区域合作制度有效性建设的话语关照

摘要：区域合作制度有效性实质上就是区域内相关地方政府对区域合作制度遵守和执行的程度。当前，区域合作制度迫切需要加强有效性建设。后现代公共行政话语理论能够对区域合作制度有效性建设给予关照。它们在目标取向、运作机制、价值取向等方面表现出多重契合。后现代公共行政话语理论能为探索区域合作制度有效性建设的优化路径提供合理构想。

关键词：区域合作制度有效性；后现代公共行政话语理论；利益；关照

中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）05-0087-05

在中国区域经济一体化进程中，全国范围内形成了若干跨省级经济区域，长江三角洲区域、京津冀大都市区、海西经济区等正在向纵深推进。同时，由于中国多数省（区）面积很大，省（区）内部也有经济局部区域化现象，诸如沈阳经济区、长株潭试验区、呼包鄂城市群逐步崛起。与区域一体化进程相伴随，区域内地方政府跨行政区的公共事务层出不穷。经济市场化要求消除地方壁垒，建立区域统一市场，而基础设施建设、环境资源保护、危机事件管理等区域性公共问题超出了单一地方政府可以独立应对的能力。这些区域性公共事务需要区域内地方政府合作处理。地方政府之间通过签署合作协议、举办合作论坛、宣誓合作等多种方式掀起了区域合作热潮，联席会议、协调会议、委员会议、座谈会议等不同规模和不同类型的区域合作制度也相继建立。本文在对区域合作制度有效性建设深入思考的基础上，立足于后现代公共行政话语理论视角，诠释该理论对区域合作制度有效性建设给予的关照，为探索区域合作制度有效性建设的优化路径提供合理构想。

一、问题缘起：区域合作制度有效性建设何以迫切

区域合作制度是一种由区域内多个地方政府正式参与、协商合作，旨在解决区域性公共事务的制度安排。按照新制度学派代表人物格拉斯·C·诺斯的理解，“制度需要具有实施特性才有效”[1]。由此可见，实施特性对于区域合作制度至关重要。区域合作制度有效性实质上是一种实施制度的状态，即区域内相关地方政府对区域合作制度遵守和执行的程度。换言之，区域合作制度不仅需要通过法定程序建构起来，而且必须依赖区域内地方政府的遵守和执行才能够体现其价值。区域合作制度本身不能等同于它的实际运作，还需要遵守和执行才有意义。亚里士多德认为，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”[2]。这个经典诠释表明，区域合作制度本身应当合理，而且必须获得遵守和执行才有效。

当前，受到利益考量、运作机制和价值理念等因素的制约，地方政府漠视、违背合作制度在各个区域屡见不鲜，区域合作制度迫切需要加强有效性建设。以长江三角洲区域为例，“政府每年的协调会所讨论的议题与过去曾讨论过的议题有高度相关性，甚至有些二十年前所探讨的议题在二十年后依旧原地踏步”[3]。无独有偶，在崛起的呼包鄂城市群，尽管从2004年开始就成立了“呼包鄂三市经济工作座谈会”制度，但由于“呼包鄂三市多年来分盘独算，产业趋同现象比较严重，导致招商引资时高成本恶性竞争、产业集中度偏低、抗风险能力差等诸多问题”[4]。貌合神离的合作困境意味着区域合作制度有效性缺失。在这种情况下，即使以强制力量迫使地方政府遵守和执行区域合作制度，“但是，这种对制度的遵守随时可能因为制度目标的保证力量——强制力的减弱而衰减，制度的有效性则迅速降低”[5]。由是观之，加强区域合作制度有效性建设迫在眉睫。

二、内涵及特征：后现代公共行政话语理论阐释

20世纪90年代，美国公共行政学者福克斯（C·J-Fox）和米勒（H·T·Miller）独辟蹊径，他们立足于后现代主义理论视角，以公共行政过程中的话语指向为切入点，在对公共行政领域传统治理模式及其替代模式反思、扬弃的基础上，提出具有批判、矫正和建构倾向的后现代公共行政话语理论。这一理论认为“公共行政是结构化的重复的社会实践，公共能量场是其核心概念，话语在这里展开，公共政策在这里制定，民主行政在这里找到了其实施的通道”[6]。

在后现代公共行政话语理论视阈中，公共政策是公共行政的核心问题，公共行政的过程是具有重复性特征的社会实践，这种重复性社会实践发生的场域即“公共能量场”。“这个公共能量场中有足够的目标和意图，每个目标和意图就犹如一个太阳黑子，它可以从任何的和所有的点上燃烧起来，燃烧产生的能量以波的形式向外传导。进而作为一个整体影响到整个领域，也影响到其他潜在的火焰点，社会对话和公共政策的形成就是在不同目标和意图的相互影响、激变与碰撞中形成的。”[7]因此，“公共能量场在实践上就为公共话语的实现提供了一个真实而恰当的时空维度，即具有制度化特征的重复性实践的对话竞技场”[7]98。正是在此意义上，“公共政策（或公共行政）制定和修改的过程就是各种话语进行对抗性交流的过程，同时也是具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践语境中为获取意义而相互斗争的过程”[8]。循此逻辑进路，后现代公共行政话语理论综合比较少数人的对话、多数人的对话和部分人的对话三种公共对话形式，推崇部分人的对话。在后现代公共行政话语理论看来，少数人的对话意指现代公共行政的精英政治，“少数人的对话代表了这样一种政治，即通常是精英理论家在评论”[7]126。这种对话除了可能陷入“官僚式独白”的操纵外，还可能导致公众政治参与的冷漠。多数人的对话“最终也不是令人满意的，因为话语的这种无政府状态和无秩序的结构不利于形成公众意愿或政策行为”[7]126。部分人的对话是持续时间比较长、最接近真实话语的对话形式，它为民主话语提供了极强的可能。“话语理论设想了一个所有人的民主，但是只有那些投身于公共事务的人会参与它。所有人，包括公共行政人员，只要接受了授权给他们的真实参与和代表的责任，就可以用他们的参与来加强民主。”[7]13这样，公共行政的主体就扩展为“投身于公共事务的所有人”，包括公共行政人员、学者以及公众，从而实现了话语的正当性和真实性，增强了公共行政的民主基础。

综上所述，作为公共行政领域中一种凸显批判、矫正和建构倾向的先锋派理论，后现代公共行政话语理论表现出如下显著的特征。

第一，后现代公共行政话语理论以利益协调目标为导向，将实现公共利益作为一切活动的逻辑起点。后现代公共行政话语理论认为，“公共能量场”在本质上是利益表达和利益协调的竞技场。其中各个参与主体的不同利益诉求以能量的形式存在，这些能量具有明确的目标和意向，拥有制定、修改和执行公共政策的一致目标，它们为形成公共政策这种重复性社会实践不断地进行对抗性交互作用，正是在对抗性交互作用下有意义的公共政策才得以形成。“公共能量场中能量的交互作用是影响公共能量场运行的决定性要素，公共政策的形成必须在这些能量的共同作用下才能实现。”[9] 如此看来，在“公共能量场”这个利益表达和利益协调的竞技场所，尽管不同利益诉求在相互作用过程中充满矛盾，但它确实为利益的对话与讨论提供了平台，并且促成了公共利益的实现。

第二，后现代公共行政话语理论强调通过“部分人的对话”，达到彼此相互妥协与融合。在后现代公共行政话语理论看来，“部分人的对话”强调协商、谈判与倾听。这种对话的实质并不是用一方观点反对另一方观点，更不是将某一方的观点强加于另一方之上，而是通过协商、谈判与倾听的方式改变各方的态度，达到相互妥协与融合。此外，“部分人的对话”是多数人的对话持续演变和相互磨合的结果，“它强调的自主参与精神相比其它两种形式更加深入与积极，使得只有那些积极投身于公共事务的人才能通过其有意义的、切合情境的对话对公共政策的制定和实施发挥作用，才能切实利用他们真实参与的责任来加强民主”[10]。“部分人的对话”尽管在一定程度上存在限制参与的缺憾，但切合情境的意向性及真诚性却是它优于少数人的对话和多数人的对话的突出优点。“它的针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与。但是，切合情境的意向性和真诚性的提高大大地超过了它的缺点。”[7]143

第三，后现代公共行政话语理论倡导多元参与行政模式，以期实现利益共赢。后现代公共行政话语理论宣称“作为一种可以接受的治理模式，传统的治理模式已经死亡”[7]3。开放、差异的多元参与行政模式取代传统公共行政模式乃是大势所趋。反映在价值理念层面，多元参与行政实质上就是利益相关者建立在公共利益认同基础上的合作，共同体的利益共赢是其坚持的价值取向。“后现代公共政策的共同体价值取向就是以共同体的所有成员最大限度的参与为起点，以共同体所有成员的利益共赢为落脚点的一种价值取向。”[11]利益共赢的价值取向可以增强公共行政对治理共同体所有成员的凝聚力和向心力，进而夯实治理共同体利益共赢的价值基础。

三、后现代公共行政话语理论：区域合作制度有效性建设的合理分析框架

区域合作制度有效性受到利益考量、运作机制和价值理念等因素的制约，加强区域合作制度有效性建设关键在于以协调各方利益为核心，形成合理的运作机制，培育合作共赢的价值理念。后现代公共行政话语理论能够对区域合作制度有效性建设给予关照。它们在目标取向、运作机制、价值取向等方面表现出多重契合。

（一）目标取向契合：利益协调与整合

利益问题是区域合作制度有效性建设的核心问题。“根据博弈论对制度的合理解释，制度是基于参与者之间的策略互动而内生的，参与者之间想要形成最终的合作制度，必须针对他们之间的利益冲突，并在自愿、平等地协商的基础上形成规范利益分配的制度。”[12]后现代公共行政话语理论视阈下，“公共能量场”将实现公共利益作为一切活动的逻辑起点，以利益协调与整合为目标导向，恰恰关照了区域合作制度有效性建设的核心问题。

（二）运作机制契合：协商、谈判与倾听

“每一种制度的功效都要靠机制去实现，一项制度制定之后，要想使制度的效能真正地发挥出来，就必须努力促使其形成相应的机制。”[13]因此，区域合作制度必须依靠相应的运作机制才具有有效性和生命力。缺乏运作机制的区域合作制度，不仅制度目标会落空，而且制度本身的合法性将会受到质疑乃至挑战。后现代公共行政话语理论强调“部分人的对话”机制，主张通过协商、谈判与倾听等方式改变利益相关者的态度，达到彼此相互妥协与融合。对于区域合作制度有效性建设而言，“部分人的对话”机制堪称理想选择。

（三）价值取向契合：合作共赢

有效的区域合作制度的价值取向在于引导地方政府在合作制度框架内不仅仅考虑自身收益状况，更主要是考虑合作所能实现的总体收益状况，即引导地方政府“在合作中考虑的是合作行动的总体收益而不是自己通过合作过程所达到的收益状况，合作在结果上必然导致合作各方的互惠互利以及社会整体利益的增益”[14]。后现代公共行政话语理论倡导多元参与行政模式，以期实现各方利益共赢的正和博弈，利益共赢的价值取向适应了区域合作制度有效性的价值追求。

四、后现代公共行政话语理论视角：区域合作制度有效性建设的优化路径构想

“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代化生产规律的先进经营方式、管理方法。”[15]如此，我们应该而且必须采取批判、借鉴的态度，汲取后现代公共行政话语理论中富有启发意义的理念和思路，为探索区域合作制度有效性建设的优化路径提供合理构想。

首先，以利益为突破点，促进区域合作制度有效性建设。区域合作制度只有获得地方政府遵守和执行才有效。地方政府是否遵守区域合作制度以及在多大程度上使它得到执行，归根结底取决于地方政府自身的利益考量，是基于自身利益的理性计算。当前，“地方政府间合作无法付诸实践的原因之一在于缺乏区域内利益相关者真实意愿表达的场所，缺乏一个能让不同的利益相关者直接对话、真诚协商、求同存异的场景”[3]37。从这个基本实际出发，区域合作制度有效性建设的突破点在于构建合作治理的利益协调平台，将利益相关者纳入到这个协调框架中，进而进行平等真诚的协商对话，通过利益整合、共享、保障和补偿提高地方政府合作的积极性，以求达成共识。

其次，借助协商、谈判与倾听等对话方式，健全区域合作制度有效性建设运作机制。对于区域合作而言，地方政府之间的交流极为重要，无论是区域合作发展战略的制定还是具体经济政策的出台，都需要地方政府彼此间相互交流，协商、谈判与倾听则是交流的主要方式。在当前区域合作过程中，区域内各地方政府往往以各种理由隐瞒甚至封锁重要的信息，以形成所谓的竞争优势，地方政府之间的交流仍然局限于传统的行政公文往来。区域合作制度应借助因特网和电子布告栏等现代信息通讯技术，在地方政府之间以及政府与社会之间形成对话机制，实现彼此间的协商、谈判与倾听。广泛的对话可以打破时间和地域空间的限制，提高区域合作制度的沟通效率，及时传递各地方政府的意图和目标，从而提高区域合作中对话的真实性和实效性，有利于区域合作制度有效性建设良性发展。

再次，构建多元参与治理结构，实现区域合作的利益共赢。区域性公共事务涉及方方面面的利益，包括政府、市场和社会三个层面。因此，“当代中国区域治理是由政府（包括中央政府和地方政府）发动的、以地方政府为主导的治理，它更强调在政府、市场与社会互动基础上以公共权力运作为中心的区域治理。”[16] 与之紧密相关，区域合作制度有效性建设过程并非地方政府单方面行使权力的过程，而是政府、市场、社会多方互动的过程，社会组织、企业都是其构成要素。区域合作制度有效性建设应该以地方政府为主导，借助多方力量，吸纳市场和社会等多元化利益相关者加入，实现利益共赢。

五、结束语

在后现代主义看来，“一个视角就是一种观察方法，一种分析特定现象的有利位置或观点”[17]。将区域合作制度有效性建设置于后现代公共行政话语理论框架内加以考察，能够为区域合作制度有效性建设提供启示性借鉴思路，这在理论视角上属于一种新的尝试。同时，基于中国尚未完全步入后工业社会的基本国情，我们必须充分考虑后现代公共行政话语理论在区域合作制度有效性建设中的有限适用性，不加分析的拿来主义与全盘否定的拒绝排斥都是不可取的。

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责编编辑：林华山