我国现代高等教育中的政府管理

饶华敏　姚迪

摘要：当前，我国高等教育体制改革正处在承前启后的关键阶段。如何正确处理好大学与政府之间的关系，将有助于政府的宏观管理，有助于现代大学制度的建立。在分析政府参与大学管理的原因基础上，提出政府对大学最理想的管理应该是“重宏观管理，轻微观管理”、“重分权教育，轻集权教育”、“重服务职能，轻控制职能”、“重民主制度，轻科层制度”的管理方式。

关键词：政府；大学；教育；管理

中图分类号：G710 文献标志码：A 文章编号：1009-4156（2013）03-015-02

一、政府参与大学管理的原因

政府与大学的关系历来是各国学者研究的焦点之一。作为社会组织一员的大学，在许多方面得到了政府的帮助和扶持，大学不得不接受政府的管理，这是政府作为行政管理者对大学作为社会组织的一员行使的行政管理权力。政府对大学的管理既是必然的也是必要的，政府对大学进行管理的原因主要有：

（一）现代大学功能的拓展是政府管理大学的前提

大学的一个传统使命就是为社会提供服务。一直以来，高等教育都是通过提供专业知识、技术来满足社会需求的。例如，大学成立一些专门研究院、研究所、研究基地，致力于医学、生物、矿冶、信息、化学等领域的研究来促进科学的发展、服务于社会的进步，可以说，大学是国家科学技术进步的坚强后盾。在科学技术飞速发展的今天，大学的功能越发显得重要，大学正成为影响国家宏观经济改革和未来经济发展的重要力量。作为社会的组织和管理者，政府必然是制定和影响大学政策的重要力量，因此，大学的发展必须纳入政府决策之中，要加强对大学的管理，立法、规划、拨款等是政府影响大学发展的重要手段。

（二）保证教育公平和促进教育发展使政府管理大学成为必然

根据公共管理的相关知识，教育产品是一个准公共产品，如果任由教育市场随意发展，必定会导致教育资源分配不公和教育发展不平衡，就会造成教育市场失灵和混乱，因此，解决市场失灵的最好办法就是政府介入进行管理，政府通过制定政策，引导教育发展的正确方向；通过制定法规章程，规范教育部门和教育机构的行为，保障教师、学生等教育产品受益者的正当利益；通过宏观管理的方式，不断促进大学的繁荣发展，保障教育公平惠及每一位公民、每一块地方。随着民主社会的不断发展，高等教育的利益在未来需要更广泛、更平等地被人们分享，而作为供给利益代表的政府，承担着维护教育平等和提高质量的责任，是保证大学为公共利益服务的重要力量。

二、政府对大学的管理方式

作为大学的主要举办者和出资者，政府在对大学的管理中具有绝对的话语权，许多国家对大学的管理进行了一些试验和改革，但还是没有解决好问题，政府选择什么样的管理方式和方法直接决定着大学的前途和命运。综合来看，政府对大学最理想的管理方式应该是“重宏观管理，轻微观管理”、“重分权教育，轻集权教育”、“重服务职能，轻控制职能”、“重民主制度，轻科层制度”。

（一）重宏观管理，轻微观管理

我国高等教育发展过程中出现的与既定目标的偏离，在很大程度上与制度性的宏观调控水平低下有关，这种宏观调控或许远离学校的日常管理实践，但由于其稳定性、渗透性和全局性，它对大学发展的影响力往往更为深远。我国在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，我国大学与政府的关系发生着转变，必然引起政府的角色的变化，因此，要求政府转变职能，要由无所不包的全能型政府转变为适度管理的有限型政府，由僵化、落后的观念转变为更为科学、合理的管理观念，由过去微观、直接的管理方式转变为更为宏观、间接的管理方式。政府必须按照政企分开的原则，转变职能、简政放权、转变角色，充分运用立法、规划、拨款、政策指导、信息服务、评估监督等一些必要的行政手段，由对大学实行直接行政管理转为宏观调控管理。具体来说，政府对大学的宏观调控管理主要体现在以下两个方面：一是统筹规划。这是政府的一个重要职能之一，政府作为一个综合部门，具有其他任何组织没有的前瞻性和预见性，站在更高、更广阔的角度来统一规划。通常政府对大学的管理都要结合多方面的考虑对大学进行统一部署，这是最常用的一种宏观调控方法。二是指导监督，即由政府制定一定时期高等教育发展的路线方针和政策法规，建立健全以大学为主导的现代大学质量评价和监督体系，通过评价监督的结果来指导大学之后的计划制订，保证大学沿着正确的方向健康发展。

（二）重分权教育，轻集权教育

分权是指中央组织将重要决策权赋予不同行政管理单位或服务部门负责人的一种方法。集权是指决策权力和行动决定完全保留最高管理者决定，由最高管理者决定大小事务。政府集中对大学的管理权，能够政令统一，标准一致，便于统筹全局，有利于政府的管理及其目标的实现。但是过于集中权力，却限制了大学的自由发展，束缚了大学的自由发挥，大学里的管理者、教师、学生不得不为了完成上面规定的任务而失去大学应有的本性。过于向上集中的权力是高等教育系统运转中的最大危险。政府适当扩大对大学的管理自主权，是增强大学自主适应和调节能力、激发大学自我寻求发展动力的前提条件，也是调动大学的办学积极性、形成办学特色的立足点。教育分权有五个目的：教育财政上的目的、效能的目的、政治权力分配的目的、教育质量的目的和教育创新的目的。教育分权可以降低教育管理体制的科层化程度，进而提高工作效率；政府给予大学充分的自主权，将更多的精力放在学术上而不是为了完成繁杂的行政任务，从而促进大学的学术自由。

（三）重服务职能，轻控制职能

控制并非总是令人愉快的，从积极方面来看，对大学实行控制是适应环境变化的需要。但对于大学这样一个严重依赖环境资源输入的组织来说，控制更加成为其发展的阻碍。大学是培养人才的摇篮，是科学研究的重要阵地，政府的任务是更好地为大学服务而不是控制大学，把大学作为自己的附属机构。政府及教育部门树立服务的理念，摆正政府部门在大学中的位置，彻底打破“官本位”思想，以一种新型的管理模式来管理大学，就是要求政府与大学建立一种合作伙伴关系，政府将不再以“统治者”的姿态来管理学校，而应以合作者的身份来治理学校。这样，政府对大学的管理模式将实现从控制到服务、从规制到协调的转变。政府管理服务职能的转变不是简单地淡化政府的责任，而是强化政府的管理，让政府作用的定位和范围更为合理，使政府的教育干预更为有利和有效，从而促进大学社会职能的充分发挥。大学的发展离不开政府的引导、帮助和扶持，这就从客观上要求政府必须搞好指导、服务，促其健康发展，树立服务观念，及时、主动、积极地解决大学在办学过程中遇到的实际问题。

（四）重民主制度，轻科层制度

科层制度使得大学组织之外的宏观管理体制在很大程度上剥夺了大学的自主权，科层权力的无限扩大导致了大学组织内部学术权力与行政权力的冲突与对立，科层制度理性至上的原则压制了大学师生的个性理性和学术自由。因此，在宏观控制的前提下减少对大学组织的微观科层控制；厘清大学组织中事务及其对应的权力关系，有效地协调大学管理中的权力关系；以制度化的方式培植学术权力，对行政权力形成有效制衡，避免行政权力一股独大。民主管理是现代大学制度的保障，实行民主管理，可以成为各种力量、各种利益、多种声音的汇合处，充分反映着学校不同层次、不同集团、不同利益群体的诉求，在各种力量的交流、沟通、协调中寻求利益的平衡点，并朝着共同的目标和发展方向努力，并在这种利益兼顾的平衡中激发教职工的主人翁精神，共同促进学校各项事业又好又快发展。

[饶华敏：六盘水市委党校副教授，主要从事宏观经济政策、区域经济管理等研究。姚迪：中南大学马克思主义学院博士研究生，主要从事马克思主义原理、公共政策等研究]