大力加强，但其真正起作用的机会却很少。首先是村民很分散，对村委会的错误决策甚至不法行为，村民们难以自觉组织起来行使权利，事实上很难在这种时候召集村民大会。其次，村里的公共事务并非为每个人所了解。

依据2004年6月22日中办和国办发布的第17号文件，可在村委会和党支部之外设立民选的村务公开监督小组。有论者说，这是某种形式的“权力分立”实践，但笔者以为，这不过是充实了村级管理机构而已。首先在村内不存在严格意义上的行政、立法和司法三种职能，特别是根本就没有司法性质的职能（乡村的调解和治安保卫也不是严格意义上的司法职能，因为前者不具备国家强制力，后者又并非“只服从法律”）。其次，在这样的小自治体中，“议行合一”是完全可以实现的。

这样，就形成了村委会（村级管理机构）、上级政府（特别是乡镇政府）和村民会议分享权力的格局，而且他们之间事实上也存在一种此消彼涨的制约关系。但这种权力分配无法保持均衡，在多数情况下，村委会与政府权力要形成某种合作关系（他们在工作上是互相需要的），而将村民会议放置一边。现实中，也很少有人真正将村民会议视为一个决策机构，而更多地是将其视为一个简单的集会。因此，真正要控制的权力是村委会和上级政府（特别是乡镇政府）的权力，以实现由村民会议决定重大问题的真正自治。

基于上述分析，我们基本清楚了在乡镇政府、村委会和村民会议这样的三角权力结构中，前两者事实上掌握着更大的权力，而后者在多数情况下甚至不被视为一种权力，所以是事实上的“弱者”。这种事实上的治理实践与村民自治所要求的治理理念完全不符，因为村民自治恰恰需要规制前两者的权力，强化后者的权力。虽然《村委组织法》第2条规定，“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”。但是由于村民会议的自然缺陷：人数多而分散，缺乏定期集会、讨论和表决的程序支持，其最高的权力在很大程度上是虚设的；村民代表大会的代表在法律上是由“村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”组成，但在事实上，这个“推选”很容易被村主任或村党支部书记所操纵，使其决策权变相成了个别人专制的工具。

四、结论

对于自治的内涵，王圣诵先生在《中国自治法研究》中认为，“自治系地方上的公共事务，由人民自行处理，或者由人民选出之官员代为处理”。[3](p20)这里值得注意的是，不论是人民自行处理公共事务还是官员代理，自治的主体都是人民，亦即《村委组织法》第2条规定的“由村民依法办理自己的事情”。而要达到这一境地，自治体外部需要在一定程度上独立于政府，自治体内部需要积极作为的民主决策。就我国村民自治实践来说，这两者都很欠缺。政府之所以能过多干预村民自治，在很大程度上也是因村民内部自治的实现程度还不充分。

孟德斯鸠说：“握有最高权力的人民应该自己做他所能做得好的一切事情。那些自己做不好的事情，就应该让代理人去做。”[7](p9)这就是说，在村民自治实践中，村民委员会做的只是那些人民自己做不好的事情。但问题的关键在于这两种事情如何划分。《村委组织法》第8、9、10条对此进行了界定。虽然人民不必对一切公共事务都事必躬亲，但人民应当拥有最高权力，在一切重大问题上有最后的发言权。这是村民自治的核心。在现实中，村民会议只是名义上的最高决策机构，除了选举之外，基本不召开村民会议；即使有召开，也不过是传达上级政府的某些指示，而不是就重大问题进行决策。而要真正实现村民自治，就不仅要在法律上确认村的最高权力属于全体村民（通过村民会议来实现），而且村民全体能积极参与决策，更为重要的是村民会议所作的决定还应有强执行力。对于前者，《村委组织法》已做了规定，而后两者还没有得到切实保障，所以前者在很大程度上也无法实现。

概括地说，自治不仅意味着自治体要在一定程度上独立于外在的权力，更重要的是，自治体内部要有使每个成员积极参与民主决策的制度安排。在自治语境中，这两者缺一不可。

一般而言，在小型如村自治体中，用民主制约权力是一种有效的治理原则。根据上述自治要求，如何实现村民内部自治是我国当下村民自治更为紧迫的问题。有论者说，国家权力的干预是村民自治难行的最重要原因，如果国家愿意运用其强制力，则任何自治体内部的民主决策都无法对抗。但我们很难让国家权力自动放弃其对自治体事务的管理，因为现行的自治体内部管理尚未实现真正的民主决策，国家的行政权力不仅有理由甚至有必要对自治体的管理施加某些影响。因此，要让国家的行政权力最大限度地退出自治体事务的管理，首先就应完善自治体内部的民主治理，也就是最大限度地完善村民民主决策机制和束缚村领导者的个人权力，以及在某些情况下，以集体名义出现的领导机构的权力。而唯一可能的方式就是提供村民集体决定的机会，并且在司法上予以保障。只有实现了内部自治，外部独立才有实现的可能性。

[1]冯仁.村民自治走进了死胡同[J].理论与改革，2011，（1）.

[2]彭大鹏.村民自治已经没有了意义？[J].理论与改革，2011，（1）.

[3]王圣诵.中国自治法研究[M].北京：中国法制出版社，2003.

[4][美]科恩.论民主[M].聂崇信,朱秀贤,译.北京：商务印书馆，2004.

[5][英]罗素.中国问题[M].秦悦，译.上海：学林出版社，1996.

[6]吴思.潜规则：中国历史中的真实游戏[M].昆明：云南人民出版社，2002.

[7][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，2002.