我国失地农民权益保障研究——以兰州市安宁区为例

范雪敏，周晓涛

（甘肃农业大学 人文学院，甘肃 兰州730070）

近年来，由于城镇化进程的加快，越来越多的土地被征收，大量农村劳动力与世代相依的土地分离，成为失地农民，农民失去了赖以生存的土地，连带失去了与土地相连的一切权益，而沦为 “种田无地，就业无岗，低保无份”的 “三无农民”。农民在失去土地后，由于其权益不断受到侵害，由此引发如上访、静坐等群体性事件，影响了社会的和谐和安定。由于受到教育程度、认识水平、学习能力等方面的限制，失地农民在就业、子女受教育、养老、医疗等方面面临诸多问题。这致使大量农民在失去土地的同时失去了进一步发展的能力。这些问题若不彻底有效的解决，会威胁社会的稳定，影响区域经济的协调发展。本文通过对兰州市安宁区失地农民的调查和研究，分析和研究这一问题，并提出保护失地农民权益的建议。

一、失地农民生活现状

兰州市安宁区地处兰州市近郊，黄河北岸，是丝绸古道上一颗璀璨明珠。总面积86.93平方公里，辖区设8个街道办事处，包括安宁西路街道、银滩路街道、刘家堡街道等，51个居 （家）委会，32个行政村，总人口19.2万。近年来，安宁区作为兰州的新城区，发展速度较快，农业用地被大量征收，除安宁西路街道和培黎街道外，其他街道都涉及被征地问题，使当地出现了大批失地农民，具有较强的典型性。

笔者对当地100位失地农民进行了调查。本次调查采取问卷调查的方式，通过对调查资料的汇总、统计、分析，发现兰州市安宁区失地农民的生活状况呈现以下几个特征：

表1 兰州市安宁区失地农民调查样本分布状况

（一）失地农民经济收入减少

在征地以前，失地农民的经济收入主要来自种地，同时还兼有房屋出租、餐饮服务、蔬菜水果批发零售等，家庭收入来源较多。土地被征后，原来从依附在土地上的一切收益都同时被剥夺，房屋出租的收入也随着房屋的拆迁大大减少，许多家庭只能转业，做点小生意来维持生活，经济收入明显减少。（见图1）

图1 失地农民征地前后经济收入状况调查 （%）

从图1中可以看出，征地以后，失地农民的经济收入减少，征地前后种地收入从55%下降到12%，征地后农民收入主要靠打工和征地补偿，政府救助也只占到了10%。而他们的补偿款也只能维持最近几年的基本生活需要。据调查显示，安宁堡街道、沙井驿街道离市区较远，失地补偿款从2002～2008年为8.8万元／亩。银滩路街道、刘家堡街道2008年补偿款为14.43万元／亩。各地补偿款不一，但是仍然不符合当地经济发展的需要。

（二）失地农民生活水平下降

失地农民失去土地后，由于当地经济的发展，农民的生活方式也发生了转变，农民家庭的消费结构也随之发生了明显变化。从土地被征用前，各个家庭基本消费的粮食、蔬菜基本上是自给自足，到现在这些消费品转变为必须从市场上购买。由于经济的发展，粮、油、蔬菜价格也在不断上涨，这就造成失地农民的家庭基本消费支出高于征地前。据实地调查显示，当地70%以上的失地农民认为征地后的生活水平比征地前下降了。（见图2）

图2 兰州市安宁区失地农民生活水平状况调查 （%）

（三）政府安置手段单一

经过调查发现，当地失地农民主要为一次性货币安置，其次是留地安置，给失地农民提供就业的方式很少。根据调查，我们发现，当地农民有36%的希望得到就业安置，22%的农民希望得到留地安置，只有23%的农民希望得到货币补偿，另有7%的农民希望得到土地入股方式补偿。安置手段单一，造成当地农民收入日趋减少，失地农民生活逐渐走下坡路，贫困化的现象也日渐严重。（图3）

图3 兰州市安宁区失地农民希望得到的安置方式（%）

（四）失地农民权益受到损害

土地是农民生活的保障，是农民经济收入的主要来源，同时为农民提供就业保障、社会保障、养老保障等相关权益，农民失去土地后，也就失去了这些权益，而由于我国实行的是城乡二元结构的制度，失地农民较之有地农民，权益损害的更为严重。［1］土地被征用之前，土地所附带的权益是农民生活保障的最基本的保障，土地被征用之后，农民生活生存保障没有了，而政府又对失地农民采取的是一次性货币补偿和住房安置的政策，农民其他的保障并没有得到有效的保障，这就使许多农民被征地后，就业、养老和医疗都成了要面临的问题。过低的补偿标准和非支撑性补偿方式，使失地农民不能有效地转变角色，发展空间小，收入状况日趋恶化，导致失地农民贫困化的现象日趋严重。

二、失地农民权益受损的原因分析

（一）失地农民自身的维权意识不高

由于农民本身的文化程度并不高，对征地的相关法律法规，以及国家对征地补偿的相关政策和程序了解不多，导致农民在失地过程中维护自己合法权益的意识不高，而现在征地的程序基本上暗箱操作，征收农民的土地，但农民对此并没有发言权和参与权。［2］农民只能知道哪些地被征收，补偿多少。失地农民欠缺相关的法律意识，自身的文化水平不高，对征地及征地补偿有不满意的地方，也不知道有什么渠道可以维护自己的合法的权益，再受到外界各种因素的影响，就导致农民对维护自身权益的意识越来越淡薄。

（二）当地经济发展水平欠发达

《土地管理法》第47条所规定的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四到六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。总之，土地补偿费和安置补助费加起来，最低限是10倍，最高限是16倍，最高不能超过30倍。［3］不管怎样，失地农民得到的所有的补偿费都不能和失地农民失去土地的损失相比，受当地的经济发展水平的影响，如果当地经济发展水平高，消费就高，失地农民生存空间小，得到的补偿费用就不能长久的维持生计。而相对地如果当地的经济发展落后，失地农民失去土地相当于失业，而当地经济的落后使得当地没有足够的空间吸纳新的劳动力，这样失地农民就缺乏社会保障，致使失地农民的权益受到了损害。

（三）失地农民权益保障政策落实的不够彻底

土地对农民的意义不言而喻，征地导致农民失去土地，也就使得农民失去了生活的保障。城镇化的发展，政府在征地过程中，并没有考虑到农民失去土地后，对生产、生活方式的影响，失地农民转变为市民，而失地的补偿还是依照农民的标准，这就导致失地农民生活保障受到侵害。［4］目前为止，我国社会保障制度覆盖面窄，农村实行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，这样的保障制度的保障水平低于城市，这就意味着失地农民失去土地这个基本的生活保障，失去了就业机会的同时又没有得到相应的社会保障，失地农民这个群体处在农村和城市之间，权益保障政策没有切实的落实，不利于当地社会的和谐发展，严重地说导致了社会矛盾日益突出。

（四）失地农民缺少争取权益保障的渠道

政府对于失地农民的补偿基本采取的方式是一次性货币补偿，这种安置手段单一，而又缺乏相对应的社会救助，以及失地农民受自身素质的影响，本身缺乏相关的专业技能，这就导致了农民再就业困难，生活水平也下降了。另一方面，失地农民维护自身权益的意识和能力并不高。农民是中国最大的弱势群体，是社会阶层中的底层，同时也是一个组织化程度最低的群体。由于自身缺乏相关的组织，在社会中处于劣势地位，从而使得农民对于政府决策和制度安排没有多少发言权。他们的意愿以及生活的情况都无法通过正常的渠道给社会及时反映，不能与政府进行有效的谈判。因此，在农民组织资源缺乏、组织化程度低以及利益表达渠道缺失的情况下，难免会导致失地农民利益受到损害。

三、构建失地农民权益保障机制的对策和建议

（一）建立健全社会保障体系

建立健全社会保障机制体系，保障失地农民的基本生活，采取多种补偿结合的方式，让失地农民可以维持长久的生活，保证失地农民在失去土地后还可以有别的生活来源。健全监督机制，使集体经济组织、政府以及各部门合理利用征地所得的资金，切实做到提高失地农民生活水平和保证资金的保值增值，断绝腐败和官僚主义产生的源头。［5］

（二）完善征地补偿制度

一是规范土地征用制度。在征用土地时必须严格执行国家征地制度，严格参照征地法，对征地的用途必须做长远考虑，而且要合理利用耕地，禁止滥用征地，加强监管征地过程，要尽量避免政府采取行政手段对农用耕地进行廉价划拨使用。对于征收的土地，必须坚持节约用地，尽量少占耕地的原则。二是提高征地补偿。现行的征地补偿标准并没有对失地农民的长远利益做打算，没有考虑到失地农民的就业、住房和社会保障等问题，因此，农民的土地在征用过程中对征地的补偿要考虑土地的质量、地理位置，以及未来用途和预期收益等因素来确定合理的补偿标准，同时要考虑失地农民就业、住房以及社会保障问题。政府也可以让土地参与市场经济，由市场和政府双方面决定土地的价格，将失地农民现有的经济损失和土地预期的经济利益相结合来确定补偿标准。

（二）建立失地农民就业培训机制

建立失地农民就业培训机制。失地农民实现就业相当于解决了失地农民生活来源，为失地农民的生活提供了保障，同时也能让失地农民尽快地融入城市，完成社会角色的转变。而有效的解决失地农民的就业，不仅要发展当地的经济，还要提高失地农民自身的专业技能，建立失地农民就业培训机制，扩大失地农民的就业渠道，实现城乡统筹发展。［6］

（三）加强失地农民的法律意识

必须加强失地农民的维权意识，充分尊重失地农民的知情权。政府要及时公布与失地农民利益有关的信息，使他们能了解自己的地位，以保护自己的权利。［7］政府要培育和规范农民维权组织，发挥其组织的凝聚力，引导失地农民表达其利益的正确行为，切实保障农民的参政能力，让失地农民享有合法的权益。要培育一定的组织如农民协会等，能够代表广大弱势农民，代表农民与政府和其他社会组织进行对话、沟通，提高农民的谈判力，以保护农民的合法利益。

四、结语

随着城镇化不断的加快，妥善安置失地农民成为当今社会协调发展的重大问题，政府必须重视这一问题，并且找出与当地发展相切合的措施，着重提高失地农民自身的素质，加快失地农民向城市居民转变的速度，重视失地农民再就业，对于失地农民的创业要给予政策上的支持，让失地农民成为带动当地经济的一大动力。

［1］卢继宏，郭建军.政府在失地农民权益保障中的角色定位 ［J］.农村经济，2008（2）：67－68.

［2］黄小彪.征地过程中农民权益保障问题的思考 ［J］.经济体制改革，2007（4）：88－90.

［3］孔祥智，王志强.我国城镇化过程中失地农民的补偿 ［J］.经济理论与经济管理，2004（5）：61－62.

［4］卢海元.土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想 ［J］.中国农村观察，2003（6）：48－49.

［5］鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设 ［J］.管理世界，2002（10）：37－38.

［6］高勇.城市化进程中失地农民问题探讨 ［J］.经济学家，2004（1）：50－51.

［7］傅珩.我国失地农民权益保障机制的研究 ［J］.农业经济，2008（2）：51－52.