地方政府公共服务多元化供给中的问题与对策研究

邓明辉

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

一、地方政府公共服务多元化供给的理论指导

（一）多中心治理的理念。

“多中心”一词是由英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼在其著作《自由的逻辑》中首先提出的，最初主要应用于经济领域。随着经济全球化发展、公民社会兴起以及后现代哲学的出现，“多中心”一词开始向政治领域发展，并且逐渐被广泛地阐释和接受。以奥斯特罗姆夫妇为主要代表的一些政治经济学家通过多年的实证研究，认为大城市地方政府的治理模式是“多中心的政治体制”。也就是说，在地方公共事务管理中，存在许多形式上独立的决策中心，并且这些多中心的决策之间是一种竞合的关系，既存在竞争性，也可存在合作性或契约性。它打破了传统观念中政府、市场两种主体的二元思维模式，逐渐认识到在大城市地区治理活动中，还存在其他多种的治理主体，可以是公共组织、私人组织或公民，这实际上是在理论上把各个治理主体平等化了。

本文所阐述的多中心理论是一套治理理论，包含了相应的分析单位、分析框架、经验研究方法等一系列知识，指的是“在自主治理的基础上形成多个权力或服务的中心，并且通过各个中心之间的竞争、协调、合作，尽可能多尽可能好地为公民提供公共物品和公共服务”。[1]

（二）多中心治理对公共服务多元化供给的指导意义。

多中心治理理论的出现极大地丰富了公共管理的理论与方法，并打破了传统意义上政府是单一权威主体的权力格局，形成了一个具有多个决策中心的治理网络，这一网络成为城市治理的主体，负责处理公共事务，提供公共服务。政府应该把企业、非营利组织、公民等都纳入公共服务体系，通过优势互补、竞争合作，有效地改善公共服务质量。

与传统的治理理论相比，多中心治理理论主要具有以下三个明显的优势：

第一个优势是公共服务供给主体的多元化。“多中心治理结构为公民提供机会组建许多个治理当局”。[2]也就是说，在城市管理网络中，政府不再是管理社会公共事务、提供公共服务唯一的权力中心，除政府之外，各种私人组织、非营利组织等都可能成为城市治理的主体。这就意味着，公共服务供给的主体可以是政府，也可以是各类组织，还可以是两者的合作供给。并且在多中心治理网络中，政府、企业、非营利组织、公民等主体的决策权力都是有限的，它们都在法律规定的范围内享有平等的、自由的决策权力。

第二个优势是公共服务供给效果的有效性。多中心治理的体制可以避免公共产品或服务提供的不足或过量。因为多中心治理体制和公共服务体系有助于“维持社群所偏好的事务状态”，[2]通过多层级、多样化的公共控制将外在效应事务治理内部化，通过将服务或产品打包提高它的经济效益。这样的公共治理就具有私人治理相似的性质，大大减少了搭便车之类的公共困境。

第三个优势是公共服务供给方式的民主化。“多中心治理”强调决策权力的下移，面向地方和基层，通过相互竞争、相互协调等方式实现治理目标。从治理网络的特点来看，多中心治理机制有利于不同的主体表达其利益偏好，使得决策以及控制在多层次展开，个人的决策要以集体层次的决策为基础，集体层次的决策又要听从大多数的意见，这就使得治理方式更为民主。而且由于多个治理中心要在相互竞争、相互协调中共同处理公共事务，实现对社会的有效治理，通过这一过程，公众的民主意识、参与能力得到提升。

二、当前我国地方政府公共服务供给的现状

自改革开放以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，文化、社会等各项事业也随之快速发展，人民的生活水平得到了显著的提高，政府的责任和职能也愈加沉重。经济的快速增长对政府的转型提出了迫切的要求，过去以政府为主导的一元化公共服务供给主体的模式已经不能适应现在的发展，公众对公共服务需求的全面增加与公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾日益凸显。综合而言，我国当前政府公共服务整体呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平”的基本特征。[3]具体表现为以下几个方面：

（一）政府一元化主体导致公共服务供给低效。

传统的思维是，由于公共产品的非竞争性和非排他性，以及公众的“搭便车”行为，公共服务理应而且只能由政府来提供。长期以来，事实也确实如此，政府是公共服务供给最权威的机构，是传统的公共产品生产和公共服务的供给唯一的主体。政府作为全能型政府，基本上集中了所有的公共资源，承担着几乎所有公共产品的供给。在这种体制下，由于垄断导致政府机构愈加庞杂，缺乏竞争，公共服务供给效率低下；由于不存在经营风险，导致投入产出缺乏严格的管理，公共服务生产和提供成本过高、资源浪费严重；这些问题的存在导致政府并不能有效地提供公共服务，满足公众的需求。

（二）公共服务供给决策随意性太多。

在传统的公共服务供给体制下，很多公共服务供给的决策人为因素干扰过多，很大程度上都是由领导个人意志决定的，或者凭着以往经验决定的，并没有有效地反映和满足公民的需求。由于公共服务供给的相关决策缺乏科学的决策体制和评估监督体制，导致政府对公共服务供给问题判断不是特别准确，公共服务供给方案设计不是特别合理，严重影响了公共服务供给的科学性、民主性，使公共服务供给的决策难以有效执行、预期效果难以实现，公共服务供给与公民真正需求相脱节、相偏离。

（三）公共服务供给总体水平偏低。

随着人民生活水平和消费结构发生的深刻变化，当前政府对于公共服务的投入不足，导致公共服务发展速度落后于整体经济发展的速度，公共服务供给的数量和质量落后于公民全面现实的需求。尤其是在基础性公共服务供给中，供给水平偏低的问题尤为凸显。比如，当前公众对于教育、医疗保健和交通通信的需求已逐渐占据主要地位，但是由于政府供给不足，导致教育、医疗费用过快增长，远远超出居民家庭可支配收入的增长速度，并已经成为多数家庭的沉重负担。所以，当前公共服务供给模式总体供给水平偏低，基础性公共服务供给尤为短缺的状况不能完全满足现在的需求，也不一定能够满足未来的需要。

（四）公共物品供给不足和供给过剩同在。

所谓的地方公共物品供给不足是指应当由地方提供的公共物品没有被提供或是没有按照地方公共物品的要求统一来提供，从而不能满足地方经济社会发展的需要。从公共物品供给的现状来看，制度类地方公共物品和基础设施类地方公共物品普遍存在着供给不足的现象，如统一的法规政策、切实可行的利益协调机制等。与此同时，地方公共物品还存在供给过剩的现象，这主要是指同一性质的地方公共物品被同一地方的不同地区重复地进行提供，这种公共物品主要是指那些可以盈利的基础设施类公共物品。之所以出现这种原因在于地方政府都倾向于从提供该类公共物品过程中获得一定的物质利益或是增加升迁机会、扩大影响力等，这也反映出地方政府“经济人”的基本特性。

（五）地区间、城乡间供给不平衡。

由于我国城乡二元体制长期存在的影响，很多时候，公共物品和公共服务供给仍会沿袭计划经济时代的模式，政府会将有限的公共服务主要投于城市，优先满足城市居民的需求，造成地方区域间、城乡间公共服务供给失衡。就当前我国地方政府的公共服务供给总体状况看，公共服务供给主要集中在城市，农村供给十分短缺。比如农村地方公路建设、社会医疗保障建设、义务教育普及、养老保险制度、信息网络建设、文体活动硬件设施建设、生态环境保护等方面，存在严重供给不足，影响了地方政府公共服务供给的覆盖面和公正性。

三、我国地方政府公共服务供给问题的原因分析

（一）政府主体的角度。

地方政府公共服务供给中的问题在很大程度上源于地方政府的失败。这主要表现在以下几个方面：（1）地方政府财力不足。分税制改革造成事权下放而财权上移的格局，地方政府的事权和财权不对称，地方政府承担了大量公共服务供给职能，但是却缺乏相应的财力作为保障，由此造成地方政府财力不足。（2）地方政府职能转变尚不到位。地方政府承担了过多的投融资主体的职能而缺乏相应的投资风险责任机制，因此往往会造成投资失误，从而加剧了公共服务供给的财政资金短缺。（3）地方政府的短视效应。地方政府领导由于任期年限的限制，往往倾向于提供在其任期内能够显现效果的具有短期效益的公共服务，而忽视了具有长期效益的公共服务的供给。因此，容易造成公共服务供给的失衡。（4）公共服务供给中公平理念的缺失。地方政府由于公平理念的缺失，在公共服务供给中更多地是从城乡二元对立的角度出发，对城市和农村采取不同的公共服务供给措施，这是造成公共服务城乡差异的根本原因。

（二）公共服务市场化角度。

在西方发达国家，市场发育比较健全，市场主体在公共服务供给过程中发挥着重要作用，成为公共服务供给的重要主体。改革开放以来，我国在公共服务市场化改革方面进行了一些探索，但是总体来看效果并不理想。首先，计划经济体制积重难返。受长期计划经济的影响，在公共服务供给领域一直是政府一枝独秀，由此导致具有潜在竞争性的私营部门在公共服务供给中的缺失，公共服务市场化主体发育不完善，公共服务市场化步履维艰。其次，错误观念和既得利益者的掣肘。传统的“政府本位”、“官本位”等错误思想观念仍旧在公共服务领域存在，既得利益者（如相应的主管部门、承担具体公共服务供给职能的企业）出于维护自身利益的目的，往往抵制改革的推行。再次，相关配套制度的缺失。公共服务市场化并不意味着政府责任的丧失，公共服务市场化之后政府仍然承担着宏观规划、财政筹措、业务监督等职责，而政府这些职能的有效发挥必然以完善的法律法规和健全的制度机制为前提，这也是地方政府在推行公共服务市场化中需要着力加强的地方。

（三）非营利组织角度。

非营利组织是公共服务供给的重要主体，是弥补公共服务供给中市场失灵和政府失灵的重要力量。在西方，成熟的公民社会承担了大量的公共服务职能，而我国的非营利组织力量弱小，发展滞后，很难承担起提供公共服务的重任。首先，政府向社会放权不够，非营利组织力量弱小。非营利组织的发展必然以政府向社会放权为前提，在我国，长期以来政府包办社会、凌驾于社会之上的管理体制并没有从根本上得以改变，因此，非营利组织缺乏良好的外部发展环境，发展滞后，力量薄弱。其次，非营利组织对政府存在着严重的依赖。我国大部分非营利组织都是由政府创建并主导，在资金上对政府存在着严重的依赖，这样就使非营利组织难以独立开展公共服务活动。再次，非营利组织活动领域比较集中，大多数非营利组织服务都是针对会员本身，在与公众切身利益相关且社会需求较大的医疗、教育、养老等领域发挥的作用十分有限。

（四）公民个人角度。

在现代的公共服务供给体系中，公民也是主要的供给主体之一，尤其是在志愿性、慈善性的公共服务方面，公民发挥着重要的作用。但是，就当前我国公民在公共服务供给中的作用来看，还存在诸多不足。由于很多公民的主体意识和社会责任感不强，参与志愿服务、慈善事业的公民还是少数，加上我国对于志愿服务、慈善事业的支持和管理力度还存在不足，很多公民参与志愿者服务、慈善捐助、社区自治巡逻等服务事业之后，并不能获得一定的物质保障或精神鼓励，单纯依靠公民的信念或激情难以持久，也导致公民参与积极性不高，参与人数难以保证。

四、构建我国地方政府公共服务多元化供给的途径

公共服务供给主体多元化要求改变原有供给模式中政府一元化的垄断状态，转而向包括政府、企业、非营利组织、公民个人等在内的多元化供给主体模式发展。这就要求政府明确自身职责，积极培育社会力量，将能够由市场、非营利组织、公民提供的社会公共服务项目交由这些组织管理，让他们承担大量政府不该做或者不好做的事情，从而更有效地为公众提供公共服务。具体措施有以下四点：

（一）明确政府职责，政府供给普遍义务性服务。

公共服务供给主体多元化并不意味着政府公共服务责任的减少或消失，而是要求政府从差异化的、微观的公共服务中脱离，将供给重心转向其他组织都无法替代政府提供的无差别的、宏观的普遍义务性公共服务。所谓普遍义务性服务，其实是底线服务，指的是那些公民要求的应当平等供给的公共服务，不因地域不同、经济水平不同而有所差别。对于此类公共服务，政府需要完全代表公民意志和利益来行使社会管理权，通过政府权威和政治程序公平地分配各种社会资源，使人人享有基本公共服务。同时，公共服务供给主体多元化也要求政府责任的转变。比如在政府将某公共服务项目委托市场主体或社会主体完成时，政府直接投资生产、经营管理的责任相应减少，但是如何制定规范、加强监督以保证服务质量的责任加重。因此，公共服务供给主体的多元化，一方面要求政府直接提供的公共服务限定在普遍性的无差别的义务性服务上，另一方面要求政府加强对其他供给主体的监管，确保公共服务供给的质量和效果。

（二）发挥市场作用，企业供给差异性服务。

公共服务市场化是实现公共服务供给主体多元化的必要措施，但是，在实践中必须对市场发挥作用的范围和方式进行认真分析。与政府以公共利益为旨趣不同，追求利润和效率是市场主体的本性。因此，市场就很难提供那种普遍义务性公共服务，转而强调提供满足个体需求的差异性服务。简单来说，市场提供的公共服务强调的是服务消费者付费与享受的对等，其目的在于满足对公共服务有更高要求的社会公众的需求，因此，它必然强调公共服务供给的差异性。从这个意义上讲，市场是政府必要的补充，而不能代替政府的基础性功能。同时，市场虽然不能解决公共物品的供给，但是却可以解决公共物品的生产。因此，可以在一定范围内将市场引入基础公共服务领域，如基本养老保险金的市场化运作等，从而实现资源的高效利用。

（三）培育非营利组织发展，非营利组织供给非差异性服务。

“政府提供的公共服务往往有很多空缺，例如对妇女、儿童、残疾人、贫困者的保护等等，而这些人的利益恰恰是最需要关切而私人企业又不愿意介入的”。一方面政府由于本身能力限制，政府难以照顾到这部分人的利益，另一方面市场又不愿介入这一领域，而这就为非营利组织发挥作用提供了空间。在国外，非营利组织发展比较充分，在弥补公共服务供给市场失灵和政府失灵方面发挥着重要的作用，成为社会发展的减震器和缓冲器。在我国，由于传统的政社不分而导致的非营利组织发展缓慢的现状没有从根本上得以改变，由此，公共服务政府供给与市场化供给之间还存在一定的制度空隙。因此，要端正非营利组织进入公共服务领域的认识，充分认识其在公共服务供给多元化中的重要作用，在政策上要一视同仁，形成公平的准入环境。对承担公共服务职能的非营利组织，政府应该在财政补贴、贷款贴息、税收优惠方面给予与公办事业单位同等待遇，使其成为公共服务供给重要的力量。

（四）提高公民意识，公民供给志愿型服务。

公民个人也是公共服务供给多元化中的一个重要主体。公民供给公共服务行为体现了公民强烈的主体意识和进取精神。政府通过一定的措施对公民此类行为进行扶持能够激发公民的自豪感和社会责任感，从而有效地实现公民参与。公民自发参与公共服务供给与非营利组织参与公共服务相类似，但是不是一种制度化的行为，缺乏明确的组织形式，因此，只能作为一种补缺型服务。西方发达国家对这类行为的扶持主要是通过经济杠杆来实现的，例如征收遗产税，对捐款或公益活动减免税收等。通过这一形式，一方面可以鼓励公民参与公共服务的供给，另一方面也为公民参与公共服务提供了相应的物质保障，例如对公民参与社区巡逻的扶持等。因此，我国在公共服务供给主体多元化过程中，要重视培育社会公众的公民意识、主体意识等，鼓励其提供志愿型服务。

最后需要指出的是，虽然公共服务供给多元化主体之间各有分工，但他们并不是孤立的，而是相互协调合作的。更确切地说，在公共服务供给方面，政府与其他供给主体之间应该是一种合作的伙伴关系。政府在提供普遍义务性公共服务的同时，还应注重公共服务供给相关政策制定，包括公共服务的内容、质量要求、收费标准等等，并且严格监督保证其有效执行。对于企业或非营利组织而言，应该按照政府制定的行业服务标准向社会提供规范的公共服务，接受政府和公民的监督。对于公民而言，公民在平等公正地接受公共服务基础上，有权了解公共服务的内容、质量、收费水平等，提供公共服务的组织不能隐瞒或拒绝告知。同时，公众还能够有选择地进行个人捐助或慈善活动，监督有关部门，确保公共服务供给的公正性。可以说，只有各个供给主体之间各负其责、相互监督、相互合作，才能形成政府、企业、非营利组织及公民良性互动、共同治理的格局，实现真正意义上的公共服务供给多元化。

[1]孔繁斌.公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构[M].南京：江苏人民出版社，2008.

[2]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].上海：三联出版社，2000.

[3]张春霖,等.中国公共服务报告2006[R].北京：中国社会科学院数量与技术经济研究所，2006.