沪渝房产税改革的经济效应

郭玲　刘跃

[摘要]在扩大推进房产税改革前，深入分析上海和重庆房产税改革的经济效应具有重要的现实意义。考察发现，沪渝的税改方案在优化税制上改革并不彻底；预期房产税将迅速充实地方政府财力并大幅度降低房价也是不切实际的。税改方案在调节收入分配上有所举措，但改善土地财政的效应非常有限。设计良好的房产税成为地方主体税种尚需时日。

[关键词]房产税 经济效应 土地财政 税制设计

[中图分类号]F293.3

[文献标识码]A

[文章编号]1004-6623（2013）05-0075-04

征收房产税可起到充实地方财力，改善区域公共设施及服务和调节贫富差距的作用，对完善税制、理清税费、规范房地产市场也具有积极意义。上海和重庆的房产税改革已进行两年有余，在全国范围内推进房产税改革之前，深入分析沪渝税改方案在优化税制、充实地方财政收人、调节收入分配、抑制房价及改善土地财政现状等方面的效应，具有重要意义。

一、关于对优化税制的作用

完善税制是房产税改革的一个重要目标。但分析沪渝税改方案可以发现，在优化税制层面，其房产税改革并不彻底，发挥的效应有限。

一是征税范围仍有待完善。改革拓宽了房产税的征税范围，由原仅向经营性房产征收扩展至自用增量住房。在目前房价较高新购住房数量有限的情况下，有限的征税范围必然会破坏房产税税源的完整性。2011年上海和重庆税务机关核实的应税房地产数量仅为7000余套和8356套；此外，不考虑存量房在税制设计上也有失公平。

二是计税依据欠科学。沪、渝的房产税计税依据为市场交易价格，未采用评估价值。按照国际经验，使用评估价值做税基可以保持税基相对稳定并且保证税基客观公允，这需要以系统、真实可靠的房产价值数据积累为基础，而这是我国目前个人房产税征收面临的一大技术障碍。以市场交易价格做税基可以暂时绕开这一障碍，降低征收难度。但房地产价值受地理位置、周边环境、户型、施工质量、物业水平等多种因素影响而差别显著，新购住房的市场价格对存量住房的评估价值也没有替代性，因此，使用市场价格做计税依据有失客观和公允。

三是税率偏低。沪、渝的房产税细则中，对普通自住房、高端及多套住宅的征收税率都在0.5%左右（重庆对特别高档的住宅的征收税率也仅达到1%～1.2%），税率偏低。而国外总体上普通自住房税率都在1%左右，高价位或多套住房税率多在2%以上。过低的税率设计会降低纳税人对房产税的敏感度，也使房产税难以有效发挥调节收入分配的作用。

四是出台的税改方案未对现行房地产行政收费项目进行系统化调整，未能规范房地产税费体制中税费体系不合理等问题。目前我国与房地产税收体系并行的行政收费项目混杂，在房产开发过程中涉及的行政收费有近50项，涉及约25个政府部门，总体费用占到开发成本的15%～20%，亟待规范。

二、关于对地方财政收入的改善

沪、渝开启房产税改革后，房产税可实现的增收规模主要取决于税基和税率水平的变化。上海的方案中扩大的税基主要是新购住房，重庆的方案中税基扩展至包含部分新购住房及高档存量房。因为拓宽的税基范围有限，税率又较低，改革房产税增加的税收收入对地方财政收入的改善作用非常有限。从纳税金额上看，上海到2011年5月底已经征收的个人房产税税款合计100余万元；重庆2011年度全年的个人房产税收入也仅为1亿元左右，占其该年度财政收入的比重不足0.035%，可见新增的房产税收入对于充实地方财政的效应非常有限。

假设目前在全国范围内针对城市自用住房开征房产税，不考虑减免，也按照沪、渝的两个税改方案，对全国地方政府年新增房产税收入进行初步估算，见表1。同样可以发现，目前的房产税改革方案对地方财政收入的改善作用非常有限，房产税仍不能像美国、英国、日本等国那样成为地方财政收入的主要来源。

更为重要的是，房产税为地方税，如果在全国范围内全面推行，有可能因为地方政府博弈而进一步削减其对地方财政收入的改善效应。一方面，房产税改革将税收征管权下放给地方，有利于提高其税收监管的积极性，便于地方政府调控房地产市场。但另一方面，在现有体制下，地方财政高度依赖房地产业的发展，“土地财政”也决定了地方政府有推高房价的冲动，使其对落实中央调控的积极性不高；有些地方政府还会以本地区情况特殊为借口，出台税收减免或税收返还政策，从而出现地方政府博弈，进一步削减房产税的效应。因此，从筹集财政收入的角度看，目前房产税的改革方案对地方财政的改善作用较为有限。

三、关于对收入分配的调节

房产税改革对于收入分配的调节从两个方面起作用，首先是征收，其次是税收收入的使用。

在征收方面，沪、渝的税改方案对收入分配的影响主要表现在以下方面：（1）税式支出。在两地的房产税试行条例中，二者总体指向性明显，其征收对象均为高档住宅，并且对于低收入群体和合理需求的住宅予以减免。这种方式通过放弃对特定群体的税收收入来发挥调节收入分配的作用，沪、渝试行的房产税条例具有这一显著特点。与转移支付等传统的收入调节方式相比，通过税式支出来调节收入分配，具有作用直接、时效性强、执行成本低等优势。（2）累进税制。在征收的税率方面，沪、渝的税改方案中都对高档住宅采取了累进税制，上海根据房屋平均价格不同将税率定为0.6%和0.4%不等；重庆则根据房屋平均价格和征收对象的不同将税率定为0.5%、1%、1.2%三个等级。两地都试图通过针对不同单价的房产设置不同税率的方式达到对富者多征税，贫者少征税的目的，这种对于收入分配的二次调节，可以较为有效地发挥缩小贫富差距的作用。（3）征税范围。试点房产税拓宽了征税范围，由原仅向经营性房产征收扩展至包含个人自用住房，主要针对的还是增量住房而不是存量住房。这样的税制设计是考虑到现有征管水平的现实选择，但这显然影响了房产税对财富分配的调节作用。使得社会上持有存量房的富有阶层不用缴纳房产税，这会限制房产税发挥对收入分配的调节作用。重庆的税改方案中将部分高档存量住房纳入征税范围，这体现了房产税的财产税属性，但从调节收入分配的角度来看，两地房产税的征税范围仍可做进一步调整。

在房产税收入的使用方面，如能运用得当，也可以有效发挥缩小贫富差距的作用。国外的房产税大多属于地方税种，作为地方政府重要的财政收入来源，房产税收入主要用于改善区域公共设施和公共服务水平，如美国地方政府主要是将房产税收入用来支付学区的义务教育费用，新加坡则主要将其用于对低收入者进行补贴。在两地的税改方案中，上海提出将房产税收入主要用于保障性住房的建设，重庆也提出房产税收入将用于公租房的建设。如能将房产税收入投入到廉租房、限价房等保障性住房的建设上，对于减小贫富差距也是有积极作用的。

四、关于对房价的抑制

2011及2012年，全国楼市表现低迷，多数主要城市的商品房成交价格同比略微下降。但同人们对沪、渝房产税试点对房价的影响预期相悖的是，尽管成交量下降，但这两个城市的房价均在上涨，试点房产税并未如预期那样对房价起到抑制作用。

按照沪、渝目前的税改方案，现有的房地产税费体系及土地出让制度都未受到改革的影响，仅在拓展税基、调整税基评估方法的基础上开征了较低税率的房产税。总体来看，房产税改革会在一定程度上影响房地产市场的供需，例如：存量房的供应量会增加，特别是投机性购房占比越大的城市，存量房短期释放量越大。同时，由于房产税会增加房屋持有成本，导致投机性购房需求的下降；自住刚性需求受房产税开征的影响较小，但改善性需求也有可能因观望而减少，从而导致房地产市场短期总需求下降。

房地产的市场价格由市场供求关系决定，影响供求的因素除税收政策以外却还有很多重要方面，如宏观经济环境、人均收入水平、城市化进程等等。以目前我国的情况来看，房地产市场供小于求的局面将在很长一段时间内存在，所以房产税本身对房价无法发挥明显的抑制作用是正常的。

五、关于对土地财政的改善

近年来，我国地方政府对土地财政的依赖日益突出，2009年，全国土地出让金收入达到1.4万亿元，比2008年大幅增长43%，占地方本级财政收入的比重近44%，2010年，全国土地出让金收入达到2.7万亿，占地方本级财政收入的比重达到66.8%，房产税改革一直被寄望于成为弱化地方政府对土地财政依赖的一个途径。

开征房产税，确实为地方政府提供了一个长期稳定的收入来源，但通过前文的分析可知，按照沪、渝目前的税改方案，房产税的增收规模较小，在制度性因素未能有效解决的情况下，单纯依靠房产税个税的改革，弱化地方政府对土地财政的依赖的效应将非常有限。

需要注意的是，房产税的征收与土地出让金之间并不存在法理障碍。我国实行土地国有制，土地出让金与房产税虽然都是以土地作为征收对象，但两者是完全不同的概念，在法理上并不冲突，也不涉及重复征收问题。土地出让金是土地使用者为了获得土地使用权而支付的价格，可以一次性缴付，也可以按年分期缴付。房产税的开征则是基于土地经济学，由政府公共部门代表社会通过税费的形式获得，用于收入再分配和公共产品及服务的提供，是与收益相匹配的收益税。作为地方财政收入，房产税将主要用于提供地区公共产品和服务，所以其征收与土地出让金是不可以替代的，也不存在重复征收问题。因此，沪、渝出台的房产税改革方案未触及现行的土地出让制度本身是合理的，但仅靠调整基本税制要素展开的房产税改革尚不足以撼动我国土地财政的现状。

如果在房产税改革过程中改革现行的土地出让方式，是可以改善土地财政现状的，即取消现行的一次性缴纳土地出让金的方式，改为按年缴纳，并将年缴纳的土地出让金合并进房产税。这样不仅可以减少地方政府对土地出让金的依赖，也可以把地价的负担从房地产开发商转移给房屋使用者，由此降低房地产开发成本，房价也会大幅下降。如果房产税的改革涉及土地出让金，比如将一次性收取的土地出让金分摊至70年内，虽然长期来看可以给地方政府提供稳定的收入来源，但对于应届政府而言意味着短期收入将会骤减，必然会触及地方政府的土地财政利益，由此会使房产税的推行在地方政府中间面临巨大阻力。

总之，房产税改革一直被寄望于能减轻地方政府对土地财政的依赖，但按目前沪、渝的税改方案将无法实现这一预期。这不仅是因为房产税的增收规模有限，更在于我国土地财政问题复杂，在制度因素未能有效解决的情况下，仅靠房产税个税的改革对土地财政的改善效应非常有限。

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（责任编辑：廖令鹏）