城市社区公共危机教育系统构成及运行机制探析

刘亚娜　罗希

摘要：危机意识及应对能力对于减轻危机造成的危害至关重要，危机教育应在危机管理的框架下进行。社区是危机应对最基层、最可靠、最核心的堡垒，是有效提升公民危机应对能力的教育基地。文章立足于危机管理的系统思考，从当前我国公共危机教育存在的问题着手，阐释城市社区在公共危机教育中的突出地位和重要价值，探析适合城市社区的危机教育主体系统。根据社区的特性，梳理在社区开展公共危机教育的主要内容及形式。并针对各相关主体联动关系中可能存在的问题，提出对策建议。

关键词：城市社区；危机教育；主体系统；运行机制

中图分类号：G710 文献标志码：A 文章编号：1009-4156（2013）03-017-04

风险社会理论创始人乌尔里希·贝克认为，人们已完全生活在随时可能面临的巨大风险和灾难的不确定性之中。面对严峻的“危机时代”，加强公共危机教育，增强公民的危机意识，提高公民的危机应对能力，已成为当前我国政府在经济、社会发展过程中一个不可或缺的重要举措。作为危机预防的重要方式，公共危机教育能够提高基层市民应对危机的能力，减少灾害带来的损失。

一、从危机管理的视角理解公共危机教育

危机实质上是对一国社会应对能力的综合考验，提高应对危机的各种能力是进行公共危机管理的基础。好的“危机管理”是将危机转化为机遇的金钥匙。危机管理的着眼点，并不像人们通常所理解的那样排斥和消灭危机，而在于监测和处置危机，同时也包含着引入和利用危机的意思。

1.公共危机教育的内涵

在危机管理的框架下进行的危机教育，一般是指为了预防和减少危机，培养危机意识和一定的危机应对知识、能力，树立正确的危机观而进行的教育活动。开展危机教育就是有效、及时、充分地掌握各种可能发生的危机信息，积极做好防范，制定应对预案，掌握各种防范危机的技能。公共危机教育属于危机管理的预防和准备阶段，是提高人民应对危机能力的重要途径。危机教育的客体是全体社会成员；内容包括危机意识、危机应对知识以及危机心理教育，涵盖了危机情境所需要的知识和技能；形式不仅有知识传授、多种媒体宣传，也包括实践演练等。

2.重视并加强公共危机教育具有重要意义

加强对公众的危机教育，有利于提高政府的危机管理效能，提高社会成熟度。公共危机往往表现为爆发突发事件，它要求政府在有限的时间内既要控制危机的蔓延，又要对灾区进行人力、财力、物力的投入。如果民众具备一定的公共危机知识，不仅能开展一定程度的自救，也能配合政府部门进行相应的救助活动，提高应对危机的整体效能。换言之，公共危机教育能够使人们通过常态化的教育增强危机应对能力。此外，公共危机教育能够促进社会成员参与公共危机治理，实现政府和社会的互动。开展危机教育，倡导民众参与防灾减灾及救灾活动，在培养能力的同时也能够提高公民的社会责任感。

3.我国公共危机教育现状及存在的主要问题

我国危机教育现状不容乐观，推进危机教育任重道远。一方面，政府对危机教育重视不够。危机教育没有很好地适应风险社会的需要，这在一定程度上影响政府处理危机的敏锐判断和处置能力。在我国，危机教育的理论研究起步较晚，落后于危机管理实践，尚缺乏对危机教育深入、系统、规范的研究。由于缺乏系统的专业人员及教材等原因，危机教育在一定程度上还流于形式，效果不显著。另一方面，公共危机教育形式单一，参与主体较少，企业、社会组织、社区工作人员没有参与到公共危机教育中来，同时，还缺乏常态化的防灾训练。教育形式大多以宣传为主，缺乏实质性内容和有效的推进方式，不能满足不同受众对于防灾知识的多样化需求，也很难引起民众的重视。危机教育的内容主要集中在对自然灾害和事故灾害处置的经验上，对于突发社会安全事件、经济危机等的总结较少，对灾害之后的心理恢复和灾区重建尚未形成系统体系。

二、城市社区在公共危机教育中的突出地位及意义

1.社区教育的内涵

“社区教育”的概念在国际上正式和广泛运用是在二战之后。社区教育是指在一定地域范围内开展的旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量的教育活动。社区教育作为学校教育的补充，包含家庭教育、成人教育和技能培训等方面，发达的社区教育已成为一个国家教育现代化水平的重要标志之一。一方面，社区教育能为社区的建设和发展服务，即社区教育是为解决社区面临的问题而组织实施的，社区的需求决定了社区教育的内容和形式；另一方面，社区教育能实现全民参与、资源共享，即社区居民既是受教育者，又是社区教育的管理者。社区教育是一种自我教育、自我管理的活动。

2.社区在公共危机教育中的功能定位及作用

社区由一定规模的具有不同背景的社会群体构成，社区成员之间通过共同生活形成了相对稳定的社会关系网络，形成了对社区一定的归属感和特有的社区文化。在社区开展公共危机教育具有较强的针对性。不同的受众对公共危机教育的需求不同，如果单纯依靠公共管理部门来进行多样化、有针对性的教育，存在工作量大、成本高的问题。而社区人员构成相对稳定，可以最大限度地缩小教育需求的差异化，从而调动社区居民的积极性。让社区人员参与公共危机的教育学习活动，有利于实现教育目标、内容、对象、形式的多样化，并具有一定的灵活性。再者，社区居民日常建立的生活联系，彼此之间本身就形成了危机教育的宣传载体，能大大提高教育的效果。

3.城市社区公共危机教育规范化建设的必要性

在发达国家，基于社区的公共危机教育已经作为一种常态化的危机管理模式被运用于政府的公共危机管理过程。在美国，社区被要求提供不同层次的急救课程培训。社区应急反应队是非常重要的市民组织，它强调以社区为基础，通过制订详细的救灾培训计划，向社区居民提供救灾培训，引导居民发挥主动性，增强居民在灾害准备上的责任，增强相互救助的能力。在日本，社区防灾教育丰富多样，比如，举办救援大赛、防灾物品展销会，组织居民参观防灾教育馆、消防博物馆，社区间交流经验，普及防灾知识等。日本还擅长用人们喜闻乐见的漫画形式对社区居民进行防灾教育。他们将防灾知识手册画上大量生动的漫画插图，并由专人负责讲解。印尼政府面对频繁的海啸、地震等自然灾害，也强调要以社区为单位进行防灾演练，提高社区居民的警惕性及应对灾害的技能。

社区作为社会的基本构成单元，是政府服务、经济运行和居民生活交织的区域性共同体，不仅是民众工作、生活的重要场所，也是防灾减灾抗灾的前沿阵地。公共危机的教育与普及应从社区做起。2006年，我国提出了建设防灾型社区。完善城市社区公共危机教育，就要以社区为平台，明确城市社区公共危机教育的主体和客体，有效整合各类基层防灾减灾教育等资源，提供有针对性的公共危机教育内容，增强社区的综合抗灾能力。

三、城市社区公共危机教育主体的系统构成

我国城市社区公共危机教育，应是一个社区党组织保障、政府引导与规范、社区居委会统筹、灾害专业部门充实、社区学校及企业补充、非政府组织配合的共同参与、提供和实施的过程。推进社区危机教育首先应理清各相关主体在公共危机教育中的职责以及相互关系，以整合资源，建立统筹、协调、高效的公共危机教育主体系统。

1.社区党组织是社区公共危机教育的保障

在社区中，党组织可以发挥战斗堡垒和先锋队作用，党组织可以凝聚社区人心。社区党组织可以以社区共同利益为价值取向，开展有力的思想政治工作，吸引社区居民和单位共同推进社区建设。同时，发挥社区党员的示范作用，以榜样的力量带动社区成员和单位，共同做好社区的防灾减灾的教育工作。

2.政府是社区公共危机教育的引导与规范者

社区开展公共危机教育，政府引导与规范管理是关键。第一，政府应加强宣传，引导民众转变观念，有关职能部门组织相关工作者和社区居民学习危机教育的知识和理论，争取社会对在社区开展危机教育的重视和支持。第二，需要建立以政府为主导的社区教育协调机制，引导社区危机教育的规范化、制度化和法制化。从宏观层面而言，政府应积极引导公共危机教育的知识体系建设，鼓励、扶持该领域的专门研究，并将研究成果及时有效地转化为实际工作的指南。第三，政府引导危机教育内容的体系设计。当前，我国危机教育的内容过于陈旧。政府应充分利用不同类型的危机事件，并根据危机的发生周期，开展全过程危机教育，并注重危机教育过程的开放性。第四，注重危机教育的人力资源队伍建设。鼓励社区离退休老干部、教师等人才积极参与危机教育的宣传和教育。同时，整合教育资源，建立社区危机教育网络，引导不同社区的沟通、交流和协作，共享知识与经验，在全社会营造良好的社区危机教育氛围。

3.社区居委会是社区公共危机教育的统筹者

社区居民委员会是基层群众性自治组织，在社区开展公共危机教育要根据各社区不同特点开展有针对性的活动。社区居委会应是社区公共危机教育的主要负责人和统筹者，负责社区的灾害宣传和教育、编制危机教育内容、组织实施及效果评估等相关工作。同时，负责和不同的灾害专业部门进行沟通，了解和分析不同类型危机在本社区层面的教育内容，编制符合本社区的危机教育手册。

4.政府灾害管理部门是社区公共危机教育的重要支持力量

社区公共危机教育的完善不仅依靠自下而上的社区自治组织——社区居委会来进行，同时也需要自上而下的政府尤其是基层政府的资源供给。一直以来，我国的危机管理采用的是分部门条块结合的方式，国土、水利、气象、林业、消防等多个部门掌握不同的灾害预防知识和资源。以社区作为危机教育的基本单位，能够解决各灾害管理部门的公共危机教育社会覆盖率不高的问题。

5.社区学校和企业是社区公共危机教育的重要参与者

社区中的学校、企业是开展社区公共危机教育的密切相关者和参与主体。学校可以举办减灾培训课程，企业可以通过合同外包的形式，为社区危机教育提供相应的资金支持和技术支持，并通过对社区开展的危机教育活动，提高企业在社区中的知名度，为企业创造一定的品牌价值。即使企业不直接参与社区危机教育，它们也可以开展企业内部的危机应对管理，制定本企业的防灾规划和应急手册，对其员工进行应急法律和预防、避险、自救、互救等常识的宣传教育，增强员工的防灾意识和能力，通过维护企业员工的安全来间接减少社区防灾减灾的压力。

6.非政府组织是社区公共危机教育必不可少的配合力量

在现代社会，无论是发达国家还是发展中国家，非政府组织都致力于各种社会问题的解决。事实上非政府组织已经发展成为解决社会公共危机教育问题的又一个基本组织形式。非政府组织参与公共危机教育，可以使政府从日常事务中转移出来，致力于应急指挥部署。非政府组织作为连接政府与社会的桥梁，可以在危机教育的过程中较为及时地定位社区的现实需求，提供社区居民多样化的应对能力培训。同时，非政府组织在特定领域具有专业性的特点，能够在公共危机教育上提供有针对性的服务。

四、城市社区公共危机教育运行机制

1.城市社区公共危机教育的主要内容及形式

根据危机管理的阶段特点，公共危机教育的内容包含事前的预防准备知识、危机发生时的应对技能、危机发生之后的恢复和重建知识。在社区开展公共危机教育，一是对社区成员的危机预防教育。社区教育主体在社区中介绍本社区可能的灾害主要类型、灾害产生的可能原因、灾害发生的心理准备等，帮助社区组织和家庭制订一定的防灾计划。例如，在社区资源和灾害初步认识上，告知社区成员在灾害发生时就近的避难场所、急救电话、信息获取的渠道、应急物资的配备情况等。社区家庭根据不同要求，制定适合自己的最优方案、选定家庭避难所、备灾工具包、老人和小孩的撤离方案、购买保险、准备家庭备用的电源等，并定期检查家庭的房屋是否坚固，与社区的其他家庭沟通交流，以便在灾害发生时能够快速地逃生。二是灾害发生时的应对方式，积极开展示范演练。根据社区不同情况进行模拟灾害演练，教导社区成员正确的逃生方法，引导居民疏解压力和紧张情绪，克服危机造成的负面情绪。三是危机之后的恢复重建。公共危机的恢复阶段不仅需要政府大量的资金和资源的投人与支持，还需要良好的心理调适。应积极发挥社会工作者的专长，开展一定的心理辅导和培训，以便在社区形成良好的社会心理基础。

在教育形式的选择上，可以实现互动式教学和讲授式教学、理论式与实践类相结合。一是在危机应对知识方面，可以通过在社区发放宣传单、设立宣传栏、张贴海报标语、开办危机教育课堂、举办专题展览、组织进行街头咨询、印发科普读物等方式，向居民普及有关危机的知识。适当引人知识竞赛等形式，形成较为丰富多样的讲授形式。二是在社区防灾减灾知识和技能培训方面，通过专家咨询、知识讲座、参观学习、有奖知识竞答、防火器具实物展示、视频资料播放，给社区居民发放应急包、应急小手册等，指导居民学习常备应急用品的使用。三是在应急预案建设和演练方面，政府机关、居委会、社区学校、企业等开展各类形式多样、群众喜闻乐见的社区救灾演练，提高居民防灾意识和避灾自救能力。社区居委会工作人员还可以带领部分居民，对社区内的老旧电表进行排查，预防可能存在的安全隐患。危机应对的心理教育，可以通过一些专业的非政府组织讲座和心理辅导等来实现。

2.城市社区开展公共危机教育可能存在的问题及对策建议

（1）各地城市发展存在不平衡，从整体情况来看，城市社区教育本身还处于起步阶段。社区教育的实验研究和实践探索还处于自发状态，缺乏统一要求和统一行动。在社区中推进公共危机教育还没有引起社会各界的足够重视，更没有在实践方面形成规模效益。发生灾害的事后总结较多，预先防范的准备无论在硬件还是软实力方面都存在较大差距，因此，真正将这种有利于政府的社会管理、有利于民众的生活生产保障的有益行动切实落实下去，不仅需要政府、社会转变观念，还需要经济、社会的整体发展，以及社会管理的创新和能力建设。在有条件的地方试点先行，总结经验，探索规律，形成具体明确的操作规范，逐步推广。各地在社区开展危机教育也要从本地经济社会发展的实际出发，突出重点，体现特色。

（2）在社区开展公共危机教育的难点，是政府引导、社区合理统筹下社区内资源的有效整合，以实现资源共享，形成教育合力，提高教育效益。然而，社区中各相关主体缺乏沟通与协调会给社区危机教育的推进形成障碍。因此，政府应着力加快社区公共危机教育的规划。编制国家层面较为统一的公共危机教育课程及内容体系，明确基层政府、社区在公共危机教育中的职责和作用。同时，建立起社区公共危机教育的评价和考核体系。政府要把社区公共危机教育纳入整体公共危机管理体系，并将危机教育的实施情况作为社区工作的业绩指标，衡量社区综合管理能力。

（3）缺乏必要的、足够的、稳定的经费支持和人才队伍储备。社区开展危机教育要有一定的经费投入。但是，从实际情况看，各地政府都没有划拨这笔专项资金，有些活动的经费主要来源于政府的临时性支出。这一状况严重地妨碍了社区公共危机教育有效、可持续的开展。把社区公共危机教育引向专业化的道路，需要政府投入专项资金、培养社区公共危机教育的专门人才，提高社区居委会工作人员、社区工作者等人员的专业能力和水平，并提高他们的待遇水平，吸引优秀人才参与社区公共危机教育的建设。

（4）重视对危机教育的需求分析，设置合理、有针对性的课程体系。不同群体对危机教育的需求不同，因此，危机教育课程的设计，既要满足地区的特点，又要满足社区不同群体的不同需求，并且设计符合各年龄段人员特征的教育课程。

（5）社区自身建设薄弱，社会动员能力潜力未充分发挥。当前，社区组织与居民间有一定的互动，政府组织也在努力提高社区参与率，但许多活动多是围绕行政任务的完成而展开的，这在一定程度上造成社区动员对象的单一。以社区救助的人群以及退休党员等老年群体为主，广大分布在各行各业的社区居民，由于缺乏社区的情感利益结合点而缺少社区参与的动力。当面对突发危机时，社区所能动员和整合的社会资源有限。因此，需要上述主体真正发挥其能力，明确各主体的功能与定位，以制度与机制为保证和纽带，使社区公共危机教育体系有机地运转起来。

[基金项目：北京市属高等学校人才强教深化计划“中青年骨干人才培养计划”课题成果之一]

[刘亚娜：首都师范大学管理学院公共管理系主任，副教授，硕士研究生导师，博士，主要从事政府管理、公共政策研究]