中国国有企业员工参与的演进路径

吴思嫣 崔勋

摘要：文章结合社会经济与劳动关系状况，对国有企业员工参与的演进路径进行分析。计划经济时期国有企业员工参与体现出了浓郁的政治性色彩；经济转型期的员工参与在延续计划经济实践的基础上又呈现出许多新的特征；在市场经济转型阶段，员工参与的特征主要体现在员工参与演进中的路径依赖、管理者权威和员工参与的此消彼长、参与形式与效果的形式主义与实用主义并存，员工参与的运行状态和运行效果在更大程度上取决于国有企业管理者的价值观和战略选择。

关键词：国有企业：员工参与：演进与发展

在政府的强力推动和企业的自主行为下，国有企业员工参与既保留了传统的色彩，又出现了许多新的变化。正如诺斯所言，“路径依赖意味着历史是重要的，如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择”， 回顾中国国有企业员工参与在计划经济到市场经济的发展历程，能够更清晰地探究其演进路径、了解其运行机制形成的根源和后续发展态势，并剖析其“发展”与“不发展”。本文拟结合社会经济背景与劳动关系状况，对国有企业员工参与从计划经济到市场经济的发展与演进作以分析和总结。

一、 计划经济时期的国有企业员工参与

1. 计划经济时期的社会经济与劳动关系背景。从新中国成立到1978年是计划经济时期，政府和主管部门对国有企业进行外部直接管辖，对企业实行“统收、统支和统配”，国家控制着经济运行中的生产、交换、消费和分配的所有环节。企业没有独立的经济利益，管理人员没有经营自主权，因此，基本上由国家直接经营的国有企业曾一度被称为“国营企业”。

按照劳动关系的一般理论，劳动关系的双方主体一方是雇主或管理方，另一方是雇佣劳动者。但是计划经济时期我国国有企业的劳动关系双方主体地位都没有真正形成，使劳动关系以劳动行政关系的方式体现出来。一方面，企业没有独立的经济利益和独立的经营自主权，也不享有独立的用人主体地位。另一方面，劳动者没有独立的劳动力所有权，没有择业自主权，其职业的选择要服从国家分配，与企业劳动关系的确定按照国家事先设定的规则，没有协商谈判的余地。因此，这个时期的国有企业劳动关系不是雇佣关系，而是自上而下的行政隶属关系。

2. 计划经济时期国有企业员工参与的状况。政府对国有企业民主管理的主导作用在计划经济时期有着极致的体现，使职工的民主参与管理呈现出政治动员型的特征。按计划经济时期的认知，企业民主管理是社会主义基层民主政治建设的重要组成部分，如果工人劳动，而行政管理人员管理，形成两大对立的阶级，那就不是社会主义，只有在劳动者开始真正被吸收参加解决企业劳动组织问题、生产问题和社会关系问题，并且这些问题变成劳动集体全体成员的共同事务，而不仅是行政管理人员的事务时， 才是社会主义。这种意识形态和认知给计划经济时期的国有企业员工参与打上了浓郁的政治性烙印。具体体现在：

（1）员工参与具有强烈的政治运动性。国企职工的参与是在企业中体现“人民当家作主的社会主义理念”的形式，因此作为政治任务通过行政渠道自上而下要求企业完成。如1950年，中共中央和政务院提出进行民主改革的运动，在国营企业中，一般都建立起工厂、车间、班组三级生产管理体系，建立起工厂管理委员会和职工代表会议制度，推行企业管理民主化。这种带有明显政治性质的民主运动，可以在很短时间内使企业职工全部参与到企业管理活动中来。

（2）员工参与活动具有突击性。民主参与常常作为鼓舞职工大干快干，完成生产任务的重要手段。每当季末年尾生产任务尚未完成或需要超额完成时，或者在政府发动各种生产运动时，民主参与管理便被作为提高员工积极性以及改进生产的法宝来使用，鼓励职工集思广益献计献策进行增产节约、技术革新。

（3）员工参与活动缺乏持续性。由于员工参与不是一种制度存在，而是以政治活动为主要形式，因此，活动持续的时间取决于活动的目的是否达到，当政治运动结束或某一阶段的生产任务完成，民主参与也告一段落。但也有些活动（如劳动竞赛、合理化建议和增产节约运动等）渐渐转变为经常性活动。

（4）员工参与是自上而下由政府推动的。为了“让人民群众参与基层管理”，中央政府和全国总工会在全国范围发动大规模的“民主管理”运动，中央政府以发布文件作为动员的方式，通过工会系统自上而下地进行推动和全面动员。比如劳动竞赛或合理化建议活动，都是由国家自上而下地进行推动，企业和职工“积极响应”。

因此，计划经济时期的员工参与更像是一项政治任务，在职工的“主人翁”意识和高度的政治敏感与响应双重推动下，自上而下的管理运动总是能够得到迅速普及。“鞍钢宪法”就是这种政治动员的典型体现，其主要内容被概括为“两参一改三结合”，即：干部参加劳动、工人参加管理；改革不合理的规章制度；工人群众、领导干部、技术人员三结合，可以说是对民主管理或员工参与的一次重要探索，但是在“大跃进”的时代背景下，它又是计划经济时代政治僭越经济和国家控制社会的典型代表，在执行和推广的过程中沦为政治工具，不可避免地带来了各种混乱和问题。

计划经济时期员工参与形式比较简单，主要有：合理化建议、创生产新纪录的劳动竞赛、职工代表大会和工厂管理委员会等。这一时期“民主管理”的基本特征是工人无任何个人权利、个人利益的被运动。当政治、经济管理体制还没有为民主管理的发展创造出良好的运行和发展条件时，它很难摆脱政治形势、政治斗争的影响。

二、 市场经济转轨时期的国有企业员工参与

1. 经济转型期的社会经济与劳动关系背景。国有企业是中国经济改革的中心环节，概略地回顾国有企业的改革历程，能够大致勾勒出国有企业劳动关系变化和员工参与演进的制度背景。国有企业改革是以强化国有企业的经济功能、提高其经营效率和营利能力为宗旨的。三十多年的国企改革可以划分为三个阶段 ：（1）放权让利（1979～1984）阶段，此阶段与劳动关系问题密切相关的改革措施，一是实行奖励和计件工资制度，二是扩大企业的经营管理自主权，给予企业一定的招工和用工自主权，试图打破已经执行了20多年的“大锅饭”制度。（2）两权分离阶段（1985～1992），这一时期的主要劳动关系制度集中在“破三铁”（铁饭碗、铁工资、铁交椅），从根本上撼动了传统的劳动关系。（3）建立现代企业制度与实施战略性改组阶段（1993年之后），在这个时期，配合下岗分流、减员增效的劳动用工改革，一批有关社会保障的政策和法规陆续出台，启动了劳动关系从企业保障向社会保障改变的进程，以严格的规章制度为基础的劳动控制，开始在国有企业中得以逐渐确立。

经济体制改革使劳动关系发生了重大变化，管理方和员工形成劳动关系的双方主体，劳动关系也从计划经济时期的劳动行政关系演变为市场化的雇佣关系。随着国有企业自主权的提升，管理者的劳动控制权不断增强，管理者和员工的地位分化越来越明显。

2. 经济转型期国有企业员工参与的发展。经济转型期国有企业的员工参与主要表现形式是职工代表大会、厂务公开、职工董事和监事、民主评议领导干部、合理化建议、质量小组等形式。职工代表大会是我国国有企业员工参与的基本形式，其发展历程是中国整个职工民主管理发展历史的缩影。

职代会是国有企业各类员工参与活动的主线，其他形式的参与如厂务公开、民主评议、职工董事等，都是在职工代表大会的基础上开展的。1981年，中共中央、国务院转发了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》，被“文革”扭曲和职工代表大会得以全面恢复。1986年，三大条例出台，职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，拥有审议建议权、审议通过权、审议决定权、评议监督权和选举推荐权等五项权力，但是由于强调管理者的权威，忽视了员工话语权，使职代会在实践中处于被忽略的角色。1994年以后，国有企业改革进入建立现代企业制度阶段，带来了“新三会”（股东大会、董事会和监事会）与“老三会”（党委会、职代会和工会）之间的摩擦。在两者的冲突和交锋中，产权依据逐渐替代了劳权依据，经营权逐渐覆盖了监督权，“新三会”获得了法律和政策的支持，逐步替代了“老三会”特别是职工代表大会和工会的权力，使得工会与职代会在企业中的作用愈发萎顿，渐渐沦为形式化的设置。当前，在工会法和相关政策的推动下，国家开始积极推动工会改革，但是职代会和工会要从企业附庸的地位转为市场化的劳动者利益组织，仍任重道远。

三、 对国有企业员工参与演进与发展的思考

1. 国企员工参与演进中的路径依赖。从计划经济到市场经济，我国的经济体制改革呈现出了鲜明的渐进性的特点， 突出体现了改革的路径依赖特征。国有企业改革是经济体制改革的核心环节，而员工参与又是国有企业劳动关系中的一个重要内容，因而也都概莫能外，在路径依赖的作用下，深深地打下了过去的烙印。

在中国的国有企业中，最典型的员工间接参与是职工代表大会，其他间接参与制度都是职工代表大会制度的延伸，而直接参与则以合理化建议为典型，这些参与方式都是从计划经济延续而来的。其运作方式和运作效果，与过去的传统一脉相承。在制度的推动下，企业的程式化应对使实践的力度小于制度的规定，这在某种程度上可以归因于路径依赖的惯性。这是由于，一项制度的实际执行效果，不仅在于政策外力的推动，还是国有企业的经营环境、组织结构、文化传统、管理者和员工的价值观念等多种因素共同作用的结果。过去的行为、文化信仰、社会结构和组织都影响着价值观念和社会实施机制的发展，从而压制了背离旧有行为模式的灵活性。职代会和工会制度不同程度地再现了原有的制度，这种参与者结构变化与参与制度变迁的“不同步”现象，反映了典型的“路径依赖”特征。

2. 管理者的控制权与员工参与的此消彼长。员工参与是对管理权的分享，因此员工的参与程度与管理者权威的控制程度是此消彼长的。随着员工参与程度的加深，管理者权威的控制程度在减小，反之，管理者权威的控制程度越强，员工参与的程度也越弱。中国国有企业改革的目标是不断强化国有企业的经济功能，即追求企业的营利目标。伴随这一目标，国有企业自主经营权限的日益加大，国有企业管理层的对员工的控制权也越来越大，员工与管理者的地位分歧亦越来越明显。管理者控制权的加大，在某种程度上对国有企业的员工参与产生了驱逐或挤压效应，这一点在职工代表大会的运行与发展中得到了充分的体现。在计划经济体制下，企业的营利性目标很弱，政治性功能很强，国有企业的职工代表大会一度拥有非常大的职权，有权决定企业的生产经营和厂长经理的任免。进入到经济转轨时期，职工代表大会的组织形式几乎不变，但是其职权、地位和作用都发生了一定变化，这些变化体现了强化企业经济功能的改革目标。

在市场经济的趋利目标下，政府和社会不再从产权以及管理体制上夸大强调员工的“主人翁”地位，主人翁也已经成为一种精神或意识，停留在员工的责任心和积极主动性的精神内涵上，而不再成为企业内居于主导地位的管理方针或原则。因此，在政治目标让位于经济目标的情况下，管理者权威对员工的控制权不断挤压员工的民主参与，形成目前职代会和工会难以真正发挥代表作用的现状。当然，也有企业的职工代表大会能在集体协商和员工福利上起到较为积极的作用，这与管理方和员工的力量博弈有关，在力量对比下，管理方做出让步，员工参与的程度就会有所增加，两者是一种此消彼长的关系。

3. 政府推动与企业自发的互补。中国的国有企业改革是以制度变革为主导的。国有企业的员工参与，不论是间接参与形式还是直接参与形式，都是在国家政策制度的推动下，迅速在国有企业内得到了普及。由于国有企业自身并不是制度选择的主体，而是新制度的具体执行者和操作者， 因此，在被动的制度推动下，由于少了国有企业的自发行为，而往往会在实践中出现这样一种现象：国有企业的各项制度按照政府政策建立健全，形式完备，但实际的运作效果却并不一定会恰如政策表述的一样，会出现表面制度和实际效果两种不同的表现。在受政府政策外部制度驱动之余，我们不能忽视的是国有企业内也存在自发的员工参与形式。在现代企业制度和先进管理理论与实践的影响下，国有企业内开始出现了一些自发的员工参与形式，如车间或班组的自我管理小组、自主团队、员工意见调查、意见箱或BBS等员工意见表达系统。

这就形成了国有企业员工参与政府推动为主、企业自发为辅的格局。随着国家对企业和经济的干预逐步减少和国有企业市场化和管理自主化程度的日益提高，国有企业劳动关系的行政化特色将越来越少，更多地融入市场经济色彩，企业自发的员工参与形式将越来越多，员工参与形式趋于多样化，政府的主导作用将会有所减弱。

4. 形式主义与实用主义的并存。在各种所有制类型中，国有企业的员工参与制度是最为完善的，但由于国有企业员工参与大多是在政府政策推动下而广为普及的，这就带来了很多企业为了应付政策而产生的形式主义行为。在职工代表大会、职工董事、厂务公开、合理化建议、质量小组等形式中，都存在流于形式、难以有效发挥作用的现象。

与应对外部制度的形式主义行为相对应的是，在强化企业的经济功能的改革导向下，国有企业的管理层受员工授权、全面质量管理等国外先进管理理念的影响，开始逐渐自发地注重给员工提供参与管理的机会。企业为了赢利，就要调动员工的积极性和主动性，不断提高决策的科学性和产品质量，降低生产成本，同时，还要有稳固而和谐的劳动关系为保障，因此，企业自发地给员工提供参与的渠道，如自主管理团队、意见箱、合理化建议、质量小组等。

因此从总体上来说，改革开放以来，国有企业的员工参与形式主义与实用主义并存，在政府制度的推动下，企业会产生应对行为，使很多参与形式流于表面，不能发挥出应有的效果；但也有企业基于提高绩效的目的，主动推行相关员工参与实践。这就使得员工参与在不同的国有企业之间随管理者的领导风格、企业文化的不同而盛衰有别。

正如诺思所言，“行动者的观念在制度变迁过程中起着关键的作用”。国有企业的员工参与从计划经济到市场经济，最初都是由政府政策予以建立和推广，但实际的运行效果却取决于行动主体的意识形态。因此，在市场经济阶段，员工参与的运行状态和运行效果在受到传统路径依赖作用的影响之余，将更大程度上取决于国有企业管理者的价值观和战略选择。

随着市场化改革的深入和国企自主性的增强，企业经营管理人员的地位和权力逐渐得以强化，相形之下，员工的地位和权力逐渐减弱。这种地位和权力的变化带来了国企劳动关系的变革。在变革的漩涡中，员工参与也在发生相应的变化：政府政策仍然处于主导，但正逐渐弱化，道德手段则发生了内涵的变化，员工的“主人翁”地位仅仅是道德上的精神内容，而不再是国有企业管理的主导理念；以经济绩效为目的的员工参与不断强化，员工参与活动越来越注重实效和人性化。国有企业的员工参与“发展”与“不发展”并存，传统的参与制度得到了很多保留和沿袭，但是参与的形式与效果正在悄然发生改变。

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作者简介：崔勋，南开大学商学院副院长、教授、博士生导师；吴思嫣，南开大学人力资源管理专业博士，复旦大学管理学院博士后，上海行政学院人力资源测评中心教师。

收稿日期：2013-03-08。