保障性住房质量规制体制改革探索

宋光宇　栾福茂

[摘要]各地保障房项目在大规模动工的同时，房屋质量问题也日益凸显。在保障房质量规制体制中，规制主客体关系不明确，开发模式、建筑材料质量监管和质量问题的处置制度均存在缺陷。经分析保障性住房质量规制的和制度缺陷，本文提出了正确定位政府在保障房建设中的角色，完善开发模式和规制体系，以及弥补制度不足等政策性建议。

[关键词]保障性住房 质量规制 体制改革

[中图分类号]F069.9

[文献标识码]A

[文章编号]1004-6623（2013）05-0079-04

《“十二五”规划纲要》指出，在“十二五”期间要提高住房保障水平，健全住房供给体系，加大保障性住房供应等。中共十八大报告指出“要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理”。前些时候颁布的“国五条”将外来务工人员纳入地级以上城市的住房保障范围，与“城镇化”发展模式相适应。可见无论从改善民生、控制房价，还是从统筹城乡发展的角度，保障性住房建设都处于极其重要的地位，是未来政府工作的重中之重。截至2012年10月，全国城镇保障性安居工程新开工722万套，基本建成505万套，完成投资10800亿元。住建部部长姜伟新在2012年12月25日全国住房城乡建设会议上提出，将努力完成2013年城镇保障性安居工程基本建成460万套、新开工600万套的任务。国务院提出的“十二五”期间建设3600套保障性住房的目标，与高速发展的商业房地产相配合，将逐渐形成商品房和保障性住房“双轨并进”的格局。但不容忽视的是，保障性住房项目大量开工，出现了不少质量问题，其严重程度已经超过普通商品住房，应成为“十二五”期间建筑质量规制的首要对象。

一、质量规制体系现状

根据规制的广义定义，规制是政府在宏观和微观层面对经济的控制和干预。对房屋质量的规制属于社会性规制，社会性规制是指对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定的一定标准并禁止、限制特定行为的规制。从多数学者对规制的定义来看，规制的主体绝大多数情况下为政府的相关行政主管部门甚至最高权力机构。

我国现行的住房保障体系建立一直遵循着南中央政府主持工作、布置任务，由地方政府承担任务并负责实施具体工作的模式，中央对地方政府行政令行一直是我国行政体制的一个特点。在中央政府层面，中央政府负责政策制定执行、监督实施和财政支持，以纯粹的管理者角色确保政策的顺利实施。地方政府接受并执行中央政府指派的任务，负责保障房建设所需资金的筹集、开发建设与分配使用。地方政府对保障性住房的建设无外乎直接招标、委托代建和插建配建三种模式，控制保障房资源的方法包括直接拥有、折价回购和包销代销三种方式，但是无论哪种形式，地方政府已不再是纯粹的管理者。

从质量规制体系上看，在中央政府层面，国务院作为保障性住房政策的制定者，是负责该政策的最高权力机关，其组成部门之一的住建部是政策制定和监督执行的直接部委，住建部下属的住房保障司负责保障房政策制定和实施，承办中央保障房资金安排事项，组织编制住房保障发展规划和年度计划并监督实施。建筑市场监管司负责建筑业相关企业资质、定额标准制定和管理。工程质量安全监管司负责拟定建筑质量规制相关政策，调查处理质量安全事故等。从体系结构和功能上看，保障性住房工程的开发建设和质量监管并不归属同一部门。地方政府以省级住房及建设厅为保障房开发的地方最高主管单位，其下属质监总站负责工程质量监理。各主要城市分设住房保障和房屋管理局负责保障房的规划与开发，而质监站为其同级建委隶属的事业单位。可见，无论中央还是地方，保障性住房的开发与质监的权责均被分离，特别是负责小规模工程质监的质检站一般为事业单位，工作人员的福利待遇不如普通公务员，因此分权和易腐成为现阶段保障房质量规制体系的一个现象。

二、保障房质量规制制度缺陷

（一）政策执行模式缺陷

我国保障性住房政策由中央政府制定，其改善居民住房条件、调控房价的目标交由地方政府实现。这种类似新中国成立初期集中力量办大事、地方无条件服从中央的政策模式，现阶段已无法顺利高效地进行下去。中央财政每年要对各地保障房项目下达补贴，2012年中央安居工程财政支出累计达3800.43亿元，而开工项目资金需求累计2.7万亿元，2013年预计资金需求2万亿元，中央财政对政策的资金支持不足15%。在土地财政、政绩考核和财政负担的多重压力下，地方政府容易出现降低房屋质量的行为。

（二）“配建制”缺陷

目前保障性住房项目的开发主要有直接招标、委托代建和插建配建三种模式。实施直接招标和委托代建模式，开发商能够从政府方面获得稳定但总额相对较低的利润。在插建配建模式下，项目由商品房和保障性住房共同组成，开发商的利润来源于商品房的销售，保障房的成本被商品房均摊。为了实现利润的最大化，开发商有可能选择降低保障房那一部分的成本，质量问题由此产生。目前插建配建模式在各地均成为住房保障项目开发的主流，如北京在“十二五”时期住房保障规划中要求“适度加强配建”；上海要求新建商品房项目至少配建5%的保障房，深圳也出台了类似的规定；广州则创新了“限地价、竞配建”的招标模式，将配建保障房作为招标的核心参考项。

（三）建筑原材料质量规制制度缺陷

目前建筑材料质量规制制度并未很好的建立。建筑材料质量的规制不属于住建部管辖范围，一并由国家质量监督检验检疫总局负责监管。但建筑原材料较其它商品不同，其主要应用领域都集中在建筑业，建筑材料质量问题往往在已制成建筑构件或者形成整体结构时才被发现，对其质量监管参考一般原材料的做法，不符合建筑业技术专业性、行业特殊性的需要。

（四）质量问题投诉受理制度缺失

普通商品房出现质量问题，消费者可以向消费者协会投诉或者向房屋所在地人民法院起诉，消费者协会依照程序对纠纷进行调解，人民法院则根据法律对纠纷予以判决。但是这种处理方式并不包含保障性住房。保障性住房的质量投诉至今未有一个统一明确的受理单位，一些地区由当地房产局受理投诉，一些地区设立官方和非官方的投诉热线、电子邮箱等等，但都未见规范化的投诉受理办法。

（五）维修基金制度不够完善

如果建筑工程共用部分出现质量问题，根据相关法律法规，在保修期内的由开发商负责修理，超过保修期的由住宅共用部位共用设施设备维修基金出资修缮。《住宅专项维修资金管理办法》只涵盖了住宅中的商品房、转为商品房的经适房、房改房和拆迁安置房，对其它保障性住房没有相关规定。物业维修基金制度仅在少数地区保障房项目中实施，而对其收缴与使用至今没有明确的文件规定。

另外，在保障性住房项目监理过程中，只监程序不监现场、监理与建筑企业合谋的现象时有发生。同时，抽样监理的监理方式也存在重大缺陷，这些都是造成保障性住房质量降低的根源。

三、推进保障性住房质量规制体制改革的建议

（一）转变中央政府职能，做好规制主体角色

我国土地招拍挂的出让模式，使得项目的开发成本有很大一部分归地方政府所有，竞标过程又使得成本屡屡高于行政划拨模式。地方政府对土地具有完全垄断力，可以垄断保障性住房项目的开发。对于某些公共设施的服务来说，即使在单位成本上升的情况下，由一家企业提供服务也是最经济的。因此，由政府垄断保障房开发比多方参与的成本更低，这就形成了成本弱增性。决定自然垄断的是成本弱增性。我们前文分析指出了地方政府具有开发商和房东的角色特征，在保障房市场内，中央政府应更多地充当规制主体的角色，将地方政府作为规制客体，将提高保障房质量作为规制目标。

（二）规制体系建设应着眼于整合行政权利

质量规制体系，需要包括从保障性住房项目的开发、设计、原料和构件的制造、主体结构的建造、监理、投诉的受理到房屋的维修，这些规制客体的管理应尽量涉及较少的管理部门，应在中央和地方两个层面进行改革。

在中央政府层面，应赋予住建部监管建筑材料市场的权力，将建材生产企业与勘察设计咨询单位、建筑制品企业、建筑施工企业、建筑安装企业、建筑装饰装修企业和建设监理单位一并列入建筑市场管理范围。建筑材料是一种制造复杂、技术要求严格、上游对象专一的初级产品，水泥和低合金热轧钢都仅应用于建筑行业中。质量技术监督部门在对这些初级建筑材料进行质量检验时，往往委托该材料的质量监督检验中心进行检验，这些质检中心通常是行政上隶属于质检总局的事业单位，这使得在对保障性住房质量问题追究过程中要涉及两个行政主管部门，权力分散容易降低办事效率。因此，在保留质检总局对建筑材料安全技术标准和测定方法制定权的基础上，应将建材质量质监的行政权力交由住建部负责，形成该部对建筑业上下游企业共同监管的高效格局。在住建部内部，因保障性住房的“公共物品”特征，应参考交通运输工程质量监管的模式，由住房保障司成立保障性安居工程质量监督处，全面独立地负责保障房项目的质监T作。

在地方政府层面，除了将保障性住房质监的权利集中于省住建厅外，还应成立保障性安居工程质量监督局，各基层房管局配备质监分站，专门负责保障性住房的质量安全规制工作。各级质监稽查队应抽调专职人员，配合质监站对建筑材料的质量安全进行监管。另外，基层保障性工程主管部门应协助组织经适房申请对象和回迁安置房业主成立业主委员会，在开发商和政府的基础上，设立代表业主利益的第三方机构，实现“三方监理”的监理体系，可以进一步保证房屋质量的提高。

（三）改革现有保障性住房的开发模式

改革开放以来，我国中央与地方关系的变革包括了扩大地方的自主权，扩大地方政府经济管理的财权和事权。中央与地方关系调整主要有财税体制改革和政府机构改革。管理自主和财政独立使得保障性住房的开发、开工竣工与质量规制难以为中央政府所掌控。根据资料显示，中央、省区、县市的事权配置比例约为“4：2：4”，而根据现行中央和省市税制财政体制规定，国、地税部门征收的主要税种税收（基金）入库后的分成比例分别约占全部税收的55%、10%和35%，中央所承担的责任和其权利不相符。中央欲提高民众福利、强化公共物品供给，应更多实地参与。中央应设立国有性质的保障性工程开发公司、投资公司或者基金，更多地依赖市场机制对保障房及其质量进行调节。中央政府直接参与保障性工程的开发，吸引更多的地方闲置资金参与保障性住房建设，将现阶段的财政补贴作为利润返还给参与建设的地方政府和民间投资者，有助于提升保障房的质量。

（四）建立并完善质量问题发生后的处理制度

质量问题发生后的处理也是住房保障政策能否实现其公共物品供给目的、提高社会福利的重要因素。质量问题处理制度，应重点建立和完善两个方面：一方面，建立保障性住房质量投诉受理制度。商品房如出现质量问题，可以选择投诉消协由消协仲裁，或者起诉到地区人民法院由法院调解和判决。保障性住房的一方当事人是地方政府主管部门，根据《仲裁法》，政府机关不能作为接受仲裁的一方，一旦因房屋质量发生经济纠纷只能选择诉讼，这不但要原被告双方承担额外诉讼费用，还增加了法院的工作量。可由保障性住房的开发或所有单位的上一级行政主观部门建立行政调解机构，在诉讼之前对质量纠纷进行调解；另一方面，建立保障性住房维修基金管理制度。应扩大住房维修基金政策的覆盖范围，建立满足保障性住房需求的维修基金制度。中央和地方政府应颁布相关法律法规，及时处理具有公共危害性的质量问题，预防经济纠纷衍变成社会问题。要明确基金的适用范围，对基金的征缴比例和方式、存支条件和方式、基金管理主体的建立和变更等进行说明，对基金涉及主体的权责、纠纷的处理方法进行规定。

（责任编辑：垠喜）