论自然灾害时期适足饮水权的法制保障

武艳艳

摘要：近年来，全球环境不断恶化，自然灾害频发不断，严重威胁着公民的适足饮水权。自然灾害时期适足饮水权的法制保障，不仅有着权威的国际法源和国际标准，而且还有丰富的成功国外经验。为了更好地保障自然灾害时期的适足饮水权，同时履行我国的国际法义务，我们应当结合我国国情，借鉴先进的国外经验，制定统一的防灾减灾基本法，并形成一定的法律体系。

关键词：自然灾害；适足饮水权；权利保障

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0132-02

20世纪80年代以来，各种类型的自然灾害侵扰着全球，海啸、地震、泥石流以及旱涝灾害等在全球范围内此起彼伏，据统计，1980年至2011年间全球重大自然灾害愈发频繁：洪灾3 455次、风暴2 689次、干旱470次、极端天气395次。①作为一个地处亚欧板块和太平洋板块的交汇处的国家，中国也是一个自然灾害高发的国家。近年来，连续发生的自然灾害不仅给国民带来了巨大的生命和财产损失，也给人权带来了巨大威胁，适足饮水权就是其中之一。本文将揭示自然灾害造成的适足饮水权风险，分析自然灾害时期国家的适足饮水权保障义务，探索中国自然灾害时期适足饮水权法制保障的问题及完善。

一、自然灾害时期我国公民的适足饮水权风险

适足饮水权是为人人享有的为个人和家庭生活得到充足、安全、可接受、便于汲取和价格合理的饮水的权利。尽管《世界人权宣言》第25条第1款和《经济、社会、文化权利国际公约》第11条均规定了人人享有包括食物、衣着、住房在内的生活水准中没有明确将饮水包括在内，但是联合国经济社会文化权利委员会认为，使用“包括”一词表明所提到的权利并非全部。水权明显属于实现相当生活水准的必要保障之一，特别因为它是生存的最根本条件之一。②由于自然灾害带来的各方面影响，人类的适足饮水权无疑面临威胁，具体体现在以下几个方面：

首先，自然灾害可能造成饮用水短缺。一方面，中国水资源贫乏。在2007年时我国就已经列入世界贫水国家之一，“以国际标准看，世界人均水资源占有量为12 900立方米，中国不到这个数字的1/4，只是美国的1/5、俄国的1/7，加拿大的1/50，由此已进入13个贫水国家，而且是唯一贫水的大国。到2030年，我国用水总量将达到7 000亿—8 000亿立方米，而实际可利用的水资源约为8 000亿—9 500亿立方米，需水量已逼近可利用水量极限”[1]另一方面，自然灾害会加剧饮用水短缺，其中最典型的自然灾害就是干旱。例如2009年秋冬至2010年春季的旱灾，造成了3 334.52万人口的饮水困难，2000年因干旱造成的饮水困难人口达2 770万。

其次，自然灾害情况下，可能出现疫情，影响饮用水的安全性。俗话说“大灾之后必有大疫”，例如1931年时的中国，曾经发生过长江大水，长江大水发生以后，淹死的人尽管很多，但是因为饥饿和传染病流行死的人更多，总共死了300多万人[2]。大部分的自然灾害都会导致生活饮用水供应系统的毁损以及饮用水水体的污染，这将成为自然灾害发生以后要首先关注到的问题，因为生活饮用水供应系统一旦遭到破坏或者饮用水水体污染以后由此引起的疾病将呈现出规模较大、持续时间较长等特征，即使事后控制也会很棘手。例如“洪水往往造成水体的污染，造成一些经水传播的传染病大规模流行的条件，如血吸虫病、钩端螺旋体病等，但是在大规模的洪水灾害中，特别是在行洪期间，由于洪水的稀释作用，这类疾病的发病往往并无明显上升。但是，当洪水开始回落，在内涝区域留下许多小的水体，如果这些小的水体遭到污染，则极易造成这类疾病的爆发流行。”[3]

二、自然灾害时期适足饮水权保障的国家义务

自然灾害时的适足饮水权保障得到了国际人权法与国际救灾法的重视。前者包括《世界人权宣言》、《经济社会文化权利国际公约》和《第15号一般性意见：水权》等，后者主要包括《民防援助框架公约》、《关于流离失所者问题的指导原则》和《为减灾救灾行动提供电信资源的坦佩雷公约》等。根据国际人权法与国际救灾法的相关规定，自然灾害时期对适足饮水权保障负有如下义务：

1.尊重义务

尊重的义务要求国家不能无条件的干预公民的权利，应该给予公民充分的尊重与承认，要求国家不干预他人通过合法手段获取的饮用水。《第15号一般性意见：水权》具体法律义务部分第二十段规定“尊重的义务要求缔约国不直接或间接干涉水权的享有。这类义务包括：不参与任何剥奪或限制平等获取足够水的行动或活动；不任意干涉习惯或传统的水资源配置安排；不利用国有设施的废物或通过使用和试验武器，非法减少或污染水源；不在武装冲突期间违反国际人道主义法，限制使用或摧毁供水设备和基础设施。”①同时，第22段还规定“在武装冲突、紧急状态和自然灾害期间，水权包含了国际人道主义法对缔约国施加的义务。这类义务有：保护平民人口赖以生存的物体，如饮水设施、供水管道和灌溉工程；保护自然环境不受广泛、长期和严重的破坏；确保公民、被拘留者和囚犯得到足够的水。”②这一规定是从适足饮水权权利主体的角度进行强调国家尊重的义务。

2.保护义务

保护的义务要求国家采取适当措施防止第三方干预享受适足饮水权，也就是要求国家防止那些有害于获得饮用水的行为，尤其是那些对在社会中处于弱势地位群体的饮用水获得具有不良影响的行为。这就要求国家积极履行保护的义务，保护个人在饮水方面免受第三方的侵害与不正当的干预。例如在自然灾害时期，确保灾民能得到足够量的安全饮用水，防止不正常的太高水价；严格监督与惩处生产不合格或劣质饮水消毒制剂的企业与个人，防止因饮用水消毒不利而危害人体健康，损害人们的基本权利。

3.实现义务

实现的义务主要是要求国家履行积极的义务，也就是说要在公民需要物质帮助时，能够给予其及时的帮助和支持。主要是包括促进的义务和提供的义务。其中，促进的义务要求国家为全面实现适足饮水权这一权利采取适当的措施，为有效享有适足饮水权创造机会和条件。例如，国家可以通过一些法律的形式积极保护适足饮水权，以及与适足饮水权相关的其他权利；国家可以通过加大部分缺水地区的转移支付，改善缺水地区的环境，提高缺水地区获得饮用水的可能性等。提供的义务要求当个人无法依靠自身努力获得适足饮用水时，国家应该向其直接提供适足的饮用水，以利于其适足饮水权的实现，例如在旱灾时期国家应采取措施解决灾民的生活饮用水问题。由于自然灾害的种类繁多，所造成的适足饮水权威胁也各异，具体到是向什么样的人群提供，必须要明确。

在自然灾害情况下，国家不仅需要尊重人们获取饮用水的合法方式，不去妨碍人们获得饮用水；还需要积极保护人们获得饮用水的方式免受他人侵害，尤其是防止饮用水被哄抢。由于自然灾害通常会导致饮用水水体污染和饮用水供应设备损毁，在这种情况下，人们已经无法依靠自身努力获得饮用水。因此，国家应该积极履行实现义务，采取积极有效的措施，努力向灾民提供必要的饮用水援助，来优先保障灾民实现适足饮水权，至少是免于干渴的权利。

三、我国自然灾害时期适足饮水权法制保障的现状与未来

我国作为一个自然灾害高发国家，同时受地理因素影响，饮用水时空分布不均，在自然灾害时期公民适足饮水权会受到严重的威胁。我国政府在保障公民适足饮水权方面做出了巨大的努力，在法制保障方面取得了以下成就：

首先，从国际层面上来说，我国政府批准了《经济、社会、文化权利公约》。由于该公约包含了适足饮水权的规定，因此，我国作为缔约国就必须承担公约规定的缔约国具体的法律义务。

其次，在国内立法上，我国主要出台了：《中华人民共和国水法（2002年修订）》、《生活饮用水卫生标准（GB5749——2006）》、《关于进一步做好农村人畜饮用水解困工作意见》（2002年国家计生委、水利部制定）、《农村饮用水安全评价指标体系》（2004年水利部、卫生部制定）、《取水许可制度实施办法》、《中华人民共和国抗旱条例》和《自然灾害救助条例》等法律法规以及部门规章，它们从不同角度保护了适足饮水权。例如，《自然灾害救助条例》第14条中规定的应急措施中要求政府提供饮用水；《中华人民共和国抗旱条例》第34条第4款要求国家“向人畜饮水困难地区送水”；第36条规定，“发生干旱灾害，县级以上地方人民政府应当按照统一调度、保证重点、兼顾一般的原则对水源进行调配，优先保障城乡居民生活用水，合理安排生产和生态用水”；《中华人民共和国防震减灾法》除了要求对饮用水水质进行监测和防止污染外，还要求尽快恢复供水企业的生产。

上述立法为自然灾害时期适足饮水权保障提供了基础，但是这些立法大多停留在法规层面，比如《中华人民共和国抗旱条例》和《自然灾害救助》都只是行政法规，其法律位阶相对较低，这在一定层面上会影响其权威性。正因如此，中国应该进一步完善相关立法，主要措施是制定《防灾减灾基本法》，建立以《防灾减灾基本法》为中心，并包含部分专门性的灾害行政法规的灾害法律体系。在这些灾害法律体系中，强调适足饮水权保障，并明确政府保障适足饮水权的相关义务。

四、結语

总之，自然灾害时期公民适足饮水权的保护是政府和社会不得不面对的重要问题。加强适足饮水权保障不仅关系减灾救灾工作的顺利展开，也关系我国人权保障质量。因此，我国政府应在现有法律的基础上，进一步完善相关立法，使人们在自然灾害期间获得适当和充分的饮用水。

参考文献：

[1]何伊凡.中国水危机[EB/OL].中国水网，http：//news.h2o-

china.com/html/2007/06/584521181092020_1.shtml，2007-

06-06.

[2]汶川地震灾区的传染病疫情形势和展望[EB/OL].人民网，http：//www.people.com.cn/GB/32306/54155/57487/73695

39.html.

[3]传染病控制[EB/OL].中国疾病防治控制中心网站，http：//www.gov.cn/fwxx/jk/2008-05/14/content_972236.htm.