县域经济与金融服务发展研究——以怒江州为例

付文敏，申云，杨发君

（1.怒江州委党校 教学教研室，云南 六库673100；2.重庆大学 城市科技学院，重庆402167）

在城乡一体化背景下，县域金融服务作为推动城镇化发展最重要的资本要素配置，是调节县域经济发展的有效杠杆。县域经济在整个国民经济发展中具有相对的独特性，其发展对县域金融的组织体系、服务功能等提出了特殊的要求。［1］在以银行为代表的金融机构进行深化改革后，县域金融服务开始不断弱化，原先以国有商业银行为主体的金融机构由于权力逐步上收而变得越来越薄弱；而且，国有商业银行上市后，不断加强对金融风险的防范和金融稳定使得弱势产业的金融服务得不到应有的重视。

对于国有商业银行的机构撤并，县域金融服务的供需矛盾不断凸显，虽然以农村信用社和邮政储蓄银行为代表的银行机构仍然是农村金融服务的主力军。但据相关研究证实，农村储蓄存款像 “抽水机”一样源源不断地从农村抽离到城市当中。谢家智、冉光和、［2］黄燕君、［3］何广文、［4］陈 剑 波、［5］曾 康 霖、［6］赵 志 华、［7］刘 小 利、［8］唐棠、［9］郭建民［10］等许多国内学者都对此进行了大量的研究。但现有的研究主要针对农村市场金融服务的缺失及重构县域金融体系的必要性，但对我国在城镇化背景下县域金融发展以及金融供给的深层原因认识不够，对如何重构以县域为单位的金融体系更缺乏系统的可操作性的对策建议，致使有效的县域金融体系迟迟难以建立，严重阻碍了县域经济的发展。本文以云南省怒江州为例，从县域金融服务的角度来分析县域经济发展和县域金融服务体系的构建。

一、县域经济发展中的金融服务现状

怒江州是全国唯一的傈僳族自治州，位于滇西北，与缅甸、越南、老挝三国接壤，全州所辖泸水、兰坪、福贡、贡山四个县均为国家扶贫开发重点县，是一个集 “边疆、民族、贫困、宗教和高山峡谷”五位一体省情的最集中，最典型的代表。由于受交通条件、资金、技术、人才集聚不足等因素的制约，金融服务支持经济发展的作用有待提高。据调查，怒江州虽然实现了乡镇金融服务全覆盖，但由于自然条件恶劣、人才缺乏、相关配套措施落实不到位等原因，部分固定网点已处于亏本经营，流动网点存款业务量较少，使金融服务水平和质量大打折扣。金融服务作为经济发展的基础保障，对怒江州走出产业结构调整瓶颈、城乡展现人居环境新面貌、农民摆脱扶贫依赖、改善生活和增加收入、全面建成小康社会等方面有重要影响。县域金融服务的发展水平直接影响着怒江州县域经济的健康可持续发展。因此，提高怒江州金融服务的质量和水平，充分发挥金融杠杆在县域经济发展中的调节与支持作用，是怒江州实现经济结构调整、转变经济增长方式、推动自主创新、节约能源资源、改善生态环境、促进县域经济协调发展的新动力。

（一）县域金融服务体系不断建立健全

一是网点不断增多，金融格局多元化，服务范围更广。2010年国家实施 “空白乡镇金融网点与服务覆盖”工程以来，怒江州加大了县域金融服务工作。怒江州农村信用社、邮政储蓄银行通过新设网点、流动服务网点等形式实现了全州29个乡镇金融服务全覆盖。怒江州已经初步建立了以人民银行、工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、农业发展银行、邮政储蓄银行和农村信用社为主体，小额贷款公司为补充的县域金融服务体系。目前怒江州共设有8家金融机构，23个分支机构，62个网点，其中泸水县30个、兰坪县15个、福贡县10个、贡山县7个。从县域分布格局看，四县的机构分布与经济格局大致一致。国有商业银行有10个分支机构、21个营业网点，主要集中在泸水县城六库镇和兰坪县城。2011年新进驻怒江州的中国银行仅在泸水县城设立机构；农业发展银行有1个分支机构，2个营业网点，均设立在泸水县城；邮政储蓄有5个分支机构，6个营业网点；农村信用社有3个县级法人机构和1个县级大社，33个营业网点，在全州29个乡镇均设有网点；小额贷款公司共有3家，其中泸水县2家，兰坪县1家。各商业银行作为支持地方经济发展的主力军，对推动地方经济发展起到了积极作用。二是金融支持重点领域发展力度不断加大。怒江州金融机构结合县域实际，不断加强对重点项目、涉农、小微企业和民生金融等的支持力度。其中“矿电”两个行业贷款占全州贷款余额的50.65%，重点行业得到有效支持。在2012年8月，电力、热力、燃气及水的生产和供应业新增贷款最多，新增2.78亿元，占新增贷款30.02%；房地产业新增贷款1.44亿元，占全部新增贷款的15.55%，信贷投向与全州产业结构特点一致性较高 （见图1）。

图1 怒江州2012年8月新增贷款行业投向

（二）金融产品及服务创新步伐加快，能力提升

怒江州涉农金融机构全面对接县域经济发展，围绕 “三农”加大金融产品创新和服务力度，提升了服务质量和水平。一是积极推出特色金融服务产品，扩大抵押担保范围。怒江州针对不同需求逐步推出了扶贫贴息贷款、林权抵押贷款、“贷免扶补”小额创业贷款、农户小额最高余额循环贷款、最高额度企业授信担保贷款、惠农卡、民贸民品优惠利率贷款等10多种农村金融信贷产品。2011年12月，兰坪县成功发放首笔林权抵押贷款，实现了怒江州林权抵押贷款零的突破。二是积极推进支付体系建设。农行怒江州分行率先在怒江州金融服务不健全的农村地区设立惠农支付服务点，利用POS终端为农民群众提供成本低廉、方便快捷的支付服务，满足农民群众最基本的金融服务需求。

（三）农村信用体系建设环境进一步完善

2012年以来，怒江州农村信用体系试点工作全面推开，辖内农村信用环境明显改善，不仅增强了农户的信用意识，也净化了农村金融生态环境。怒江州以评定信用户，创建信用村、信用乡 （镇）作为突破，以泸水县作为试点县选取了大兴地、上江、老窝和称杆四个试点乡镇积极开展创建工作，推动 “农村青年信用示范户”评定。泸水县农村信用社在全州范围内首家启动“信用村镇”创建工作，并将老窝乡中元村作为“信用村”试点，为77户农户颁发了 《农户小额信用贷款证》并办理了农户小额最高余额循环贷款，共计金额494万元。

三、金融服务扶持县域经济发展面临的主要问题

（一）县域经济基础薄弱，抑制银行信贷有效投入

怒江州县域经济发展还处于较低水平，经济结构不合理抑制了银行业金融机构的信贷投入，难以使金融资源配置达到最优。一是县域经济区域间发展不平衡。截至2012年上半年，怒江州四县国民生产总值分别为：泸水县10.95亿元、兰坪县6.8亿元、福贡县1.93亿元、贡山县1.7亿元，其中泸水和兰坪两县的国民生产总值占全州的82.02%，福贡、贡山两县仅占17.98%，泸水、兰坪县的固定资产投资总额占全州的73.49%，福贡、贡山县仅占26.51%，福贡县、贡山县经济发展水平落后于泸水县和兰坪县，区域间经济发展不平衡，并呈现扩大的趋势。四县的县域经济总体规模明显较小，与全国、全省相比还处于一个较低的水平。二是经济结构性矛盾比较突出，产业结构不合理。2012年上半年，县域第一产业1.82亿元、第二产业8.47亿元、第三产业11.09亿元；产业比重为9：40：51。其中农业作为主导产业发展缓慢，产业化水平较低；工业企业大多数是以采矿、小水电开发为主的传统产业，企业数量少、规模小，发展后劲不足。第三产业产值多出自旅游业及商品批发零售业等，现代服务业产值较低。怒江州县域经济总体上还未摆脱 “农业弱县、工业小县、经济贫县”的状态。三是地方财政收支矛盾突出，自我发展能力弱。2011年，怒江州生产总值64亿元，地方财政一般预算仅6.7亿元，而支出高达42.69亿元。财政收支矛盾引发出很多具体问题，诸如交通、水利、通讯、旅游文化等经济发展投入不足，导致县域经济发展环境不宽松，资金短缺成为困扰县域经济发展的第一大难题。

（二）金融组织体系及功能不健全，资源分配不均衡，削弱县域金融服务功能

1.县域金融机构营业网点匮乏，存在金融服务 “盲区”

据调查，中国银行2011年才进驻怒江州，处于起步阶段，仅在州府设立了机构。随着各商业银行实行集约化经营，商业银行逐步退出县域金融服务市场，大量撤并营业网点，造成县域金融机构规模减少、机构萎缩，网点严重分布不足且覆盖率低，除了农业银行保留了四县的网点外，工商银行、建设银行仅在泸水和兰坪两县保留了网点；农业发展银行作为政策性金融机构，仅在州府建立了机构，由于其自身定位不清晰，存在脱离 “三农”的现象。金融机构减少使县域经济建设信贷投入逐年减少，信贷支持减少使供给跟不上需求的变化，加之基层商业银行信贷审批权限的上收，县级商业银行基本上丧失了信贷权，名为支行，实际上是仅靠单薄的支付结算服务，在很大程度上缩减了县域信贷市场的融资渠道，弱化了县域金融服务。大部分农村受道路、教育、通讯等基础设施落后和人口居住分散、分布稀少的影响，居民获得金融服务的成本较高，存取款业务要到数十里外的乡镇或者县城办理，在一定程度上减少了对金融服务的有效需求，同时还阻碍了农户对信贷信息的获取，抑制了一部分信贷资金潜在需求者的需求。

2.县域资金大量外流，进一步加剧资金供求矛盾

一是随着各商业银行贷款普遍实行扁平式管理，使县域机构的贷款不断萎缩，吸收的资金大部分上存，在一定程度上变相成了上级银行的“储蓄所”。二是邮政储蓄主要以吸收存款为主，发放的贷款极少，并将吸收的储蓄存款以较高的利率转存人民银行，无风险的高息收入给邮政机构带来了较大的利益。因此，在短短的4年中邮政储蓄增势迅猛，金额不断增加，成为县域经济资金外流的重要渠道。2012年6月末，怒江州四县邮政储蓄存款余额3亿元，较成立当年增长129%。三是由于农村信用社承受风险能力较差，加之县域缺少优质项目，为增加利息收入，纷纷参加社团贷款，导致部分县域资金流向其他发达城市，使得县域和新农村建设信贷投入严重不足，农民贷款难问题更加突出。截止2012年6月末，怒江州农村信用社的社团贷款余额为3.42亿元，占各项贷款余额的28.74%，其中以贡山县尤为突出，贡山县农村信用社的社团贷款余额在各项贷款余额中的占比高达66.87%，县域资金外流情况非常严重。

（三）农村金融机构体系不健全，融资渠道狭窄，农村金融服务断层

目前怒江州农村地区只有农村信用社和邮政储蓄两家机构，但邮政储蓄仅限于小额信贷业务，存多贷少，信贷支持地方经济发展能力有限；农村信用社在农村金融市场中发挥着越来越重要的作用，基本上垄断着农村信用市场，但由于自身资金实力弱小，信贷投入无法满足县域经济发展的巨大资金需求，新增的网点面临重重困难，农民融资困难的局面依然严重。此外，农村金融机构的从业人员素质、业务能力普遍偏低，对金融服务的认知仅停留在简单的业务办理上，操作机械化，缺乏创新力。目前怒江州尚未形成完整的金融服务人才引进和培训机制，导致经营和管理服务缺乏人才和技术支撑。

（四）县域金融服务缺乏创新，金融产品较为单一，服务深度不够

一是随着经济发展，农民生活水平逐步提高，城镇化建设加快，产业结构不断调整，县域国有、集体所有制企业基本上退出历史舞台，大量的个体、民营、混合所有制等形式蓬勃发展，社会对金融需求逐渐多样化，对县域金融服务提出了新的不同层次的要求，传统的金融服务仅局限于小额、流动、分散式的传统贷款模式，缺乏创新意识和创新策略，在贷款品种、贷款方式、贷款金额、贷款期限上不能适应县域经济发展多元化、多层次的需求，而县域金融服务需求又存在着低率性和分散性，因而金融服务的发展深化程度和创新能力都有待于提高。二是由于资本趋利避害的本性，金融服务行业很容易在经济发达地区形成产业集聚，而怒江州受到自然条件和供需的双重影响，考虑到金融企业资产的安全性，在投资风险高、成本高、效益低、回报低的地区，县域金融机构服务较少，服务面也比较狭窄，基本围绕县城业务，难以延伸到自然条件较差和地理位置偏远的乡镇和行政村，使得城乡金融资源分布不均衡，农村金融供给边缘化。

（五）县域融资担保体系建设滞后，金融生态环境有待加强

1.社会信用体系建设滞后和信用意识薄弱。一是农村信用环境较差，逃债、冒名顶替骗取银行贷款等现象时有发生。二是个人信用意识薄弱，农民文化素质偏低，缺乏金融常识。三是中小企业信用较低。企业经常因为破产和兼并违背诚信原则，随意违约，形成大量的呆账坏账，而对于失信行为采取的制裁制度尚未完善，失信的行为得不到根本有效的制裁，影响着银行放贷的积极性和对地方经济发展的信心，加剧了借贷双方的矛盾，在一定程度上阻碍了县域经济的发展。

2.中介机构长期缺位，借贷双方信息不对称。一是信用担保机制不健全。目前怒江州仅有1家州级融资担保公司，各县尚无担保机构。而资金来源单一、规模小、风险承担比例不合理等因素制约了怒江州融资担保公司的发展。目前怒江州融资担保公司按照注册资金1：8的比例进行担保，最多只能为中小企业担保获得2.4亿元贷款，相对于中小企业巨大的资金缺口无异于杯水车薪。缺乏有效的信用担保机制，借贷双方信息不对称，加大了金融产品面临的风险，在一定程度上抑制了金融产品的自主创新能力。二是评估机构的长期缺位。怒江州目前尚没有相关评估机构，无法提供信用评级、资产评估。作为云南省最后一个开办林权抵押贷款的地州，林权抵押贷款等业务却无法有序推进，现仅有的3笔林权抵押贷款均通过外地的评估公司进行评估促成，无形当中增加了借款人的成本，很大程度上阻碍了该项惠民政策的落实。

四、加强金融服务扶持县域经济发展的对策建议

（一）加快县域经济发展，夯实经济金融协调发展的基础

一是加快县域产业结构调整，培育特色支柱产业，推进产业化经营。围绕怒江州 “三基地、一品牌”的战略目标，增强对水能、矿产、旅游、生物为代表优势资源的支持，努力寻找经济与金融发展的结合点和切入点，吸引银行加大信贷投入，发挥经济在金融活动中的作用，不断提高县域经济的综合实力。二是加大对农业龙头企业、特色农业、专业合作社、中小企业的扶持力度。积极寻找辐射面广、带动力强、经营规模大、经济效益好、抗风险能力强的中小企业、农业龙头企业和农业专业合作社优先扶持，实施优惠和保护政策，采用减免税收、贷款贴息等方法，帮助其增加资本积累，增强抵御市场风险的能力。同时支持分散的农户向有力的组织聚拢，扩展规模，使金融服务能力真正延伸到农户的田间地头，有效改善基础设施，扩大生产能力，带动农村产业结构调整和产业升级。

（二）加快县域银行体制改革步伐，建立健全县域银行服务体系

一是推进银政、银企、银监合作。人民银行要充分发挥 “窗口指导”作用，加强对县域金融的研究，针对县域经济与金融发展情况开展专题调研，及时掌握各县经济发展及资金需求情况，并做出市场分析、反馈。还要与当地政府和企业建立良好的沟通协调机制，加强业务指导和政策宣传，向当地政府部门建言献策，尽可能地参与到地方经济建设的重大决策中来。政府、银行和银监会要充分发挥作用，协调好领导、管理、服务的关系，整合金融服务业资源优势，优势互补，改善金融服务设施，完善金融服务功能，降低融资成本，把执行货币政策与防范金融风险统一到支持县域经济发展上来，引导县域经济金融朝着符合产业结构调整的方向发展。二是引入市场竞争机制，填补农村金融机构空白，放低放宽金融机构和金融业务在农村的准入门槛，包括中小银行和民营银行的准入，鼓励金融机构在农村增设分支机构，加强农村金融服务，到农村地区设立村镇银行、小额贷款公司、社区资金互助社等多层次、多样化的新型农村金融组织，扩大覆盖面，进一步完善农村金融服务体系。努力探索以农业小额信用贷款、农业小企业贷款、农户小额贷款、联保贷款、互助贷款为主要形式的新型农村金融机构，加大农业信贷资金的投入，扩大信贷规模，创新信贷产品和服务方式，增加对农户生产贷款的额度，降低贷款门槛，简化贷款手续。三是组建区域性商业银行，关注微小企业和三农发展中的困难，为中小企业和非公有制经济提供金融信贷服务，并出台配套支持政策，为地方就业和经济发展承担起社会责任。四是加强金融服务行业的管理和监管，完善符合农村信贷业务特点的监管制度，对信用贷款实施管理，完善信贷操作流程，优化金融环境，加强对金融风险的识别、预测、反馈，使金融服务业更好地发挥社会管理功能和保险的风险补偿功能。同时对民间金融进行合理有效引导，妥善解决民间借贷问题，规范和促进民间金融的健康发展。

（三）开发县域经济特色金融产品，完善服务手段，提高服务水平

金融机构的发展要依托县域经济的特色，针对县域经济对金融服务的要求，探索建立具有县域特色的一体化金融服务体系，从根本上解决金融与县域经济发展不协调问题。一是要加快金融业务品种创新，在做好传统金融和现有金融产品的基础上，不断创新适应县域经济和金融发展的服务工具和金融服务新产品。二是要积极主动寻找县域经济中优质客户，加强信贷营销，增强金融服务的针对性，最大限度地满足不同区域、不同层次的经济主体日益多样化的资金需求。三是要积极拓展业务范围，拓宽县域融资渠道，创新信贷方式，为中小企业、乡镇企业、大农业龙头企业提供更多的信贷支持，同时加大金融科技投放力度，增强金融产品的科技含量，更好地推动农业产业化发展。四是在相对发达的地方，要充分利用现代信息技术手段，大力加强网上银行、自助银行系统建设，积极推广电话银行、网上银行等新型服务方式，为更多的企业和个人客户使用网上银行和自主银行系统办理相关业务，努力扩大服务的覆盖面，提高服务便捷性，吸纳更多的客户，增强商业银行自身的效益。

（四）构建人力资源引进机制，吸引高素质专业技术人才

未来金融业的竞争更多的是人力资源的竞争，怒江州县域金融服务于偏僻落后的农村地区，金融服务人力资源匮乏，从业人员普遍经营意识淡薄、观念落后、整体素质偏低、创新缺乏动力和基础。只有加快金融服务人才资源的优化配置，才能建立和完善金融服务商业化经营机制和合作运行机制，满足市场要求和经济发展需要。县域金融服务要统筹金融人才规划，提升农村金融服务管理水平。一是要通过各种优惠政策以及优厚待遇，出资建立研究平台，吸引金融高技术人才，形成良好的聚才机制。二是要改进人才激励制度，激发员工工作积极性、创新性，减少优秀人才流失。三是要加大对金融服务人才的引进，建立起符合现代市场经济条件的人才发现、培养、使用、管理机制，完善金融服务行业人才聘用选拔标准，引导和鼓励更多的高素质、高技术的城市金融人才扎根农村服务，以适应未来价格竞争的需要。四是加强对现有金融机构服务人员的技能培训力度，转变从业人员落后的思想与观念，冲破根深蒂固的自然经济束缚。五是要加强对农民的金融知识普及和教育，引导农民使用现代金融工具和产品，提升金融意识。

（五）深化信用体制改革，建设县域金融生态环境

1.大力改善社会信用环境。一是当地银行和金融机构要加快农村信用体系建设，抓好信用村、信用社区试点，完善贷款担保体系，发挥为农民服务主力军作用。二是加大信用系统的宣传力度，广泛开展诚信教育和信用宣传，让农民和中小企业了解信用建设的意义，提高信用素质，树立良好的社会信用风尚。三是加快金融业与信息技术行业的资源整合，构建数据和信息传输平台。建立企业和个人的诚信系统，加快诚信立法，实现银行、政府、执法部门间的社会信用信息数据连网，提高社会信用信息的共享程度。四是建立农村信用的激励和惩戒机制，完善企业市场竞争和退出的公平环境，创造农村良好的金融服务诚信环境。

2.完善中小企业融资担保体系，加快建立评估机构。一是政府部门要加快建立和完善担保机制，建立和发展不同形式的担保机构和担保基金，为金融服务顺利进入县域和农村疏通渠道。通过担保公司引导、鼓励融资担保公司为符合条件的中小企业和农民提供担保，从税收和资金上给予大力扶持，降低农村金融机构投入的风险和成本，解决中小企业和农民 “担保难”和 “贷款难”的问题。二是融资担保公司要增强整体实力，拓宽融资担保方式，扩大抵押担保品范围，提高抵御经营风险能力，并积极探索建立各县担保公司分支机构，可实行州担保中心再担保的方式，有效规避信贷资金风险。三是要探索试行以中小企业应收账款、企业自愿互助联保等多种担保形式，有效缓解中小企业和农民贷款 “担保难”，金融机构 “难贷款”的问题。四是政府部门应尽快建立或引进中介评估机构，切实解决“评估难”问题，通过评估机构出台专业的评估报告，强化金融机构的风险识别能力和评估监测能力，同时金融机构自身也要建立一套初级的评估机制，对照专业评估，才能全面了解客户的经营状况、市场前景和潜力，提高风险防范与控制水平，有效减少放贷风险。良好信用环境需要靠地方政府、银行、企业和社会各界的共同创建，只有营造好怒江州扶贫开发工作良好的金融生态环境，才能为扶贫新策略注入生机和活力，实现县域经济与县域金融的全面协调可持续发展。

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