欧盟民生科技发展战略和政策支持体系：经验和借鉴

摘要：近年来，欧盟秉承为公民和全社会服务的民生科技政策导向，把民生科技作为欧盟地区发展的战略核心，对节能减排、可再生能源和新能源、食品安全等民生领域都给予了极大的政策关注和支持。同时大力推动欧盟统一研究区域建设，推动企业为主体的产学研技术创新联盟，加大民生科技领域研发力度，鼓励企业和社会增加民生科技领域的R&D投入。借鉴欧盟民生科技发展的成功经验和有效做法，对于完善我国民生科技政策，促进民生科技发展具有重要借鉴意义。

关键词：欧盟；民生科技；科技战略；政策支持体系；经验借鉴

随着资源的约束和环境问题的凸显，全球经济社会发展模式逐步向绿色、低碳模式进行转变。民生领域的问题的解决与改善日益成为各国创新政策、科技政策关注的重点领域。进入新的世纪以来，欧盟敏锐地捕捉到了经济社会发展的新动向和新需求，结合欧盟地区创新的特点，前瞻性地布局了多项分层次、分领域的战略计划，将创新政策、科技政策的触手延伸到与民生密切相关的各个领域，在战略层面、政策导向上引导科技资源配置，把可持续、绿色低碳发展模式作为欧盟及其成员国经济社会发展的新引擎、新动力。

一、 欧盟民生科技发展战略

欧盟一直秉承为公民和全社会服务的民生科技政策导向。长久以来，欧盟对食品安全、环境保护、就业与公民福利等民生领域都给予了极大的政策关注和支持。近年来，这一趋势进一步得到发展。作为一个统一行动者，欧盟的整体发展需要战略设计和政策支撑，并最大尺度反映欧盟各成员国的发展愿景和发展诉求，近几年，这一趋势进一步发展，欧盟其整体发展战略更为明确地将民生科技的发展作为未来发展的重心。

早在2000年，欧盟就提出了《里斯本战略》，该战略服务于建立一个更具活力和竞争力的欧盟，保障所有公民拥有更繁荣、更公平、环境更好的可持续发展的未来。这一远景目标蕴含着对民生的极大关注。在重视经济实力增强的同时，更重视国民福利的提升和地区可持续平衡发展。

欧盟第七个框架研发计划于2007年1月正式启动，“以人为本，使科技进步真正能为公民和全社会服务”是其制定的重要战略思想之一。其主要指导思想中与民生有关的内容包括：以经济发展和创造就业机会为中心，以知识进步和创新为动力，增强欧洲国际竞争力，改善人民生活条件，保证人民健康；坚定不移地走可持续发展道路，研发、创新和生产必须进一步保护环境，为后代负责。第七个框架研发计划中的重点集成领域绝大部分都是为人类造福、提高生活水平、保证健康等关系到社会和谐稳定的课题，如：健康、食品与农业、信息、能源、环境、运输等。

2010年3月欧盟委员会公布的“欧洲2020战略”描绘了未来10年欧盟的发展蓝图。其中，经济发展的重点确定在三个方面：一是通过提高能源资源使用效率增强竞争力，实现可持续发展；二是发展以知识和创新为主的智能经济，重视教育，建设数字化社会；三是提高就业水平，对抗贫困，加强社会凝聚力。该战略提出到2020年，计划将温室气体排放量削减20%，将可再生能源所占份额提高至能源使用总量的20%，能源效率提高20%；贫困人口少于2000万；至少40%的年轻人拥有高等教育学位，辍学率低于10%。从战略的发展重点和预期目标来看，欧盟未来的发展紧紧围绕着民生领域，民生科技的发展、民生领域问题的改善和解决成为欧盟经济社会发展的新突破口。

二、 欧盟科技政策支持体系

1. 大力推动欧盟统一研究区域建设，促进民生科技创新。欧盟有27个成员国，面积432万平方公里，人口5.025亿人（2011年数据）。其R&D投入强度为2.05%（2009年数据），科技创新人力资源为135.57万（全时当量，2009年数据）。欧盟民生科技创新环境具有以下特点：一是人口多、地域广；二是区域科技创新能力差别大、层次多；三是科技创新资源分布相对分散（相较于美国和日本而言）；四是研发创新市场分割、研发创新活动重复；五是研发创新人员和成果的自由转移不畅。

为了解决上述问题，欧盟致力于推动欧盟研究区域（European Research Area，ERA）的建设。2011年2月4日，欧盟理事会通过决议要求到2014年把欧盟研究区域（ERA）建成单一的知识、研究和创新市场，并要求欧盟委员会加强同成员国之间的协调，出台政策措施和行动方案，积极推动ERA建设。

欧盟委员会目前正在推进的ERA建设主要包括以下几方面的工作：（1）加强成员国之间科技政策的一致性和研发创新计划的协调与合作，并于2012年推出新的ERA行动方案；（2）围绕气候变化、食品安全、老龄化等民生主题，增大成员国在计划中R&D的投入比例；（3）加速已有的ERA项目进度和增加新ERA项目。制定政策措施，激励社会R&D投入；（4）加速创新环境、大科学平台、创新集群、信息咨询等基础设施建设；（5）建设现代化开放式研究性大学，培育世界优秀高教科研联合中心，鼓励教师和学生全球跨国界跨专业流动；（6）强化成员国科研融合，制定国际研发创新合作战略，扩大国际科技合作，吸引世界一流人才和优秀青年科研人员加盟。

2. 积极推动企业为主体的产学研技术创新联盟，加大民生科技领域研发力度。为应对全球金融危机，欧盟积极推动和组织以企业为主体、各方资源参与、产学研衔接的技术研发创新联合体，形成强强联合的战略技术创新联盟，共同研究开发创新技术，保持欧盟技术领先水平和竞争力。通过一系列措施和机制支持科技创新资源融合，产学研相结合共同研究，加强成果应用，扶持各种成果应用平台建设，建立健全成果应用机制，资助成果孵化和前期应用；以新技术、新产品为基准设立新标准，提高公共采购新技术要求，加速新技术产业化；采取政策措施，限制高消耗、高污染落后技术和产品的市场空间，促进新技术应用。

截至目前，欧委会积极扶持的5个技术创新联盟（JTIs）分别是：（1）新药创制联合行动，总研发经费投入20亿欧元；（2）氢能与燃料电池联合行动；（3）航空绿色运输联合行动，总研发经费投入l6亿欧元；（4）嵌入式信息系统联合行动，研发经费投入1.68亿欧元；（5）纳米电子研发创新联合行动，研发经费投入2.01亿欧元。

3. 制定优惠政策，鼓励企业和社会增加民生科技领域的R&D投入。欧盟利用杠杆效应，发挥公共资金杠杆效应和放大器作用，吸引全社会R&D投入民生科技的创新。一方面通过科技金融税收相结合，解决研发创新、创新型中小企业投融资难题；另一方面创建科技创新投融资机构或银行、风险基金.支持研发创新活动，分担风险扩大R&D投入。

欧盟采取的主要措施包括：（1）积极制定优惠政策措施，通过欧盟研究创新区域、大科学平台、创新集群建设等，利用资金“捆绑式”结构，调动成员国和企业投人R&D的积极性；（2）强化公私合作共同研发创新，提升全社会的R&D投入；（3）加强欧委会各大政策之间的协调。专项单列研发创新资金和扶持创新型中小企业发展的行动方案，吸引企业和社会R&D投入；（4）建立和完善创新投融资体系，采取各种政策和税收等优惠措施，便利和简化程序。促进风险投资、专业基金、市场融资、技术转移、信用评估、投资平台等的建设；（5）允许R&D公共资金进入市场竞争性领域，以基金运作的方式变公共资金一次性投人为良性循环可持续的反复投入；（6）成立专业的科技投融资机构，初期的投入以公共资金为主，以放大器作用吸引社会资金加入。

三、 欧盟民生科技领域分布的趋势和方向

一直以来，欧盟对节能减排、环境保护、可再生能源和新能源、食品安全等民生领域都给予了极大的政策关注和支持。近几年，这一趋势进一步发展。面对日益严峻的资源能源约束，欧盟从多个层面部署战略计划，打造低碳绿色欧洲。同时，欧盟将应对环境问题、能源问题和气候变化问题的认识与理解提高到新的层次，将围绕着这些困境问题而展开的低碳产业的发展视为“新的工业革命”。

1. 在节能减排领域，部署战略计划，加大资金投入。欧盟及其成员国在政策制定上注意向全社会节能减排、发展低碳产业的方向倾斜。2003年6月，欧盟立法委员会通过排污交易计划指令，规定从2005年1月起，包括：电力、炼油、冶金、水泥、陶瓷、玻璃与造纸等行业的12 000个设施，须获得许可才能排放二氧化碳等温室气体。2005年，欧盟启动了排放交易机制，根据这一机制的政策设计，各成员国应制定每个交易阶段CO2排放的“国家分配计划”，对相关企业提出具体的减排目标，并确定向企业分配排放权的方式措施。2006年3月，欧盟委员会发表"欧盟能源政策绿皮书"，提出开放欧盟能源市场，强化能源市场监管，鼓励能源的可持续性利用，发展可替代能源，制定欧盟共同能源政策，加大对节能、清洁能源和可再生能源的研究投入。2008年12月，欧洲议会发起“欧洲经济复苏计划”，对碳捕获、存储和可再生能源并入电网等低碳项目投入25亿欧元的资助经费。

2008年3月，欧盟理事会批准了欧盟能源气候一揽子计划，使得减排目标具有了法律约束力。规定到2020年，欧盟将温室气体的排放量在1990年基础减少至少20%，将石油、天然气、煤等能源消费量减少20%，将可再生清洁能源占总能源消耗的比例提高到20%。欧盟各成员国积极响应减排目标，如英国将其减排的长期目标确定为到2020年至少减少30%，到2050年至少减少60%；法国则提出创造“零碳经济”发展模式。

欧盟第七研发框架计划（FP7）中非常重要的一部分是关于节能减排的战略规划，涉及节能和可再生能源开发利用的九个重点领域包括：可再生资源发电技术、氢能与燃料电池技术、洁净煤技术、节能与能效技术、可再生能源取暖和制冷技术、CO2捕捉和封存技术、可再生燃料生产技术、智能电网技术以及能源政策制定支撑。

2010年3月公布的“欧洲2020战略”目标包括了将欧盟3%的国内生产总值用于研发，以及将温室气体排放削减20%等内容。为了实现这些目标，欧盟将启动7项发展计划。可见，在发展低碳产业问题上，欧盟不仅提出的口号最响，行动也走在了其他国家和地区之前。

2. 在可再生能源领域，不断加强技术研发和创新能力。欧盟作为全球温室气体减排行动的积极倡导者，近年来积极推动和引领低碳、绿色经济的发展，尤其是可再生能源领域发展成效显著。截至2010年，欧盟27国可再生能源总装机容量达135吉兆，位居全球第一。欧洲统计局2011年6月的最新数据显示，2008年欧盟可再生能源（包括太阳能、风能、水能、地热能和生物质能）在一次能源生产结构中的比例为17.6%，在最终能源消费总量中的比重为10.3%，欧盟电力总发电量中有l6.7%来自可再生能源。德国、丹麦、西班牙和奥地利等成员国的太阳能光伏和风能等可再生能源产业发展迅猛，已经形成了可观的产业规模。

近年来，欧盟将可再生能源产业作为未来新兴产业和战略性产业，从各方面予以扶持，取得了积极效果。欧盟可再生能源的迅猛发展得益于欧盟及其成员国的可再生能源政策，欧盟能源政策的战略目标：一是适应应对气候变化的要求，实现能源低碳化；二是确保欧洲能源安全。可再生能源的发展能够很好地契合欧盟能源政策的要求，并有助于欧盟发展新的新兴产业。提升未来产业竞争力，实现欧洲“再工业化”的战略构想。

3. 在食品安全领域，构建“从农场到餐桌”的食品安全机制。在食品安全领域，欧盟具有完善且严谨的食品安全法律体系。2002年1月欧盟发布了食品安全第178号管理法规，该法规中制定了食品风险分析的原则，建立了食品风险分析机制，根据该法规欧盟成立了“欧洲食品安全局（EFSA）”，该机构的主要任务是进行食品安全科学技术分析；同年2月，欧盟新的食品法生效，新食品法是欧盟迄今为止出台的最重要的食品法规，为各成员国在处理食品安全问题上创造了一个有效的食品安全管理框架，填补了在欧盟层面没有总的食品法规的空白。新食品法的颁布，除了保护欧盟成员国公众的生命和健康以外，对保护为人类提供肉食的动物健康和福利，以及植物卫生和环境卫生也提出了要求。欧盟的“从农场到餐桌”的食品安全管理模式成为欧盟食品安全政策总体目标。

欧盟拥有完全独立的食品安全科研机构，即食品安全科研机构不隶属于食品安全管理机构。为了保证开展食品安全科学研究的独立性，同时确保研究结果的公正性和可靠性，欧盟要求各成员国食品安全领域的科技活动需要纳入各成员国政府财政预算。同时欧盟有关机构制定了完善的食品安全危害分析关键控制点（HACCP）原则和食品卫生操作规范（GHPs）等。

积极制定食品安全科技发展的优先领域。欧盟各国根据国家食品生产与安全的特点，食品国际贸易的特殊性，制定了食品安全科技发展的优先领域，其最显著的特点是开展风险评估、建立食品与饲料快速预警系统、评价营养与健康的关系。

建立食品安全的快速预警系统。欧盟食品安全局与27个成员国之间建立了24小时快速预警系统，各国食品安全的信息能够第一时间在欧盟内部传递，为各国发现和应对食品以及动物饲料的安全问题提供了先机。

四、 对我国发展民生科技的几点启示

1. 从国家层面进行民生科技的战略部署。将民生科技作为今后科技工作的主攻方向之一，把民生科技创新活动纳入国家创新体系建设和科技管理范畴。积极实施“国家民生科技行动”，开展一系列促进民生科技创新和技术扩散的科技计划与活动；着力培养民生科技发展创新人才，集中民生科技创新领域的骨干力量，超前部署和发展前沿民生科技，围绕社会需求进行急需、重大科技项目攻关，抢占民生科技发展的先机。

2. 优化和完善民生科技发展政策环境和服务体系。从国家层面制定更加积极的扶持民生科技发展的扶持政策，进一步支持社会福利型企业的发展和民生科技产品的开发；集成运用各项金融政策工具，对从事民生科技发展的企业、社会组织、高等院校和科研院所给予财税、土地出让、金融信贷、人才等方面的优惠政策；加强民生科技发展服务支撑体系，由政府主导建设区域科技公共服务平台，鼓励高等学校、科研院所、大型企业开放科技资源，服务民生科技。

3. 健全民生科技发展的投入保障机制。调整和优化配置各类科技资源，建立健全民生科技发展的投入保障机制，将经费更多地投向民生科技领域。加强各类科技计划对民生科技研究开发的支持，逐步提高资源配置份额。针对健康、医疗、环境、生态、安全、节能、防灾减灾等方面的科技需求，设立专项计划；积极引导各种社会资源和民间力量支持民生科技事业，形成以政府投入为主，其他社会资本投入为重要补充的多元化投入机制。

4. 积极开展国际民生科技合作，整合全球科技资源。深化气候变化、能源环保、粮食安全、重大疾病防控等全球性问题的国际科技合作。积极引进国外从事民生科技的领军人才，同时鼓励国内人才走出去，鼓励国内科研机构参与国际民生科技领域的学术交流和科研合作；注重学习国际先进经验，加强国外先进技术的引进消化吸收再创新。鼓励国内高等院校、科研院所和企业与国境外合资或合作创办民生科技领域的研究开发机构。

参考文献：

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基金项目：上海市科技发展基金软科学研究项目（项目号：12692106000）。

作者简介：张楚筠，上海市公共行政与人力资源研究所副研究员，同济大学经管学院博士。

收稿日期：2013-03-11。